我國首部 涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)地方法規(guī)評(píng)析

王勇

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)呼喚中國出臺(tái)“法律守護(hù)神”

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)成為關(guān)系各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的核心議題。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的國家之一，中國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模和電子商務(wù)、金融科技等領(lǐng)域都位于世界前列，但是隨著我國改革開放政策和“一帶一路”倡議的持續(xù)深化推進(jìn)，我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。首先，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)引發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。例如，全球數(shù)據(jù)黑色產(chǎn)業(yè)鏈日益成熟，離境數(shù)據(jù)被惡意利用和買賣的現(xiàn)象頻發(fā)，個(gè)人數(shù)據(jù)泄露事件不斷發(fā)生，對(duì)個(gè)人隱私、財(cái)產(chǎn)甚至人身安全造成威脅。其次，數(shù)據(jù)跨境使得大量數(shù)據(jù)流向境外，執(zhí)法機(jī)關(guān)提取有價(jià)值的證據(jù)需要耗費(fèi)更多的時(shí)間和人力資源，高效甄別數(shù)據(jù)價(jià)值的挑戰(zhàn)更大。再次，數(shù)據(jù)對(duì)國家主權(quán)維護(hù)有重要意義，是支撐國家安全與發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，具有極為重要的主權(quán)保護(hù)價(jià)值，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可能威脅國家主權(quán)與安全。例如，2013年“斯諾登事件”推動(dòng)了各國將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)納入政治議題，與國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全等政策緊密掛鉤。在上述背景下，中國對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制既有利于維護(hù)國家安全和保護(hù)新興科技產(chǎn)業(yè)，又有利于保障“一帶一路”合作倡議深入開展。

上海地方立法先行先試結(jié)出“創(chuàng)新成果”

《辦法》35條至37條從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)三個(gè)方面對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制。《辦法》在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的立法技術(shù)方面基本上貫徹了數(shù)量質(zhì)量原則、安全保障原則、自由流通原則和合法限制原則，從而符合數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的立法宗旨與目的。《辦法》采取“軟法規(guī)則與硬法規(guī)則相結(jié)合”的方式對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制。一方面，《辦法》關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的三個(gè)條文（第35-37條）中使用“加強(qiáng)”“加快”“加大”“主動(dòng)參與”等措辭，這些措辭產(chǎn)生了宣示或倡議的作用，顯然屬于“軟法”規(guī)則。另一方面，《辦法》第35條提出“建設(shè)完備的國際通信設(shè)施”、第36條提出“試點(diǎn)開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估”“建立數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制”、第37條提出“開展國際合作規(guī)則試點(diǎn)”等措辭所表明的權(quán)利義務(wù)規(guī)定明確具體，可以強(qiáng)制執(zhí)行，顯然屬于“硬法”的范疇。

筆者認(rèn)為，《辦法》規(guī)制數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)具有重要法制意義。首先，《辦法》關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律規(guī)制對(duì)于完善我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律制度具有重要意義。目前，國際上已有一些關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律規(guī)制，但相關(guān)規(guī)則仍然不完善，數(shù)據(jù)自由流動(dòng)要求與個(gè)人信息、公共利益和國家安全之間的平衡點(diǎn)尚未達(dá)到。我國目前關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律規(guī)制也很不完善。《辦法》用三條法律規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，不僅凸顯《辦法》本身對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的重視，而且對(duì)于完善我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律制度本身也具有重要意義。其次，《辦法》首次在地方政府規(guī)章中對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制，體現(xiàn)了上海市政府對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的高度重視。我國之前規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律或是全國性法律法規(guī)——如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《征信管理?xiàng)l例》或是部門文件如2013年的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》;而《辦法》是我國首次在地方政府規(guī)章中對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，上海作為直轄市可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本市的地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。可見，《辦法》對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制，體現(xiàn)了上海市政府對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的高度重視。再次，《辦法》是我國首個(gè)自貿(mào)區(qū)管理辦法對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行的法律規(guī)制，彰顯了上海自貿(mào)區(qū)先行先試的勇氣。截至2019年6月底，我國已經(jīng)建立了12個(gè)自貿(mào)區(qū)。中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)于2013年9月29日正式成立，是中國首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2014年8月1日起正式施行的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》是中國首個(gè)自貿(mào)區(qū)條例，《辦法》是首個(gè)自貿(mào)區(qū)管理規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制。

完善法律規(guī)制，為上海自貿(mào)新片區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航

作為先行先試，筆者認(rèn)為該《辦法》在今后的實(shí)踐中，還有進(jìn)一步的修訂空間：第一，《辦法》應(yīng)當(dāng)逐步增加“硬法”規(guī)范。總體來說，《辦法》關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律規(guī)制較為抽象和概括。特別是《辦法》中所使用的“加強(qiáng)”“加快”“加大”“主動(dòng)參與”等措辭，對(duì)于具體執(zhí)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律規(guī)制是不利的。筆者建議，上海市政府在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的實(shí)際情況制定更為具體的規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律規(guī)范，從而逐步減少“軟法”規(guī)則，增加《辦法》的可執(zhí)行性。

第二，《辦法》應(yīng)當(dāng)實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流通分國家或區(qū)域的管理制度。《辦法》應(yīng)當(dāng)綜合考量國際形勢及當(dāng)前的國家政策，并針對(duì)自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境流向的不同國家、不同地區(qū)做出評(píng)估判斷，采取有差別的商業(yè)數(shù)據(jù)流通安全保障措施。對(duì)于行業(yè)數(shù)據(jù)流向較為安全的國家或者地區(qū)可以采用相應(yīng)的“白名單制度”，并且減少審批和監(jiān)管程序，提高行政效率;對(duì)于數(shù)據(jù)流通評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)較高的國家、地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)施更為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施，并建立相應(yīng)的“紅名單制度”。

第三，《辦法》應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流通分類別管理制度。《辦法》應(yīng)將從自貿(mào)區(qū)向境外流通的數(shù)據(jù)劃分為企業(yè)一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)三種類別，并且形成相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理策略。例如，對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的5G、IPv6、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新一代技術(shù)數(shù)據(jù)至少應(yīng)歸入重要數(shù)據(jù)流動(dòng)范圍進(jìn)行比較嚴(yán)格的法律規(guī)制;對(duì)于集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的關(guān)鍵數(shù)據(jù)應(yīng)該作為核心數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制。

第四，《辦法》要契合上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的司法實(shí)踐狀況，便利司法案件中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的獲取措施。截至2018年4月，浦東法院共受理各類涉自貿(mào)區(qū)案件97487件，審（執(zhí)）結(jié)92457件，其中八成以上是民商事案件。上海一中院審結(jié)的涉自貿(mào)區(qū)案件共涉及187個(gè)案由，其中證券虛假陳述責(zé)任糾紛的數(shù)量遙遙領(lǐng)先，占比46.81%。通過分析涉自貿(mào)區(qū)民商事案件的總體情況，可以發(fā)現(xiàn)，隨著對(duì)云技術(shù)依賴程度的加深，用戶數(shù)據(jù)被存儲(chǔ)的地方與用戶往往屬于不同的司法管轄范圍。執(zhí)法部門從前期的溝通協(xié)調(diào)到最終調(diào)取數(shù)據(jù)要花費(fèi)大量時(shí)間和精力。《辦法》需完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的司法執(zhí)行措施，方便司法人員快速讀取、查找相關(guān)數(shù)據(jù)，縮短執(zhí)法人員在司法程序中證據(jù)調(diào)取時(shí)間，加強(qiáng)對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件數(shù)據(jù)的司法調(diào)取。總之，通過完善《辦法》為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保障關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全以及司法實(shí)踐中執(zhí)法人員快速讀取、查找相關(guān)數(shù)據(jù)提供保障，從而為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為強(qiáng)勁的法律支撐。

第五，《辦法》應(yīng)逐步建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律責(zé)任制度。建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)從侵犯跨境數(shù)據(jù)安全和阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)兩個(gè)方面進(jìn)行考慮，對(duì)于違反《辦法》，盜竊、惡意利用、買賣跨境數(shù)據(jù)等行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其行為性質(zhì)，讓行為人承擔(dān)國內(nèi)法上的民事、行政或刑事責(zé)任。通過法律責(zé)任制度這種外在推動(dòng)力，既能有效打擊違法行為人，促使上海自貿(mào)新片區(qū)的企業(yè)遵守?cái)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律制度，又能更好地保障自貿(mào)新片區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)更加安全地跨境流動(dòng)。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com