調整交通運輸結構的思路及對策建議

于娟

優化調整交通運輸結構，促進“公轉鐵”對于打贏藍天保衛戰、打好污染防治攻堅戰，提高綜合運輸效率，降低物流成本，促進經濟社會發展意義重大。2017年以來，在國家一系列政策推動下，鐵路貨運止跌回升，“公轉鐵”。短期看，行政手段能夠起到積極作用，但長期看，調整優化運輸結構應充分利用市場機制和必要的行政手段引導市場消費，使被動“公轉鐵”轉變為自愿“公轉鐵”，營造良性市場競爭格局。

一、我國交通運輸結構總體情況

（一）我國交通運輸結構現狀

近年來，隨著《中長期鐵路網規劃》《國家公路網規劃》《全國民用運輸機場布局規劃》及《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》的實施，我國不同運輸方式基礎設施逐步完善，內部結構不斷優化，有效支撐了經濟社會發展。但是，目前貨運市場結構不合理，存在公路對鐵路的不合理替代現象，很多本應由鐵路運輸的大宗貨物實際由公路運輸。從貨運市場看，2013—2018年，公路、水運、民航、管道的貨運量分別增長了28.6%、25.5%、31.7%和37.7%，而鐵路只增長了1.5%，其中，2014、2015和2016年三年鐵路貨運量出現負增長;鐵路貨運量所占比重由2013年的9.7%降低到2018年的7.8%，公路貨運量所占比重由2013年的75.1%增加到2018年的76.8%。同期，公路、水運、民航、管道的貨運周轉量分別增長了27.8%、24.7%、54.1%和51.6%，而鐵路出現負增長為1.2%，其中，2014年比上年降低5.6%，2015年比上年降低13.7%;鐵路貨運周轉量所占比重由2013年的17.4%降低到2018年的14.1%，公路貨運周轉量所占比重由2013年的33.2%增加到2018年的34.8%。其中，鐵路貨運周轉量所占比重低于與我國貨運需求特別比較相似的美國（2017年為39.8%）和俄羅斯（2017年為45.8%）。

（二）我國交通運輸結構不合理的原因

1、不同運輸方式基礎設施銜接不暢通

在某些重要綜合交通運輸建設上，由于有關的運輸方式各自為政、缺乏協同，存在“連而不暢、鄰而不接”的問題，跨方式運輸銜接不暢。不同運輸方式之間缺乏協同還容易出現運力投放盲目和重復建設等問題，進而導致各種運輸方式之間的無序競爭，影響了運輸市場效率。例如，鐵路、公路分別規劃建設各自的集裝箱基地，無法實現共享，形成一定的資源浪費。另外，部分鐵路區域集疏運設施建設滯后，存在最后“一公里”問題。部分港口和大型企業鐵路專用線建設滯后，只能采用公路長途運輸或者公路短駁運輸，增加了物流成本，降低了運輸效率。

2、綜合運輸組織化的水平不高，多式聯運發展滯后

由于我國不同運輸方式之間運輸標準及規則銜接不夠、信息資源共享不足，多式聯運發展滯后。我國目前的物流企業大多數基本只提供區段運輸、單一運輸方式運輸，或者是作為聯運代理人提供運輸代理服務，而缺乏能夠提供綜合運輸服務的多式聯運經營人，物流業專業化水平和服務質量不高，嚴重影響了物流統一大市場建設。2018年鐵路集裝箱運量（噸位）占鐵路總運量比重為7.16%，遠遠低于美國的49%、歐洲的20%。另外，2017年我國多式聯運量為13.68億噸，僅占全社會貨運量的2.9%。其中，沿海港口鐵水聯運比例僅為2%左右，遠低于發達國家的20%左右。

3、鐵路運價與公路運價倒掛

涉及鐵路貨運的收費主要包括鐵路運輸企業向用戶提供貨物裝卸短駁等貨運輔助作業收取的雜費，部分廠礦企業將自有鐵路專用線（也就是專用鐵路）提供給其他用戶共用的服務收費，鐵路運輸企業及其他運營主體向用戶提供專用線、自備貨車等設施設備維修服務的收費。2016年開始清理規范涉及鐵路貨物運輸有關收費，其中一個重點就是規范鐵路運輸企業收費。自2017年8月1日起，鐵路部門取消8項貨運收費項目、合并3項雜費項目、下調一項計費標準。一直以來，只算運價，鐵路運輸成本低于公路，但是加上雜費等其他相關費用后，物流企業利用鐵路的全部運輸成本往往高于公路，主要問題在于鐵路部分收費項目設置不合理、部分收費標準偏高、超出正常的作業成本，而公路運輸“多、小、散、弱”的市場結構，導致公路運輸不同程度存在著車輛非法改裝、超限超載以及過度競爭的問題，所以造成鐵路的運價和公路的運價倒掛，降低了鐵路的比較優勢。

4、鐵路運輸企業缺乏市場化內生動力

首先，路局運輸市場主體地位不落實，鐵路運輸企業缺乏增收節支、改善服務的內在動力和市場活力。其次，我國資源稟賦和產業布局決定了大宗貨物的中長途運輸，往往要跨局完成全程運輸，目前承運人清算制度下，過路局沒有積極性承接發送局承擔的貨物運量，直接影響了發送局承攬貨物積極性。再次，客貨運市場價格逐步放開，鐵路企業的自主定價空間不斷增大，但是價格對市場的靈敏度較低，不能隨時靈活反映市場供求變化。

二、調整交通運輸結構取得的進展

2017年以來，在國家打贏藍天保衛戰、調整運輸結構、增加鐵路貨運量等一系列政策推動下，取得了以下效果。

（一）鐵路貨運止跌回升，實現恢復性增長

2017年、2018年鐵路貨運量分別增長10.7%和9.1%，貨運周轉量分別增長13.3%和6.9%，增速高于公路。2018年鐵路貨運量40.2億噸，貨運周轉量28821億噸公里，貨運周轉量市場份額回升到19%。從三年行動計劃制訂的預期指標看，要達到鐵路貨運量2020年比2017年增長11億噸的目標，2018—2020年的年均增長率要達到9.1%，2019年要達到43.91億噸。實際看，2019年上半年鐵路完成貨運量16.35億噸。

（二）沿海港口大宗貨物公轉鐵取得一定成效

2018年沿海主要港口疏港礦石運量完成3.11億噸，同比增長11.2%，其中，曹妃甸港、黃驊港兩個港口的疏港礦石鐵路運量分別同比增長352.4%、65.2%。截至2018年9月底，濰坊港、煙臺港、天津、河北、山東、環渤海及長三角地區所有集疏港以及唐山港的煤炭主要由鐵路運輸，禁止港口接收柴油貨車運輸的集疏港煤炭。2019年底前京津冀及周邊、長三角地區沿海港口的礦石、鋼鐵、焦炭等大宗貨物全部改由鐵路運輸，禁止汽運集疏港。三年行動計劃2020年目標基本實現。

（三）多式聯運取得一定進展

2016—2018年一共公布了三批共70個多式聯運示范工程項目。2017年全國多式聯運貨運量完成13.68億噸，2018年全國港口集裝箱鐵水聯運量完成451萬標箱，同比增長近30%，7個主要集裝箱鐵水聯運港口完成鐵水聯運量382萬標箱，同比增長近26%，其中，主要港口鐵水聯運量用1年時間提前完成了三年行動計劃要求的2020年比2017年年均增長10%的目標。

（四）城市綠色配送開始實踐

2018年6月，首趟“公轉鐵”進京建筑質料專列駛入大紅門貨場，標志著此后北京將以進京建筑質料為突破口，構建“公轉鐵”運輸布局，淘汰公路運量、增加鐵路運量。目前，唐山灤縣至北京開通的進京建材專列已經開通，未來隨著逐步擴展到河北承德等其他建筑材料產地，將減少大量的污染排放。

（五）物流成本有所降低

社會物流總費用與GDP的比例從2016年的14.9%降低到2017年的14.6%，但是2018年又回升到14.8%。通過分析，2018年這個指標出現上升，主要是結構原因。社會物流總費用是由運輸費用、倉儲費用和管理費用三部分組成。在國家大力調整交通運輸結構、降低物流成本的努力下，物流總費用占GDP比例上升，但運輸費用占GDP比重比2018年降低0.3個百分點，保管費用占GDP比重以及管理費用占GDP比重都比2018年有所增加，主要是資金成本上升和人工成本上升所致。

三、進一步調整交通運輸結構存在的挑戰

（一）靠現有措施增加鐵路貨運量的空間有限

2018年國家鐵路貨運量31.90億噸，比上年增長9.1%，超額完成任務。2019年，鐵路貨運高增長的勢頭開始下降。2019年上半年鐵路貨運量完成16.35億噸，同比增長5.6%，低于2018年同期增幅7.5%。2018年上半年鐵路貨運量完成了全年任務的64.83%，而2019年上半年沒有完成全年任務的一半。2018—2020年的貨運增長目標實現難度會逐年遞增，拓展運力的壓力也會逐年加大。

（二）短期運輸成本增加

理論上講，鐵路運輸比公路運輸成本低。但是“公轉鐵”實施后的一定時期內，存在運輸成本增加的現象。主要有以下幾個原因：第一，目前一些貨源接收地和貨源之間并沒有實現鐵路“全程”連通，并且有些也不可能全程鐵路連通，因此不可能實現鐵路的“門到門”運輸，需要通過一端或兩端的短駁運輸來實現“門到門”，從而增加相應的裝卸費用，既抬高了相應的全程運輸成本，也增加了時間成本;第二，我國存在的公路鐵路價格倒掛的問題在短期內還不能完全解決。因此，很多企業從經濟利益角度出發，更愿意選擇公路運輸。但是隨著相應鐵路運輸相關設施的完善以及公路貨運亂象的治理，鐵路公路的比價會回到真實成本，倒掛現象也會解決。

（三）港口“公轉鐵”配套設施不足影響港口經營

我國煤炭運輸呈“西煤東運、北煤南運”的格局，煤炭的主要產地在北方，煤炭消費腹地主要集中在華東和華南地區。在全面禁止汽運煤進港之前，除天津港汽運比例比較大以外，鐵路已經是煤炭最主要的集港方式。全面禁止汽運煤進港之后，天津港由于接入鐵路能力不足，受到影響很大。尤其是天津老港由于自身的鐵路道線、接卸能力、堆存能力等都需相應調整，近兩年天津港煤炭吞吐量呈現遞減趨勢。2017年，天津港完成煤炭吞吐量7983萬噸，同比大幅減少2987萬噸，2018年天津港完成煤炭吞吐量6851萬噸，同比減少1132萬噸。2019年1—8月份，天津港完成煤炭吞吐量4088萬噸，同比減少692萬噸，繼續呈下滑態勢。

（四）對鋼鐵行業正常經營產生一定影響

鋼鐵企業生產規模大，需要的原料數量龐大、品種繁多。在鋼鐵行業推進“公轉鐵”過程中，短期內可能會給企業帶來以下影響。一是重新調整廠內物流設施布局，提高接卸、倉儲能力。鐵路運量大，相對于汽運的持續進廠，鐵路運輸原料一次性集中進廠，對工廠的接卸能力和作業能力以及倉儲能力都提出了更高的要求，而且要求廠內的物流基礎設施及原料調配運輸方式針對鐵路做出調整和改變。二是短期內鐵路運能難以滿足工廠日常生產原料需求。三是短途運輸的原材料運輸成本提升。例如，京津冀及周邊地區的礦石運輸半徑僅為100公里左右，短途鐵路運輸不具備價格優勢。

（五）鐵路專用線及貨場等設施建設存在一定困難

鐵路專用線是指由企業或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。加快鐵路專用線建設是港口大宗貨物疏運以及煤礦等貨源地集運順利實現“公轉鐵”的基礎條件。一是鐵路專用線建設方面，雖然國鐵集團在鐵路專用線審批、接入等方面簡化了程序，但是在實際中存在以下困難：鐵路專用線前期投資較大，大型煤炭企業不存在資金困難，但是對于小型工礦企業和物流園區來說資金壓力較大;專用線建成投入使用后是否能收回成本取決于運量和收入，而運量和收入又取決于國鐵集團的運能安排，目前企業對投資專用線建設缺乏明朗的投資預期。二是貨場方面，鐵路貨運站場作為鐵路運輸網的節點，站場規模和倉配能力直接影響到鐵路網運輸能力。在煤炭等大宗貨運轉向“公轉鐵”基礎上，白貨、冷鏈、特貨和快遞等類運輸也在積極實行“公轉鐵”，目前突出的問題是以前城郊的貨場隨著城市建設的推進，變成城市內的貨場，貨場規模和能力提升受到城區內既有貨場周邊的城市規劃的約束。

（六）公路運輸行業就業與穩定

截至2017年底，我國道路貨運業共有營運貨車1368萬輛，從業人員達2089萬人，其中貨車司機占87.7%。這些從業人員，絕大部分都是個體戶，依靠大貨車養活一個家庭。“公轉鐵”后，很多貨車司機面臨失業問題，影響社會穩定。而且，隨著公路貨車治理的常態化，一些個體戶很難在激烈的市場中生存下去。另外，隨著國六標準的頒布，相關部門提出了2020年底前，淘汰京津冀及周邊地區、汾渭平原國三及以下排放標準營運中重型柴油貨車，涉及100萬輛以上貨車面臨淘汰的風險。是否能解決“公轉鐵”帶來的上述問題，關系到道路貨運行業的平穩過渡和可持續發展。

四、進一步調整交通運輸結構的對策建議

從國外鐵路發達國家看，鐵路貨運市場份額普遍經歷了先降后升的演變過程。“先降”的原因主要有兩個：一是鐵路發明先于公路、民航，早期的鐵路幾乎獨占市場。公路、民航的出現打破了這種格局，鐵路份額隨之下降。二是鐵路獨占時的體制機制越來越不適應市場需要，弊端逐步顯露，缺乏活力和市場競爭力。“后升”的驅動力在于市場化改革，比如美國鐵路貨運量市場份額由1980年的22.3%上升到2016年的35.4%;俄羅斯鐵路貨運周轉量市場份額由1998年的31.2%上升到2017年的45.5%;德國鐵路貨運周轉量市場份額由2000年的16.2%上升到2017年的18.7%。

從現象看，我國鐵路貨運市場份額也呈現先降后升的變化軌跡，但原因卻與國外鐵路發達國家有所差異。“先降”的原因，前期主要是運能不足;后期則主要是體制不順，機制不活，對市場需求變化發硬不靈敏，競爭力不強。這兩年“后升”主要得益于國家政策，通過行政手段來促進“公轉鐵”，提高鐵路市場份額。短期看，行政手段能夠起到積極作用，對于提高鐵路運輸市場份額和調整運輸結構力度大、見效快，但帶有一定的行政色彩，更多地是靠政府而不是靠市場，難以持續。長期看，調整優化運輸結構應在充分發揮市場作用的同時發揮好政府作用，既要集中力量、攻堅克難，確保完成三年“行動計劃”，也要標本兼治、綜合施策，利用市場機制和必要的行政手段建立運輸結構調整長效機制，引導市場消費，使被動地“公轉鐵”轉變為消費者自愿“公轉鐵”，從而使綜合運輸市場達到一種良性的市場競爭格局。

（一）進一步深化綜合交通運輸體制機制改革

一是通過進一步整合不同運輸方式管理職能，提高綜合交通運輸管理效率;完善交通運輸部與發改、財政、自然資源、住建等部門之間的溝通協調;清晰界定中央與地方事權，建立高效的中央與地方協調機制。由此，建立不同運輸方式之間、相關管理部門之間以及中央與地方的不同運輸方式協同發展機制。二是建立健全不同運輸方式之間多規銜接的規劃編制機制。加強鐵路、公路、水路、民航、郵政發展的統籌規劃，促進各種運輸方式融合發展。加強各種運輸方式規劃與綜合交通運輸規劃、物流發展規劃以及國家其他相關規劃的銜接與協調。三是統籌制定綜合性的交通運輸政策。統籌各運輸方式政府性基金的管理使用，政策上應允許基金跨運輸方式使用，落實《行動計劃》中提出的利用車購稅資金、中央基建投資等資金統籌推進多式聯運發展;以“彌補交通運輸體系的薄弱環節、提高綜合運輸系統的整體能力”為方向調整投資政策;通過稅費調節等方式，引導人們綠色出行、環保出行。

（二）加快鐵路市場化改革，構建公平競爭的市場環境

鐵路實現政企分開向實現綜合運輸邁進了重要一步，但是政企分開并不是鐵路改革的全部，不能解決綜合交通市場割裂、銜接不暢等問題，也成為影響綜合交通統一大市場建設的一個重要的制度障礙。因此，必須加快推進鐵路市場化改革，構建公平競爭的市場環境。一是在政企分開基礎上進一步理順政企關系，政府承擔起公益性鐵路投資及公益性補貼職責，使國鐵企業成為真正的市場主體。二是加快國鐵系統國企國資改革，確立路局市場主體地位，構建國鐵系統“管資本—管資產”兩層管理架構。三是重組國鐵企業，打破行業壟斷，形成有效競爭和便于監管的市場格局。四是健全鐵路專用線接軌、運輸調度、財務清算、路網使用費、委托運營等市場運行規則，營造公平公正的鐵路市場環境，促進鐵路互聯互通。五是鐵路運輸企業完善內部價格運行機制，用好定價自主權，使運價更加及時靈活反映市場形勢變化，擴大市場份額。六是進一步加快鐵路貨運市場化改革，提供貼近市場需求的多品種的高質量客運服務，提高服務水平和質量。

（三）促進以鐵路為骨干的多式聯運發展

要促進以鐵路為骨干的多式聯運發展。一是鼓勵和引導港口、水運企業、鐵路企業、公路運輸企業、快遞物流企業開展資本和業務層面的深度合作，積極引入社會資本推動參與國有運輸物流企業混合所有制改革和多式聯運樞紐建設。二是支持鐵路運輸企業與公路運輸企業、水路運輸企業組建各種形式的經營聯合體，引導企業建立全程“一次委托”、運單“一單到底”、結算“一次收取”的服務方式。三是制定完善多式聯運規則和全程服務規范，完善和公開鐵水聯運服務標準，提高運輸裝載設備、轉運設備的通用性，大力發展集裝箱運輸。四是以國家交通物流、口岸等既有信息系統為基礎，建立國家多式聯運公共信息平臺，促進相關部門信息共享，實現不同交通運輸方式之間的信息銜接。五是各有關部門要強化系統配合，形成政策合力，協調解決好跨行業、跨部門、跨領域的規則、標準、政策等事項。六是加快推動跨區域、跨部門聯合執法，統一執法標準，加強執法監督。

（四）加強交通運輸市場行業監管

一是改革市場準入制度和審批制度，打破地區封鎖，使各類運輸企業能夠平等地進入市場。二是清理、規范、簡化涉及多式聯運業務的鐵路、公路、水運、航空等運輸領域的各項行政事業性收費以及實行政府定價、政府指導價的經營服務性收費，進一步明確各項收費的范圍和標準，建立收費目錄清單，落實明碼標價公示制度。三是要對已經放開的鐵路貨運、公路貨運以及港口部分收費建立價格監測體系，加強價格行為和價格執行監管。四是優化物流市場結構，改變物流市場主體“小、散、弱”的現象，引導企業擴大社會化物流服務水平，培育壯大物流企業。五是進一步治理公路貨運超載，完善公路治超長效機制，使公路回歸合理運價，解決公路鐵路運價倒掛問題，發揮鐵路運價優勢。六是加強不同運輸方式的互聯互通監管，清理和廢除妨礙綜合交通運輸市場互聯互通的做法。加強鐵路專用線、港口鐵路集疏運線路與鐵路線路的接軌及調度監管;對港口進出口環節涉嫌濫用市場支配地位行為開展反壟斷執法調查，規范收費行為;鼓勵企業專用碼頭在公平競爭前提下提供社會化服務。

（五）有效發揮政策引導作用

從長遠看，推進“公轉鐵”，需發揮市場作用，但從近期看，仍要輔以必要的行政、財稅手段，有效發揮政策引導作用。發達國家為了節能減排的需要，實行征收公路開車道路通行費和中長距離運輸環保稅等政策，引導公路運輸向鐵路運輸轉變。其中，歐盟2011年頒布的《2010—2020年歐盟交通政策白皮書》明確征收公路運輸300公里以上的中長距離環保稅，用于補貼鐵路建設和經營虧損，將300公里以上的公路貨運轉移到鐵路或水運。我國一些地方政府在這方面也做了探索。例如唐山，從2018年10月起，符合環保要求且采用鐵路疏港方式的鋼鐵企業可在政府分配錯峰生產任務時，獲得更多的生產配額;當地政府還協調了港口碼頭企業，對這類鋼鐵企業實行減免港雜費等優惠政策。因此，在調整優化交通運輸結構的過程中，還要繼續有效發揮政策引導作用，通過政策引導來調節市場價格，從而推動消費者通過衡量經濟效益和成本支出選擇更加環保、高效的交通方式，實現“公轉鐵”。◆

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）