2019年新一輪區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及體制機制創(chuàng)新分析

郭冠男

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實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時期國家重大戰(zhàn)略之一。今年以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)部署動作迅速，連續(xù)制定出臺幾大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制也在迅速構(gòu)建。本文首先對當(dāng)前我國出臺建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的背景進行了分析，認為構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制是適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段和新矛盾的重大制度部署、契合不同區(qū)域資源稟賦差異及多元化發(fā)展、有利于進一步促進經(jīng)濟新常態(tài)下新增長點的形成，并對今年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大部署主要進展進行了梳理，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

一、我國出臺建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的背景

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。十八大以來，各地區(qū)各部門雖然在建立健全區(qū)域合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)際利益補償機制等方面的探索取得了一定成效，但我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出。基于此，在十九大報告中就提出要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。去年11月29日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（下稱《意見》）正式發(fā)布，這是貫徹落實黨的十九大所提出的實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。去年12月召開的2018年中央經(jīng)濟工作會議，又再次強調(diào)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并將之列入國家2019年重點經(jīng)濟工作任務(wù)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主動抉擇，同時也是推動我國區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》的出臺將成為我國區(qū)域發(fā)展在未來一段時期內(nèi)的綱領(lǐng)性文件。

二、構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要意義

（一）是適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段和新矛盾的重大制度部署

黨的十九大報告立足于我國社會發(fā)展階段性特征的科學(xué)判斷，指出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。區(qū)域發(fā)展不平衡是當(dāng)前我國面臨的發(fā)展不平衡不充分矛盾的重要指向，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制正是落實這一基本方略的重要舉措。我國東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)之間發(fā)展水平差距較大且顯現(xiàn)出繼續(xù)擴大的態(tài)勢，2018年，全國人均GDP為6.45萬元，僅有前11名的各省市人均GDP超過全國平均水平，有近2/3的省市人均未能達到全國平均水平，其中有近1/3的省市遠低于全國平均水平。因此，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，正是為了更好地適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展中的新特點，減緩發(fā)展中面臨的區(qū)域不平衡形勢，滿足不同地區(qū)人民對美好生活的向往和追求，為未來實現(xiàn)全面小康和基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供制度支撐。

（二）契合不同區(qū)域資源稟賦差異及多元化發(fā)展

我國不同區(qū)域經(jīng)過多年來的發(fā)展，已經(jīng)呈現(xiàn)出發(fā)展程度不同、發(fā)展方向多元化的局面。要推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，不能只謀“一城一域”，而要下好全國一盤棋，要對不同區(qū)域因地施策。也就是說，隨著我們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認識不斷深化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點在于不搞“一刀切”，而是針對不同區(qū)域的特點，強調(diào)取長補短、精準定位、差異化發(fā)展。例如，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)要加大力度支持其加快發(fā)展，對西部地區(qū)要強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局。再如，通過深化區(qū)域合作機制構(gòu)建中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式;通過健全區(qū)際利益補償機制構(gòu)建橫向生態(tài)補償、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補償模式;通過優(yōu)化區(qū)域互助機制構(gòu)建發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟互助模式。

（三）有利于進一步促進經(jīng)濟新常態(tài)下新增長點的形成

激發(fā)新的經(jīng)濟增長點是當(dāng)前推進區(qū)域進一步協(xié)調(diào)發(fā)展的重要出發(fā)點。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出“推動京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳等區(qū)域市場建設(shè)，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機制，促進形成全國統(tǒng)一大市場;以‘一帶一路建設(shè)為重點，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，推動構(gòu)建互利共贏的國際區(qū)域合作新機制”。很顯然，此次出臺的意見對我國區(qū)域內(nèi)部、區(qū)域之間以及與國際合作協(xié)調(diào)合作發(fā)展方面做出了科學(xué)謀劃和長遠部署，勢必會帶來更高水平的發(fā)展和開放，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也將成為激發(fā)新的經(jīng)濟增長點和筑牢經(jīng)濟增長新支撐的重要基石。

三、2019年區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略部署及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制探索的主要進展

（一）幾大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始協(xié)調(diào)發(fā)力

我國以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，促進區(qū)域間相互融通補充。中央賦予這幾個國家重大戰(zhàn)略的使命非常清晰，效果也越來越顯著。“一帶一路”建設(shè)助推沿海、內(nèi)陸、沿邊地區(qū)協(xié)同開放，京津冀協(xié)同發(fā)展以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，長江經(jīng)濟帶充以橫跨東中西三大板塊作為區(qū)位優(yōu)勢推動長江上中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。幾大戰(zhàn)略共同的著力點都是集中建立經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局，通過協(xié)調(diào)發(fā)力釋放出我國經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛能。長三角、珠三角和京津冀三大都市經(jīng)濟圈成為引領(lǐng)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“三大引擎”。

（二）長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略

2018年11月5日，在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習(xí)近平主席指出，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對外開放中的重要作用，將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。今年的政府工作報告更是明確提出了將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，要編制實施發(fā)展規(guī)劃綱要，并部署多項相關(guān)政策改革發(fā)展舉措。這也意味著，繼“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之后，長三角區(qū)域一體化將成為又一個由習(xí)近平總書記親自謀劃、部署和推動的國家戰(zhàn)略。今年7月27日，國務(wù)院印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案，這是長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略落地的重要舉措。臨港方案重點對標美國、歐盟等30個國家和地區(qū)，從促進投資、貿(mào)易、金融、人員等要素流動出發(fā)，聚焦總部經(jīng)濟、人民幣跨境結(jié)算、新型國際貿(mào)易等重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，研究提出100多項改革創(chuàng)新舉措。這些改革舉措將引領(lǐng)長三角地區(qū)推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，并同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善我國區(qū)域發(fā)展空間布局。

（三）國家級自貿(mào)區(qū)擴容是區(qū)域內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展的重大實踐

8月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于6個新設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6省區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)。此次增設(shè)的6個自貿(mào)區(qū)仍然以制度創(chuàng)新為核心，圍繞投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等方面，提出了各具特色的具有系統(tǒng)性、集成性的改革試點任務(wù)。如山東側(cè)重發(fā)展海洋特色產(chǎn)業(yè);江蘇著力于提高境外投資合作水平;廣西自貿(mào)區(qū)主要是打造對東盟合作先行先試示范區(qū);河北支持生物醫(yī)藥與生命健康產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展;云南側(cè)重于創(chuàng)新沿邊跨境經(jīng)濟合作模式;黑龍江建設(shè)面向俄羅斯及東北亞的交通物流樞紐等。它們將結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢對國家發(fā)展戰(zhàn)略進行探索，逐步成為新時代改革開放的新高地。從2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌至今，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)已增至18個。我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)進入了從東部“一條線”向中西部的“面”推進的階段。自2013年中國設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)以來截止到今年6月，自貿(mào)區(qū)已向全國復(fù)制推廣了五批171項改革試點經(jīng)驗，累計新設(shè)企業(yè)60多萬家，外資企業(yè)近4萬家，以不到全國萬分之二的面積，吸收了12%的外資、創(chuàng)造了12%的進出口額。自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)成為全球發(fā)展與合作的重要平臺，政策紅利正在持續(xù)釋放，內(nèi)外聯(lián)動的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)還將在新經(jīng)濟思維引領(lǐng)下重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

（四）深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有全局意義和標桿作用

8月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》全文發(fā)布。《意見》指出，中國特色社會主義進入新時代，支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，有利于在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局;有利于更好實施粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，豐富“一國兩制”事業(yè)發(fā)展新實踐;有利于率先探索全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國新路徑。建設(shè)深圳先行示范區(qū)對新時期我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有全局意義。今年2月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)肩負著構(gòu)筑創(chuàng)新發(fā)展新高地、引領(lǐng)和帶動珠三角地區(qū)率先實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的歷史重任。深圳先行示范區(qū)的全局意義，首先就表現(xiàn)在助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)方面，通過協(xié)調(diào)合作等一系列政策和舉措將促進人員、資金、技術(shù)和信息等要素高效便捷流動，有利于粵港澳建設(shè)發(fā)展登上新臺階，也將通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進一步豐富我國“一國兩制”事業(yè)發(fā)展新實踐，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力支撐。同時，深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)對深圳的定位為高質(zhì)量發(fā)展高地，對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有著重要的標桿作用和示范意義，也正式承擔(dān)起我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中領(lǐng)頭帶隊的重要任務(wù)。

（五）各項區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制正在迅速構(gòu)建

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，到2020年，要建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，在建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、基本公共服務(wù)均等化機制、區(qū)域政策調(diào)控機制、區(qū)域發(fā)展保障機制等方面取得突破，在完善市場一體化發(fā)展機制、深化區(qū)域合作機制、優(yōu)化區(qū)域互助機制、健全區(qū)際利益補償機制等方面取得新進展。半年多來，各地已經(jīng)開始積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的實施路徑。如，福建省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的實施方案》，河南省委、省政府7月印發(fā)的《建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制實施方案》等，大力推動了意見的落地。

四、改革建議

一是對已出臺重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行總結(jié)、梳理、評估，在此基礎(chǔ)上對我國區(qū)域戰(zhàn)略性部署進行回顧和展望，有利于完善未來一段時期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路和重點。二是在京津冀、粵港澳、長江經(jīng)濟帶等重要區(qū)域加快構(gòu)建“協(xié)同聯(lián)動”機制，強化頂層設(shè)計和宏觀規(guī)劃方面的協(xié)調(diào)性，更大程度更大范圍實現(xiàn)其導(dǎo)向和約束作用。三是把發(fā)展不平衡不充分問題作為本輪區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的首要對治問題。加快探索對一些集中連片貧困地區(qū)、產(chǎn)能過剩衰退區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)的鼓勵和幫扶政策。四是加強法律保障機制的研究探索。從國際經(jīng)驗來看，美國開發(fā)西部獲得成功得益于制定和頒布了一系列法律法規(guī);德國重視區(qū)域均衡的發(fā)展傳統(tǒng)背后是堅實的法律支撐;日本在開發(fā)落后地區(qū)的過程中堅持立法先行，在立法的基礎(chǔ)上形成了獨特的法規(guī)體系。建議我國加快研究制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，為中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的宏觀調(diào)控提供基本法律支持，以法律形式規(guī)范國家調(diào)控區(qū)域發(fā)展權(quán)的合法行使，明確各級政府在促進地方發(fā)展的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，使各項區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和政策措施有法可依。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所）