關(guān)于創(chuàng)新智慧城市建設(shè)投融資模式的思考

張勁文

黨中央、國務(wù)院高度重視新型智慧城市建設(shè)，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，明確要求加快推進新型智慧城市建設(shè)。當(dāng)前，我國新型智慧城市進入到快速發(fā)展期，建設(shè)體量較大，單獨依靠政府財政投入難以持續(xù)，要打破“瓶頸”制約，必須改變過去主要依靠政府主導(dǎo)建設(shè)的模式，積極推動制度改革和政策創(chuàng)新，建立科學(xué)規(guī)范的投融資機制，引導(dǎo)與鼓勵社會資本更多更好參與我國新型智慧城市建設(shè)。

一、 新型智慧城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀

（一）形成四大典型模式，EPC及PPP模式成為主流

當(dāng)前，我國新型智慧城市項目建設(shè)模式已形成傳統(tǒng)施工模式、工程總承包模式（EPC）、政府購買服務(wù)模式以及政府和社會資本合作（PPP）等模式，其中，EPC及PPP模式是我國新型智慧城市建設(shè)項目中兩個最常用模式，據(jù)“近三年新型智慧城市建設(shè)項目庫”數(shù)據(jù)分析，通過這兩種模式開展建設(shè)的項目占比已近八成，其中EPC模式占比最大為41%，PPP模式占比28%，而傳統(tǒng)模式占比僅為7%。此外，在實際操作過程中，新型智慧城市治理類項目多采用EPC模式，此類項目涉及城市安全和政府管理職能，建設(shè)完成后多為對軟硬件產(chǎn)品的運行維護，即使采用政府購買服務(wù)或者PPP模式，企業(yè)方提供的亦多是運行維護服務(wù);服務(wù)類項目，如智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧社區(qū)、數(shù)據(jù)中心等多采用PPP模式，由社會資本方提供建設(shè)和運營全生命周期的服務(wù)，更注重對公共民生服務(wù)的質(zhì)量和創(chuàng)新。

（二）政府購買服務(wù)、PPP模式項目周期長，項目投資規(guī)模大

從項目周期看，傳統(tǒng)施工和EPC模式下的項目周期均為3年左右，政府購買服務(wù)、PPP模式因為涉及到項目建設(shè)之后的運營和服務(wù)，項目周期較長，其中，按照國家相關(guān)文件要求，PPP項目周期不得低于10年，政府購買服務(wù)模式下當(dāng)前項目周期平均為5年。此外，從項目投資規(guī)模來看，政府購買服務(wù)、PPP模式的項目規(guī)模較大，EPC模式次之，傳統(tǒng)施工模式最小。

（三）政府重點投資公共領(lǐng)域項目，融資渠道逐步拓展

新型智慧城市建設(shè)領(lǐng)域，政府投資項目主要分布于公共安全、城市治理等方面非經(jīng)營性的信息化建設(shè)，如雪亮工程、智慧政務(wù)、智慧安監(jiān)等等。政府投資的資金來源應(yīng)以財政投入為主，并配以固定的稅收或收費加以保障，其權(quán)益也歸政府所有。政府財力盈余可以一次性投資建設(shè)，財政短缺可以分期付款。在傳統(tǒng)施工模式、工程總承包管理模式以及政府購買服務(wù)模式下，新型智慧城市項目的投融資主體為政府，政府融資模式逐步拓展為地方融資平臺、各類資本平臺、資源置換融資、出臺引資政策、項目融資與合作等方式。

（四）企業(yè)主要投資可經(jīng)營性項目，融資方式較靈活多元

企業(yè)投資的智慧城市項目由企業(yè)根據(jù)社會需求來創(chuàng)新建設(shè)，并根據(jù)提供的服務(wù)自負盈虧，比如移動支付、交通出行、智慧小區(qū)、智慧醫(yī)療、智慧教育等。另外，對于準經(jīng)營性項目，通過采取市場運作和政府適當(dāng)貼息或給予政策優(yōu)惠等方式，待其價格逐步到位且條件成熟之后，將這些準經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化為企業(yè)來投資的純經(jīng)營性項目。在PPP模式下，項目的投融資主體為PPP項目公司，即企業(yè)為投融資主體，企業(yè)融資模式主要有股權(quán)融資、項目融資與合作、債權(quán)融資、資產(chǎn)證券化和政府資金支持等多種方式。

二、 新型智慧城市建設(shè)投融資面臨的主要問題

新型智慧城市建設(shè)投資規(guī)模大、運營成本高、建設(shè)周期長，重大項目主要由政府主導(dǎo)實施，然而新形勢下，政府財政收支日趨緊張、融資渠道和能力不足等一系列問題嚴重制約了我國新型智慧城市持續(xù)健康發(fā)展。

（一）缺乏總體規(guī)劃，資金統(tǒng)籌難度大

新型智慧城市建設(shè)是系統(tǒng)工程，需要有總體規(guī)劃，同時作為城市建設(shè)的重要支撐的配套資金安排也需要做好相應(yīng)的投融資規(guī)劃，包括政府發(fā)債的額度、財政資金的投向、項目的資金需求量、融資的計劃等。當(dāng)前，各地的智慧城市建設(shè)在項目和資金上普遍缺乏總體規(guī)劃，在思維上基本沿用傳統(tǒng)的政府舉債模式，同時寄希望獲取更多的政策性撥款，導(dǎo)致在新型智慧城市建設(shè)的推進中缺乏統(tǒng)籌安排資金，造成項目實施的資金瓶頸。

（二）融資手段單一，政府財政負擔(dān)重

目前，我國新型智慧城市建設(shè)領(lǐng)域政府項目比較常用的融資手段多為政策性貸款、銀行貸款、債券、信托等，這類融資手段不同程度上限制了融資的規(guī)模、成本、使用效率，不利于新型智慧城市建設(shè)項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、資金的合理使用，制約了新型智慧城市建設(shè)的健康發(fā)展。

（三）激勵保障不足，社會資本參與少

由于新型智慧城市項目融資資金需求量大、時間跨度長等特點，投資者在相當(dāng)長的建造時間內(nèi)，面臨著較多的不確定因素，切身利益難以保證。加之，當(dāng)前我國智慧城市投資主體較為單一，多為政府部門和金融機構(gòu)，并未針對其他性質(zhì)的投資主體制定有利的激勵和保障措施，這從另一個側(cè)面影響了多元化主體的加入。

三、 創(chuàng)新投融資模式的對策建議

（一）加強政府投資引導(dǎo)，撬動社會資本參與

一是建立國家和省市層面的統(tǒng)籌機制，開展新型智慧城市投融資頂層設(shè)計，加強資金統(tǒng)籌安排力度。二是可以通過設(shè)立城市信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、新型智慧城市示范工程引導(dǎo)資金、公益性信息化基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金、重點信息化工程貼息資金等專項資金，引導(dǎo)社會投資積極參與新型智慧城市建設(shè)。三是有關(guān)部門可以在稅收、貸款、技術(shù)入股、人才引進、產(chǎn)業(yè)扶持等方面進行全方位扶持，積極鼓勵民間資本參與新型智慧城市重大信息化工程建設(shè)。

（二）鼓勵利用多方資源，拓展建設(shè)融資渠道

一是充分發(fā)揮中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系、中國—東盟等雙邊和多邊合作機制作用，支持社會資本和國際資本設(shè)立民間智慧城市發(fā)展基金，廣泛開展各層級新型智慧城市投融資領(lǐng)域合作，加快新型智慧城市示范建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項目落地。二是鼓勵和支持有條件的地方通過專業(yè)化擔(dān)保機制、設(shè)立智慧城市產(chǎn)業(yè)基金等手段撬動更多的社會資本投資于新型智慧城市重點建設(shè)領(lǐng)域。三是鼓勵根據(jù)新型智慧城市不同項目特點，探索開發(fā)設(shè)計不同的融資方案。

（三）探索市場運營機制，激活發(fā)展內(nèi)生動力

一是完善“政府買服務(wù)、企業(yè)做運營”的投資運營機制，制定新型智慧城市投資導(dǎo)向目錄，凡是社會能辦好的，交由社會資本投資建設(shè)。二是引入服務(wù)外包機制，制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買新型智慧城市服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，鼓勵社會資本設(shè)立專業(yè)運營公司或以參股方式承接項目，開展管理外包和系統(tǒng)運維外包。三是建立科學(xué)合理的公司化運營機制，鼓勵相關(guān)領(lǐng)域有條件的企業(yè)共同投資設(shè)立新型智慧城市運營公司、城市大數(shù)據(jù)運營公司，支持項目運營單位合理收取服務(wù)費，支持第三方運營公司實現(xiàn)長期可持續(xù)的市場化運營。

（四）完善風(fēng)險管控體系，增強應(yīng)對服務(wù)保障

一是合理劃分各類主體風(fēng)險，按照“風(fēng)險共擔(dān)”理念，對各方的權(quán)利和義務(wù)進行明確界定，將政府、金融機構(gòu)、新型智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起。二是創(chuàng)新對公共項目的觀念和管理方法，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準則，增強互信，強化合作，共擔(dān)風(fēng)險。三是對于不可預(yù)測的風(fēng)險，要加強法律法規(guī)的建設(shè)和約束，避免失信行為的出現(xiàn)，充分發(fā)揮政府監(jiān)督職責(zé)、制度優(yōu)勢和企業(yè)效率優(yōu)勢化解潛在風(fēng)險，為社會提供更好的公共服務(wù)保障。◆

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）