推進國有企業退休人員社會化管理的思路與對策建議

王皓田　趙雷

國有企業退休人員社會化管理改革探索于21世紀初，經過近20年的探索實施，特別是黨的十八大以來，國有企業退休人員社會化管理制度政策日益完善。2017年國務院對上海、重慶、大連、雞西、長沙5個城市開展國有企業退休人員社會化管理試點。2019年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于國有企業退休人員社會化管理的指導意見》，提出了更加細化的制度政策框架。本文通過對上海、重慶、雞西3個試點城市的調研，針對當前面臨的主要問題，提出推進國有企業退休人員社會化管理的基本思路與對策建議。

一、國有企業退休人員社會化管理的改革歷程

社會保障社會化管理服務階段：以養老金社會化發放為先行。早在1995年，國務院提出對退休職工養老保險進行社會化管理。1997年7月，國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，國有企業退休人員的管理服務工作逐步由企業轉向社會。黨的十四屆五中全會通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，明確指出“加快社會保障體系建設，是順利推進國有企業改革的重要條件”“逐步推進社會保障的社會化管理，實行退休人員與原企業相分離，養老金由社會服務機構發放，人員由社區管理” 。經過三年的實踐，在2002年養老金實現了全面的社會化發放。

社會化管理初步實施階段：管理服務的社會化。2002年11月，中共中央、國務院發布了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，對企業退休人員社會化管理服務工作提出了明確要求。2003年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于轉發勞動和社會保障部等部門〈關于積極推進企業退休人員社會化管理服務工作的意見〉的通知》，明確指出企業退休人員辦理退休手續后，養老金實行社會化發放，人員移交城市街道和社區實行屬地管理，拉開了國有企業退休人員社會化管理的序幕。

社會化管理深化推進階段：政策制度框架基本建立。2013年以來，黨中央和國務院先后出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》《國務院關于印發加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》等多個政策文件，對做好企業退休人員社會化管理服務工作做出了更具體、更全面的部署和要求，基本建立企業退休人員社會化管理服務的制度框架。2017年國務院對具體開展國有企業退休人員社會化管理進行了試點部署，明確上海、重慶、大連、雞西、長沙5個城市開展國有企業退休人員社會化管理試點。2019年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于國有企業退休人員社會化管理的指導意見》，對企業社會化職能移交社區的范圍、對象、分類方法進行了明確部署，國有企業退休人員社會化管理進入深化推進階段。

二、國有企業退休人員社會化管理的內涵

根據《企業退休人員社會化管理服務宣傳提綱》，企業退休人員社會化管理服務，是指“職工辦理退休手續后，其管理服務工作與原企業相分離，社會保障待遇實行社會化發放，人員移交街道和社區實行屬地管理，由社區服務組織提供相應的管理服務”。工作內容主要包括管理服務功能的完善，社會保障管理服務有效銜接，黨員組織關系做好轉移接收，人事檔案實行屬地集中管理，統籌外費用實行分類處理，活動場所、實施設備等資產實現無償劃轉等。

國有企業退休人員社會化管理是管理服務職能的轉移，即原先退休人員由企業承擔其管理服務職能，轉移到街道社區承擔。同時，企業仍繼續承擔管理服務內容之外的其他職能，繼續關愛退休人員，如企業黨組織要采取黨建共建、活動聯辦、場所公用等多種方式，與街道社區黨組織建立聯系對接;國有退休人員原享受的補充醫療保險待遇仍按原渠道解決，確保待遇水平不降低;對于專用于退休人員的服務場所、活動場所、設備設施等，能夠分割移交的，無償劃給街道和社區等。

三、推進國有企業退休人員社會化管理的問題聚焦

街道和社區管理服務能力區域差距較大。一是發達地區街道社區管理服務體系較為完善，管理服務能力和水平較高。如上海市從2003年開始在養老金社會化發放、基本醫療保險社會統籌的基礎上開始推進企業退休人員社會化管理，街道社區服務機構設施建設取得了顯著的發展，目前上海市每個街道配備了街道社區文化中心、街道社區衛生服務中心、街道社區事務受理服務中心，基本可以滿足居民群眾的文化活動、衛生醫療、社會事務辦理等服務需求。二是較發達地區街道社區整體發展水平不斷提高，但內部街道社區發展不平衡仍然存在：主城區街道社區發展較好，管理服務能力較高;而遠郊區街道社區發展較差，管理服務能力較低。如重慶市雞冠區的街道社區整體發展水平較好，便民服務中心、文化活動中心、養老服務中心（站）等服務機構設施基本配備，基本滿足居民群眾的服務需求;而一些遠郊區的街道社區的設施設備建設較為滯后，活動場所、衛生醫療中心無法滿足居民群眾的需要。三是欠發達地區街道、社區管理服務能力較差，街道社區的服務機構設施建設滯后。如黑龍江省雞西市，2018年僅完成了13個社區標準化建設，大部分社區基本缺失管理服務能力，既沒有活動場地，也缺少社區工作人員，且社區劃定范圍太大和轄區居民數量太多，街道社區管理服務在調查的大多數居民心中“形同虛設”，這對于原先由企業承擔的管理服務職能，街道社區既“接不住”，也“接不穩”。

福利待遇標準不一與過渡期問題成為改革掣肘。根據三個試點地方調研來看，國有企業退休人員統籌外費用發放是問題的關鍵，如統籌外費用包括統籌外補貼費用（按月生活補貼、節日補貼、幫困補助），體檢費用、文體活動經費等幾個方面，這對于退休人員是筆不小的收入。按照國家相關政策規定，對于統籌外費用要認真清理、分類處理，采取過渡期辦法逐步減少，過渡期后不再發放。根據調研，統籌外費用的問題主要聚焦于兩個方面，一是過渡期時間問題，對于過渡期內和過渡期滿后辦理退休的人員減少和不再發放統籌外費用，如何能夠既讓企業減負又兼顧公平，需要一套行之有效的方案。二是社會化管理后統籌外費用發放標準問題，一些盈利能力較強的國有企業統籌外費用標準較高，而街道社區支付的標準較低，如重慶市社區支付退休人員的體檢費用為200元，而在重慶市國家電網公司可達到1000元。

企業黨組織與社區黨組織對接不暢。目前，黨組織關系轉移到街道社區接收需要本人親自前去辦理手續，需要出具一些證明材料，對于一些年齡較大且不在本地居住的退休人員辦理黨組織關系轉移接收比較困難，造成了部分退休人員黨組織關系遲遲沒有移交。如實施國有企業退休人員社會化管理試點以來，截止到2019年7月，重慶市鋼鐵集團仍有200多人沒有辦理黨組織關系移交，重慶機電集團仍有160余名退休人員沒有移交黨組織關系。黨組織關系移交后，街道社區黨組織建設是關鍵，目前街道社區黨組織建設存在兩方面的問題，一是基層黨組織黨建活動經費問題，國有企業退休人員黨組織關系轉移到社區后，基層黨組織經費將由地方財政落實，一些欠發達地區落實存在困難。如黑龍江省雞西市基層黨組織黨建活動經費按照每名黨員每年220元的標準，大量的退休人員黨組織關系移交社區，當地財政經費預算壓力較大。二是黨組織活動問題，部分社區不具備黨組織活動場所，一些退休人員黨組織關系轉移到社區后既無法回到企業參加黨組織活動，也無法在社區參加組織活動，這就需要企業繼續承擔相應的責任，加強企業黨組織與社區黨組織的聯系對接。

退休人員的“企業情節”與社區歸屬感較弱。一是“企業情節”較為嚴重。與機關事業單位退休人員的橫向對比，當前一些國有企業退休人員認為自己一生奉獻給企業，最后企業將自己“拋棄了”，而機關事業單位退休人員卻沒有納入社會化管理，改革不能一視同仁。退休人員社會化管理是一個大的趨勢，這就要求要逐漸將退休人員社會化管理的范圍擴大，最終將全體退休人員管理服務職能都納入到街道社區之中。二是對所在社區的歸屬感和認同感不強。隨著我國社保制度的不斷完善，退休人員的物質需求可以得到更加有力的保障，隨之精神方面的需求將越來越強。前面已經分析，目前的社區建設主要集中在設施等物質層面，雖然一再強調社區“共建共治共享”，注重發揮社區居民參與社區治理的基礎作用，然而目前的事實是退休人員對于自己居住社區參與程度低，社區成員間互動少，無法像原先企業能夠把大家凝聚在一起，進而無法形成對社區的歸屬和認同感。

四、推進國有企業退休人員社會化管理的基本思路與對策建議

（一）推進國有企業退休人員社會化管理的基本思路

一是管理服務職能轉移，企業責任繼續承擔。要明確退休人員社會化管理是管理服務職能的轉移，即原先由企業承擔的管理服務職能工作，交由街道和社區統一管理，企業應繼續承擔應當履行的責任。國有企業在社會化管理推進時，要做好社會保障管理服務、人事檔案管理、黨組織關系等相關工作的有效銜接，要確保街道和社區“接得住、接得穩、接得好”。在實施社會化管理后，國有企業要繼續承擔社會化管理服務內容之外的其他經濟和社會責任。同時，國有企業還要繼續關心關愛退休人員，做好走訪慰問工作，采取多種方式使退休人員能夠了解企業改革發展情況，讓退休人員繼續關心企業，老有所為。

二是因地制宜分類處理，合理確定過渡期。要明確由過去的單位養老到現在的社區養老是一個漸進的過程，實行退休人員社會化管理涉及到社區管理職能、社會保障管理服務、統籌外費用、企業活動場所等資產問題，要根據當地實際情況因地制宜，不能“一刀切”，允許“南腔北調”。同時國有企業要合理確定過渡期，根據“新人新辦法、老人老辦法，過渡期過渡辦法”分類處理，漸次推進、減少摩擦。

三是做好宣傳思想工作， 創造良好社會氛圍。實行社會化管理后，退休人員主要關心原有的待遇是否會降低、原有的集體活動是否還會繼續、原有的活動場所是否仍然可以使用。這就需要企業和街道社區做好宣傳引導和思想工作，注重發揮新聞媒體作用，要明確實行社會化管理是把本應由社會承擔的工作歸還給社會，由街道社區接收，并為退休人員提供管理服務;同時，通過發放宣傳資料、召開政策宣講座談會、組織退休人員參觀社區等多種形式，詳細介紹有關政策、措施，把相關待遇等問題向退休人員講清楚，打消他們的疑慮。

（二）完善街道社區管理服務網絡

一是加強管理服務網絡的保障功能。國有企業退休人員實行社會化管理后，街道、社區將要承擔原先由企業承擔的職能，各地政府要明確街道和社區國有企業退休人員社會化管理服務工作的主要內容，精簡移交環節和手續;解決機構建設中的職能、人員編制和經費保障問題;加強街道、社區學習場所和各類服務資源建設，不斷完善街道、社區管理服務體系。

二是加強街道和社區黨組織建設。要充分重視街道和社區黨組織的建設，有些地區黨組織活動經費困難，地方財政經費壓力較大，需要通過市級、省級轉移支付，解決活動經費壓力大的問題。對于活動場所較少、短時期內建設困難的地區，需要加強社區黨組織與企業黨組織的聯系對接，通過黨建共建、場所共用等方式解決這一難題。

（三）促進社會保障管理服務與福利待遇處理的銜接

一是有效銜接社會保障管理服務職能。國有企業退休人員實行社會化管理后，各類社會保障待遇要按時足額支付。對于已納入屬地管理基本醫療保險的退休人員，繼續按規定享受相應的待遇;對于未納入屬地管理基本醫療保險的退休人員，國有企業要和地方協商做好醫保關系轉移接續工作。國有企業退休人員原享受的大額醫療費用補助、建國前老工人醫療照顧補助、補充醫療保險、醫療互助幫困等籌資和相關待遇仍按原渠道解決，確保待遇水平不降低。社會保障管理服務職能移交后，國有企業要配合街道和社區，做好退休工傷人員的各項待遇申報等工作。

二是分類處理統籌外費用。國有企業要確定3—5年過渡期，對現有的統籌外費用要認真清理、分類處理。在現有的基礎上不新增、不提高，對于過渡期前退休的人員享受的統籌外費用等相關待遇仍按原渠道發放;對于過渡期內退休的人員，根據過渡期辦法逐步減少新辦理退休人員的統籌外費用;對于過渡期期滿后辦理退休的人員，要按照企業所在地市級政府有關規定應享受的待遇，由企業一次性支付，不再發放統籌外費用。