“一帶一路”產業園區高質量發展的模式與路徑分析

郭建民　黃柏鈞

一、“一帶一路”背景下境外產業園區發展現狀

（一）主要特征

以產業互補合作為核心，推動兩國產業共同發展，是境外產業園區發展的重要支撐。比如，埃塞俄比亞處于工業化和城鎮化的起步階段，迫切需要發展冶金、建材、機電、紡織等現代工業，并從2010年起實施埃塞國家增長與轉型五年計劃。結合當地資源稟賦、發展需求以及我國產業優勢，由江蘇其元集團建設的埃塞俄比亞東方工業園已經成為埃塞工業園區的重大示范項目。截至2018年底，園區已經吸引83家企業入駐，涉及產業包括水泥生產、制鞋、汽車組裝、鋼材軋制、紡織服裝、日用化工、食品、制藥等多個產業，創造就業崗位1.47萬個，促進了當地社會經濟發展。此外，越南龍江工業園、柬埔寨西哈努克港紅豆工業園等，也從中外構建產業鏈領域開展互補合作。

以企業聯合體為平臺，實現共商共建共享，是境外產業園區發展的重要實踐。比如，中國—沙特（吉贊）產能合作園，由寧夏銀川經開區和廣東經開區合作注冊成立的廣銀國際投資發展公司，與沙特吉贊皇家委員會共同出資成立沙特絲路產業服務公司，建立中沙企業聯合體推動共建園區，其中，由沙特阿美石油公司負責園區基礎設施建設，沙特吉贊皇家委員會負責園區運營管理，沙特絲路公司負責招商引資。充分發揮中外企業各自優勢，更加高效推進境外園區建設，為境外產業園區建設和發展提供了寶貴的經驗。此外，老撾萬象賽色塔經貿合作區、泰中羅勇工業園等都是中外企業建立聯合體、實現共商共建共享園區的代表。

以政府間合作為引導，推動東道國政府以立法形式給予園區優惠條件，是境外產業園發展的重要保障。比如，中白工業園是由我國與白俄羅斯有關政府部門引導、央企聯合開發建設境外園區的典范。該園區是由中國機械工業集團和招商局集團聯合開發運營的境外綜合性園區，從雙方共同推動園區項目落地，到白俄羅斯總統頒布總統令以國家最高立法形式明確了園區土地、稅收等優惠政策，中白工業園成為目前我國占地面積最大、政策條件優越的綜合性境外產業園區。類似的園區還有中阿產能合作示范園等。

以高質量發展為使命，為企業項目落地提供多元化服務，是境外產業園區發展的重要目標。比如，泰中羅勇工業園是由中國華立集團開發建設的境外產業園區，該工業園與泰國園區管理部門簽署合作協議，為入園企業提供 “一站式”服務，包括BOI證書申請、企業注冊、法律政策咨詢、員工培訓以及優惠的土地價格和便利的物流服務。此外，泰中羅勇工業園還建立了較為完善的金融服務體系，中國銀行、工商銀行以及泰國匯商銀行與羅勇工業園開展合作，為入園區企業提供多元化的金融服務。

（二）發展趨勢

從園區快速發展向高質量轉變。自“一帶一路”倡議提出以來，我國企業加大了對沿線國家投資力度，對外直接投資保持快速增長勢頭。據有關數據統計，截至2018年底，我國境外產業園區數量排名前10的國家中有8個增幅接近100%，園區建設呈現出快速發展的勢頭。在園區的快速發展帶動下，入園區的企業也向高質量、多元化方向發展。以中馬關丹產業園區為例，作為“兩國雙園”發展的典范，與中馬欽州產業園形成了良性互動，吸引了在先進制造、高技術等領域產業鏈具有較強帶動性的企業，助推了園區的高質量發展。

從單一產業到綜合性園區發展。境外園區經過成熟的招商和運營后，傳統產業園區逐漸升級為綜合性園區。例如，贊比亞—中國經貿合作區由中國有色金屬集團建設運營，園區定位為礦產資源精深加工，經過多年的發展，目前正積極推進盧莎卡分區建設，重點發展有色金屬加工和商貿、物流、服務等行業，已由單一的資源加工型園區轉變為多元化綜合性園區。此外，中國紅豆集團開發的柬埔寨西哈努克港經濟特區，前期主要引入紡織服裝、箱包皮具、五金機械等輕工產業，經過10多年的發展積淀，目前正全力打造多產業共同發展的綜合性園區。

從傳統發展模式到多元化園區發展。近年來，在傳統的加工制造、資源利用等類型園區穩步發展的同時，境外園區發展呈現多樣化發展模式，有港產城一體化規劃的園區，如剛果（布）黑角經濟特區;有“園區+新城”模式的園區，如老撾萬象賽色塔經貿合作區;有“兩國雙園”產業鏈合作類型園區，如中馬欽州—關丹產業園。2017年9月，首個“一帶一路”產能合作示范園—中阿（聯酋）產能合作示范園正式設立，成為中國探索促進境外產業高效集聚、推動境外園區高質量發展的重要創新。廣東與寧夏共同支持兩省企業在境外合作共建中國—沙特（吉贊）產能合作園，成為中西部省份深度合作、共同推動“一帶一路”走深的新樣板。

二、我國境外產業園區發展存在的主要問題

境外產業園作為我國對外投資合作的重要實踐，推動了我國與所有“一帶一路”國家共同發展，受到廣泛關注。但總的來看，我國境外產業園的發展仍處于初級階段，在規劃建設、保障機制、盈利模式等方面存在許多現實問題和挑戰。

（一）戰略研判和系統規劃不足

目前，對于海外產業園區布局、分類建設實施指導及相關配套政策等保障支撐體系尚未形成，園區規劃建設仍未與東道國的發展戰略和規劃形成有效對接。現有部分園區對于前期產業研究與規劃不夠重視，僅從基礎工程量與投資額來開展境外園區的投資可行性論證，缺乏對園區整體發展及綜合效益等規劃。由于系統規劃與標準的缺失，高質量、高標準的境外園區數量不多，大多數境外園區存在發展定位不明確、產業支撐乏力等問題。截至2018年底，僅有20個境外園區通過商務部的境外經貿合作區考核，距離早期規劃建設50個國家級境外經貿合作區的目標較遠，甚至還存在部分園區通過首次認定后再次考核不合格而被從國家級園區名單中取消的現象。

（二）園區招商能力有待提高

總體來看，絕大多數境外園區的產業引進與發展缺乏科學規劃。部分園區在招商過程中追求短平快，“撿到籃子里都是菜”，以致造成園區內產業布局混亂、主導產業模糊，甚至嚴重忽視東道國的基本國情與實際需求。例如，埃及蘇伊士經貿合作區，雖然是中國境外園區建設的成功典型，但也僅有68家企業入駐，與其早期150—180家的入駐企業數量預期相差甚遠;柬埔寨西哈努克港經濟特區作為東南亞國家承接勞動密集型產業轉移的重要園區平臺，計劃建成后吸引300家紡織服裝、五金機械、輕工家電等類型的企業入駐，但經過10年發展，特區內的工業、服務業注冊企業一共才109家，實際投入生產經營的僅92家。

（三）園區盈利模式相對單一

承擔境外園區開發的中資開發商多數都是全口徑投資，早期做出了很大利益讓渡導致后期收益困難。由于東道國經濟設施不完善，許多中資開發商承擔了境外園區包括土地一級開發、基礎設施開發，甚至包括園區外接基礎設施開發投資以及部分征地拆遷費用，卻無法獲得稅收收入和社會效益，主要以工業用地的出讓和出租、廠房與宿舍的出租為主，此盈利方式無法回收巨大的基礎設施投資。因此，即使獲得我國政府的境外園區補貼資金，也很難實現盈利，如蘇伊士萊泰達經貿合作區、尼日利亞萊基自貿區等存在此類問題。

（四）政府綜合協調支撐尚不健全

目前，大多數境外園區尚未建立與東道國政府就園區開發事宜的綜合協調機制，僅有少數園區建立了雙邊的協調談判機制，但在政策對接、信息溝通、平臺搭建方面仍未形成工作合力，發布的信息及時性、共享性、針對性、精準性不足，難以滿足企業實際需求，導致企業不得不選擇外國服務機構，承擔高昂的成本。雖然國家有關部門針對境外合作區設立了補助資金，但受惠面較小，與快速壯大的境外園區發展難以匹配，園區項目融資難成為突出問題。

三、歐美國家境外產業園區經驗借鑒

盡管發達國家進行國際產業合作的載體有所不同，但發展模式基本以企業為主導，由政府優化投資環境，創造有利于企業“走出去”的環境和條件，構建企業海外投資服務體系。

（一）以調整產業結構為目標優化全球資源配置

從日本等國家在海外投資的產業選擇來看，轉移“邊際產業”是其主要特征，結合目標國別資源和市場的比較優勢，把本國勞動密集型產業進行轉移，并在當地生產銷售，在國內集中發展比較優勢較大的產業，確保自身在產業鏈中保持技術和品牌優勢。比如日本從20世紀60年代以來，逐步向東南亞國家轉移輕工、紡織、鋼鐵、船舶等勞動密集型和資本密集型產業，為國內汽車、電子產品等高端裝備制造提供發展空間，這對我國目前的輕工、紡織等優質產業在境外投資具有重要借鑒意義。

（二）以跨國企業為主導建設海外產業集聚區

發達國家在海外建設集聚區一般由一家大型跨國公司為主導，以在東道國設廠進行“綠地投資”的模式，通過全球配置資源降低生產成本，解決貿易不便利問題。同時，企業往往集聚在某個特定空間區域，形成投資和生產的規模效應，注重工廠、基礎設施建設，同時提供人才派遣、稅務支援、供餐等軟服務。例如，日本企業與泰國企業合作開發運營的泰國安美德工業園，已成為泰國乃至東南亞地區最大的工業園。目前園區已開發60多平方公里工業用地，駐扎有來自全球30多個國家的900余家企業，總產值超過300億美元，占泰國GDP的10%，工業園內有6所學校、10家銀行，醫院、金融機構、政府服務機構等一應俱全。

（三）政府間合作推動園區建設和運營

新加坡在對外建設工業園區和產業集群時往往通過兩國政府部門間開展合作，并積極引入先進的發展理念和標準，共同開發。比如中新蘇州工業園，由兩國政府出資組建國有控股的中新蘇州工業園區開發集團股份有限公司，作為載體參與公共投資項目并提供市場化的經營服務，具體負責園區土地一級開發、房地產開發與經營、市政公用事業建設等工作，并提供招商代理等多元化服務。到2018年底，蘇州工業園區共實現地區生產總值2570億元，在商務部公布的國家級經開區綜合考評中，蘇州工業園區連續三年位列第一，并躋身建設世界一流高科技園區行列。

（四）加強立法指導為園區建設提供政策保障

美國、日本等國家推動國內企業對外投資，在國內法律體系建設以及與東道國共同簽署合作協議方面加大法力，保障企業的利益。一方面，美國先后制定了《經濟合作法》《對外援助法》《共同安全法》等對外投資專門法律，建立了對外投資保險制度，不斷擴大投資保險的范圍和種類，為美國海外投資提供外匯險、征用險和戰爭險等三種政治風險擔保。另一方面，美國、日本等國家還與主要投資國別簽訂了雙邊或多邊協議，為企業在東道國獲得與本土企業同等待遇提供保障。

（五）完善境外投資機構與園區服務體系

日本、新加坡等國家通過設立部門支持企業“走出去”建設園區，并十分注重政府、協會、企業、促進機構的聯動作用。新加坡成立了專門的境外投資服務機構——新加坡企業發展局，與各國政府部門積極溝通，同時為企業提供稅收優惠、投資補助、貸款服務、人才培養、信息咨詢等全方位服務，促進新加坡企業開展海外經濟合作，為企業爭取最優利益。日本一直重視經濟外交或“高層營銷”，推動地方建立溝通交流機制，不斷地拓展區域經濟合作的范圍和內涵，為企業“走出去”創造良好的經營環境和制度保障。

四、“一帶一路”產業合作園區高質量發展的現實路徑

結合國內外境外園區發展模式和成功經驗，推動“一帶一路”產業合作園區高質量發展，需要重點加強產業協同、企業聯合、政府協調、科學規劃等。此外，要積極推動園區共建、互利共贏，打造我國境外產業項目落地高質量平臺。

（一）推廣“一帶一路”產能合作示范園

中阿（聯酋）產能合作示范園是我國目前唯一明確的“一帶一路”產能合作園區，形成了可供推廣復制的經驗和模式。要以建立全球產業鏈體系為目標，探索推廣“兩國雙園”“多國多園”等合作新模式，提升一批現有境外經貿合作園區，新建一批境外產業集聚區，高水平規劃建設“一帶一路”產能合作示范園，搭建國際產能合作的集聚發展區以及有效規避貿易壁壘的重要載體。

（二）推動境內外園區聯動發展

在“一帶一路”高質量發展引領下，推動在經濟互補性強、產業關聯度高的國家建設產業合作園區，選擇一批國內產業集聚度高、多元化發展的代表園區，以兩國優勢互補產業合作為核心，以境內外產業園區聯動發展為重點，通過境內外園區聯動發展，推動產業鏈深度融合，實現產業分工合作、協同發展，構建起與東道國之間產業發展的良性互動關系，打造命運共同體。

（三）搭建“一站式”綜合服務平臺

推動政府、企業、金融機構、投資服務中介等共同組建境外合作園區投資運營聯合體，鼓勵民營企業在海外園區運營中發揮更大作用，建立園區開發運營、規劃對接、政策咨詢、招商信息、法律建議、中介服務等“一站式、全方位”綜合服務平臺，增強企業境外發展合力、有效降低海外風險。

（四）加快建立政府協調工作機制

切實與東道國加強溝通協商，簽訂政府部門間協定，明確東道國給予園區的優惠政策，確保境外園區的法律和投資權益，協調解決企業的困難和問題。充分發揮政府間高層協商、共同引導作用，不斷豐富和完善現有的政府間產能合作機制，積極推進與各國產業發展規劃的對接，為投資企業爭取到盡可能低的投資成本、更加優惠的政策支持、更為便捷的管理服務、更加可靠的安全保障。◆

（郭建民，國家發展改革委國際合作中心規劃與產能合作處處長、副研究員、博士;黃柏鈞，國家發展改革委國際合作中心研究分析員）