城鄉融合是縣域經濟的未來之路

鄭明媚　趙蕃蕃

中國目前將近2800個縣（市、區），2019年發布的數據顯示，中國縣域經濟總量達到39.1萬億元，約占全國經濟總量的41%。縣域經濟是中國國民經濟的基礎單元，是聯接農村經濟和城市經濟的重要節點，是建設經濟強國的基礎力量，在我國國民經濟中占據重要的地位。工業化程度低、支柱產業缺乏、產業關聯度不強、城鎮化發展相對遲緩是縣域經濟的基本特征。“郡縣治，則天下安”，縣域經濟強大起來，中國的經濟才能真正強大起來。

2019年，中共中央、國務院出臺了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，確立了以城鄉融合推動建立新型城鄉關系，從推動要素自由流動、基礎設施一體化、公共服務一體化、農業多元化、農民收入提升五個方面推動城鄉互促共建。實現農業現代化，是實現“四化”的重要支撐，也是未來眾多縣域經濟的發展道路。

一、發展現狀

山東省鄆城縣是第一批國家新型城鎮化綜合試點縣，自2015年開始實施新型城鎮化以來，縣域經濟得到全面發展，探索出欠發達地區通過新型城鎮化帶動縣域經濟社會全面發展的“鄆城模式”。

（一）趟出一條欠發達地區推動新型城鎮化發展的新路子

2014年12月，鄆城被國家發改委等11部門確定為首批國家新型城鎮化綜合試點縣，是山東省唯一入選的縣。開展試點工作以來，鄆城一直在研究如何解決好“人、地、錢”問題。4年來，城區規模由28平方公里擴大到近60平方公里;城區人口由15萬人增加到35萬人;綠地面積由600萬平方米增加到1700多萬平方米;常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率分別達到50.1%和39.4%。。

在加快推進城鄉一體化建設中，鄆城縣結合土地增減掛鉤、壓煤搬遷和城中村、空心村改造，大力推動農村人口向鎮區和社區集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中，著力提高新型城鎮化水平。6個鄉改為建制鎮，培育了35個農村新型社區，6000余戶購房農民落戶城鎮，5000余戶城中村居民實現市民化。改造了80%以上的老城區。4年來，鄆城實施了400余項重點城建工程，超過前10年的總和。對城區、鄉鎮和經濟開發區路網進一步完善、改造、提升。改造了老城區85%以上的道路和管網，新建道路全部實行雨污分流、強弱電入地，僅地下工程資金投入就達10億多元，城區道路里程達到155公里，初步形成了“1環10縱10橫”的城市路網格局，“暢通鄆城”基本形成。在公共服務供給方面，圍繞“健康鄆城”，新建疾控中心已經投入使用，新縣醫院、新中醫院、新婦幼保健院加快建設，鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心標準化建設覆蓋率達到80%，“小病不出村、大病不出縣、康復在基層”的醫療就診新格局加速形成。

（二）破解“錢從哪里來”這個城鎮化發展難題

對于欠發達縣域，“錢從哪里來”是新型城鎮化建設中最大的制約因素。4年來，鄆城縣，通過搭建投融資平臺，開展PPP項目（即政府和社會資本合作），發行城投債，爭取國家專項基金，累計投入城鎮建設資金300多億元。積極與國開行、農發行等國家政策性銀行對接，爭取國家政策資金，融資到位97.5億元。鄆城創新推進政府和社會資本合作，34個項目納入全國PPP項目庫，項目數量和投資額均居全省前列，目前已落地項目11個、總投資120.9億元，7個項目被確定為省級及以上示范項目，其中國家級示范項目4個，所有簽約項目落地率和落地項目開工率均達到100%。

（三）借力返鄉創業帶動本縣產業快速發展

鄆城縣借助全國返鄉創業試點機遇，大力發展“歸雁經濟”。出臺促進全民創業20條具體辦法和支持返鄉創業7項政策，組織開展“第一書記喊你回家”系列活動，在全國各地設立返鄉創業服務站29個;設立返鄉創業銀行和5000萬元的創業擔保基金、過橋資金，累計發放創業貸款2.3億元。大力開展農民工就業創業培訓，每年培訓2.1萬人次以上，進一步提升了農業轉移人口就業創業能力。同時圍繞“放管服”改革，積極探索“只跑一趟”“一趟不跑”服務模式，開展“容缺審批”、網上審批、全程免費代辦等一系列改革創新。2014年以來，新增返鄉創業人員注冊實體4.3萬家、個體工商戶3.4萬余家，帶動就業12.8萬人，實現了由“打工經濟”向“創業經濟”的轉變。結合返鄉創業帶動產業發展與就業擴張，鄆城出臺了60強龍頭企業培植、電商發展、全域旅游、生態農產品品牌培育等9個方面實施意見。重點實施“三六九”產業提升工程，著力培育全域旅游、電子商務、返鄉創業三項新動能，高標準規劃建設了酒類包裝、木制品、紡織品等六大“區中園”和九大創業發展平臺，為進城農民創業就業提供產業支撐，引導農民向非農產業轉移，通過經濟板塊整體提升促進農民轉換角色，實現了就地就近市民化。

（四）激活供銷合作社專業化社會化服務能力

鄆城以深入推進山東省供銷社綜合改革試點為契機，按照“農民外出務工、供銷社為農民打工”的改革思路，加快推進土地流轉，帶動了農民增收，將農民從土地上解放出來，促進了農民帶權帶錢進城。目前全縣供銷社擁有國有劃撥土地2000畝，總資產4億元，2018年全系統商品銷售額完成22.6億元。在全市供銷社綜合考評中連續5年榮獲特等獎。

一是大力推進農業服務規模化。按照打造“3公里”服務圈、托管土地5萬畝的規模，高標準建成運營13處為農服務中心。圍繞30萬畝糧食高產創建，打造綜合服務片區。大力推廣張營供銷社經驗，不斷完善“保姆式”“菜單式”托管服務模式，大力發展訂單種植。全縣土地托管面積達到70萬畝，農民外出打工沒有了后顧之憂，近30萬農民從土地上解放出來，成為新市民。

二是深化體制機制改革。全縣供銷社共領辦、參辦種植、農機等各類農民合作社150個，帶動服務農民合作社600個，組建了22處鄉鎮農民合作社聯合社，成立了縣級農民合作社聯合社，恢復重建了雙橋供銷社，實現了基層供銷社全覆蓋。強化了供銷合作總社，成立了社有資產管理委員會，組建了鄆城現代農業服務有限公司、資產管理公司、電子商務公司、再生資源公司，組織與服務的雙線運營體系已經形成。

三是大力實施黨建帶社建村社共建。以村社共建為重點，構筑供銷社、村兩委、合作社、資金互助組織“四位一體”推進機制。與供銷社開展社村共建的行政村達到220個，村集體年收入達到5萬元以上的行政村80個、3—5萬元的村140個，實現助農增收6000萬元，增加村集體收入960萬元，供銷社及合作社托管服務收入可達1800萬元。

四是大力實施農村現代流通創新工程。鄆城供銷宜家電子商務有限公司積極融入全省供銷社“一張網”，與中國“供銷e家”對接，發揮系統網絡優勢，以基層社大型超市、專業店為基礎，以農資、日用品、農產品經營為主攻方向，抓好實體店升級改造，實現了線上線下融合發展，每年網上銷售額達4500萬元。把基層社納入小城鎮建設規劃，全縣新增改造營業面積7萬多平方米，其中1000平方米以上的日用品超市達到28處，鄉鎮農資超市60處，農村綜合服務社950個。鄆城縣盛泰農產品有限公司農產品交易市場已經建成，面積達4000平方米。

二、探索未來發展路徑

新型城鎮化的實踐，除了探索如何解決發展過程中“人、地、錢”的問題，更重要的是如何通過改革解決發展過程中的各種體制障礙。鄆城縣要積極探索不同自然資源稟賦條件下，城鎮化地區、農業地區、生態地區不同空間區位的鄉村融合發展，以及政府主導、開發性金融支持和社會資本進入等多元資金主導模式，形成城鄉融合多元模式的集成典范，為全國人口密集的欠發達縣域地區探索城鄉融合發展實踐路徑提供經驗借鑒和樣板示范。鄆城可以從以下幾個方面探索發展路徑。

一是深化農業供給側結構性改革，加強糧食生產能力建設，提升農業質量效益和整體競爭力。保持全國糧食產量百強縣、全省超級產糧大縣地位，持續推進糧食高產示范區建設。開展高標準農田建設等重點工程，加強小麥等糧食作物品種繁育投入，大力扶持糧食制種、育種產業。提升農產品加工流通業，大力發展農產品加工業，建設一批農產品精深加工基地。

二是夯實農業生產基礎，促進農村一二三產業融合發展。培育鄉村新型服務業，支持供銷、郵政、農業服務公司、農民合作社等開展農資供應、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等農業生產性服務業。改造農村傳統小商業、小門店、小集市等，發展批發零售、養老托幼、環境衛生等農村生活性服務業。推進農業與文化、旅游、教育、康養等產業融合，發展創意農業、功能農業等。在新型農村社區建設中，預留一定比例的產業用地，用于發展社區車間、特色手工業等。

三是促進城鄉要素雙向自由流動和平等交換，實現資源要素高效配置。深入總結深化縣城基礎設施投融資體制改革試點經驗，加大城鄉基礎設施和公用事業領域開放力度，吸引社會資本參與城鄉融合發展。持續優化并規范推廣PPP模式，通過特許經營、使用者付費等方式吸引社會資本參與城鄉垃圾污水處理等項目。金融部門對符合貸款條件的農戶給予信用信貸額度支持，對輻射面廣、帶動力強的合作社落實農產品加工和種養項目獎補。

四是推進城鄉基本公共服務普惠共享。建立城鄉一體的基本公共教育服務體系，穩步提高鄉村教師待遇，適度增加城鎮義務教育學位供給，推動城鎮優秀教師、教育管理人員定期下鄉服務、輪崗交流。加快健康鄆城建設，優化城鄉公共醫療衛生資源配置，適度增加基礎醫務人員待遇水平，提升基礎醫療衛生服務保障能力。完善城鄉居民大病保險和大病醫療互助補充保險制度，突出大病保障功能。完善城鄉現代公共服務體系，開展基層綜合性文化服務中心建設。

五是促進城鄉基礎設施一體化發展。建立覆蓋城鄉、全域統籌的基礎設施一體化規劃機制。統籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施，推動市政公用設施向縣城周邊、中心集鎮延伸。推動“兩新”（農村新型社區建設和新型小城鎮建設）融合發展試點建設，引導農村人口有序向縣城和新型小城鎮聚集。建立責任清晰、立足長遠的基礎設施一體化管護機制。對鄉村各類基礎設施、市政公用設施進行確權，建立基于產權所有者的有效管護制度。

六是縮小城鄉收入差距，持續提升農民收入水平。著力拓寬農民增收渠道，增加農民經營性收入。統籌做好勞務輸出與返鄉創業就業相結合工作，強化職業技能培訓，主動對接大城市先進生產性服務業，促進本縣新舊動能轉換，增加產業附加值，促進農民工資增長。深入推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發展多種形式的股份合作。推廣“扶貧車間”、扶貧產業園等有效形式，讓貧困戶能夠就地就業，脫貧致富。

鄆城縣應堅持深入實施鄉村振興與新型城鎮化雙輪驅動發展戰略，構建科學合理的城鄉一體化空間布局，加快城區基礎設施向鄉村延伸，推動城鄉基本公共服務均等化，加快健全城鄉一體、以城帶鄉、城鄉互動的長效機制。圍繞農村一二三產業融合發展，充分挖掘鄉村多種功能和價值，聚焦重點產業，聚集資源要素，強化創新引領，突出集群成鏈，延長產業鏈、提升價值鏈，培育發展新動能，加快構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，為農業農村現代化奠定堅實基礎。在建立健全城鄉融合體制機制帶動鄉村振興方面形成具有全國示范意義的實踐路徑和發展模式。◆

（作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心）