對新一輪減稅降費的幾點思考

張麗微

摘 要：為應對經濟下行以及國際稅收競爭的壓力，我國積極推進減稅降費。新一輪減稅降費涉及多項稅費的減降，降低了企業成本，也優化了我國的納稅環境及營商環境，但也將帶來地方財政困境等問題。在實踐中還需對減稅降費的方式及其與征管水平、制度改革等關系進行思考。

關鍵詞：減稅降費 財政困境 征管 制度成本

針對當前經濟下行壓力不斷增加、稅費負擔較重的國內經濟形勢以及復雜多變的國際形勢，我國亦采取減稅降費的手段來降低企業成本、穩定經濟增長。自2018年的中央經濟工作會議中明確提出要“實施更大規模的減稅降費”以來，新一輪減稅降費拉開了序幕。新一輪減稅降費涉及增值稅、企業所得稅、個人所得稅、社保費等多個稅種、多項收費，減降力度空前，不僅降低了企業成本，也優化了我國的納稅環境及營商環境，但在減稅降費實施過程中，仍然存在一些值得思考的問題。

一、減稅降費方式如何選擇

在實踐中，通常減稅降費會以兩種形式出現：一種是“擠牙膏式”的減稅;另一種是“大幅減稅”。縱觀我國出現的多次減稅政策，可以發現此前政府的減稅政策主要采取一種類似于“擠牙膏”的方式，即針對社會反映較為強烈的某些方面進行減稅，這種減稅是有限地、部分地減稅，雖然見效快，但卻也反映出我國稅收制度比較臨時、零散與復雜等問題，導致企業“獲得感”不強，長期內更是引發社會對減稅降費效果的質疑。因此，就本輪減稅降費而言，必須將“擠牙膏式”的減稅改為“大幅減稅”，即通過“一攬子方案”來完成減稅降費計劃，實現普惠式減降。2018年8月舉行的金融改革創新與實體經濟協調發展平行論壇中，劉勝軍就提出“要通過減稅來實現金融機構為實體經濟服務，為實體經濟減負，而且這個減稅不是擠牙膏式的減稅，而是要大幅減稅”。

二、減稅降費政策是否越多越好

近幾年，稅收優惠政策文件每年多達200多項，內容涉及多個稅種及多項收費。據統計，2017、2018兩年涉及稅基較廣的增值稅稅收優惠政策文件更是多達100多項。其中，鼓勵創新創業、企業研發、高新技術企業等方面的稅收優惠政策文件也是多不勝數，僅2019年我國推出的《“大眾創業萬眾創新”稅收優惠政策指引》就包含了近百項針對創新創業的稅收優惠政策，這些稅收優惠覆蓋了企業從初創到發展的整個生命周期。

雖然稅收政策需要根據經濟形勢及時進行調整，具備一定的靈活性，但這無疑將與稅收的固定性出現不相符的情況。稅收作為影響企業部門、居民部門的重要因素，其應該具有一定的相對穩定性，以便于企業、居民作出準確、合理的預期和行為活動，這才能有效發揮稅收的調節作用。反之，稅收政策調整過快、過多不僅會影響企業、居民的預期，也會增加企業認識、學習新政策的成本和準確理解、使用新政策的難度，最終影響到稅收的調節作用。

二、厘清減稅降費與加強征管的關系

隨著“金稅工程”的不斷推進，我國的稅收征管水平顯著提高，這不僅是近幾年大幅減稅后稅收收入仍保持高速增長的主要原因，也是納稅人感覺稅收負擔越來越重的重要原因之一，甚至部分納稅人因此擔憂減稅降費的實際效果。但在推進減稅降費過程中，固然減稅降費的效果可能會因為稅務機關加強征管而打折扣，但絕不能因此就否認政策性減稅的作用，更不能因此而放松征管，以期通過放松征管來達到減稅的目的。在任何時期，加強征管、堵塞漏洞，都是維護稅收公平、體現稅收強制性的必然選擇。但是在當前征管水平處于快速提高的階段，其確實會影響到減稅降費的效果，因此，在研究政策性減稅力度時，應充分考慮征管加強騰出的減稅空間。實際上，征收率的顯著提升為更大幅度降低法定稅負創造了空間，這也是推動稅制優化，建立現代稅收制度的必由之路。

三、減稅降費與制度改革的關系

稅費負擔作為一項顯性成本，是社會各界最為關注的一項成本，但除稅費以外的其他成本，尤其是隱性成本同樣值得關注。制度性交易成本是企業在遵循政府制定的一系列規章制度時所需付出的成本，屬于影響企業負擔的非市場性因素，與政策、法律、法規制定以及政府機構的監管和運行效率密切相關，并成為投資者、生產經營者關注的重要問題，因此，在企業的各項成本中，制度性交易成本不容忽視。現階段，由于我國制度性交易成本涉及的范圍廣（遠超過世界銀行《營商環境報告》所量化的內容），且企業部分顯性的制度性交易成本出現隱性化的發展態勢，這就使得我國的制度性交易成本較高且復雜。雖然，近幾年我國不斷優化生產經營、市場準入、資質資格、投資、進出口等領域的營商環境，積極推進“放管服”改革，以期降低制度性交易成本，但與減稅降費見效快的結果相比，降低這一成本的效果并不明顯，這主要是因為推進“放管服”行政審批制度改革難度大、見效緩慢且后續改革繁重。

2017年，中國財政科學研究院通過實地調研來考察企業負擔降低的效果，并發布了《降成本：2017年的調查與分析》報告。報告指出：由于我國的制度變遷和制度創新存在滯后，與當前的發展水平、風險水平出現脫軌，導致政府與市場邊界劃分、中介收費、信息共享、社會信用體系建設等方面存在較多問題，而這產生了各種制度性成本，最終均轉化為企業的各項隱性成本。中國財政科學研究院8月1日在京發布的《降成本：2017年的調查與分析》報告——《中國經濟周刊》。因此，當前減稅降費政策的實施，還需社保、金融、電力等多項體制改革來配合，只有各項改革全面推進才能從根本上解決企業綜合負擔重的問題。否則，僅依靠現有的稅率下調、社保繳費比例降低等方式，難以達到降低企業成本的長期效果。

四、減稅降費之后地方財力如何保障？

短期內，減稅降費的實施無疑會使地方政府面臨較大的財政困境。因此，在當前政府公共支出不斷增長的現狀下，如何實現財政收支平衡或合理的財政赤字，也是減稅降費過程中面臨的一個重要問題。通常，政府作為非生產部門，由減少稅費導致其財政收入減少后，可以通過減少支出或者增加其他收入來維持收支平衡。具體來看，可以通過以下三種方式來應對可能出現的財政困境：

第一，調整財政支出結構。在2019年3月的《政府工作報告》中即提出：為支持企業減負，中央財政要開源節流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。中國政府官網，http：//wwwgovcn。在減稅降費的同時，消減非社會保障功能的支出，據統計，我國與社會保障、社會福利直接相關的支出則有教育、社保與就業、醫療衛生和保障房等四項，其占比合計不足40%，而非市場化、非社會保障和福利方面的支出占比較高，有一定的減降空間。劉明彥，從財政支出結構看減稅降費空間（N），中國城鄉金融報，2019年5月10日。

第二，適度增加債務。目前，目前我國財政赤字276萬億元，比2018年增加038萬億元，赤字率不足3%，而我國政府的綜合負債率占GDP比例不到四成，低于歐盟60%的警戒線，也遠遠未達到美國100%以上的負債水平，這說明政府負債率未來仍有一定擴大空間，但這絕不是盲目地、無限制地擴大債務。目前在考慮國內經濟承受能力，以及政府負擔能力的基礎上，可適度提高赤字率（如由26%提高到28%或者3%），即通過適當發行債務來保障中央和地方財政支出需要。

第三，優化稅負結構。減稅降費是在稅制改革的過程中實現和完成的，其實施必然會影響或改變稅負結構，即改變企業納稅人與自然人納稅人之間、企業納稅人與企業納稅人之間以及自然人納稅人之間的稅負比對結果，因此，減稅降費需與稅負結構調整相配合。通過優化稅負分配結構，使稅種間、行業間、納稅主體間的稅負分配格局與稅源結構相吻合，尋找并拓展支付能力強、潛力大的新稅源，優化稅負公平環境，激發市場活力，推進經濟轉型升級，以緩解大規模減稅降費所引致的財政支出壓力。

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