減稅降費改革成效研究

錢昕黎

摘 要：在當前的經濟形勢下，減稅降費對于激活市場主體活力和穩定企業生產經營具有重要意義，對于穩預期、穩就業、穩增長等都起到了十分積極的作用。與此同時，大規模的減稅降費也面臨一些風險和難點。回顧了我國減稅降費的改革歷程，基于全國及泰州市部分稅收數據，簡要分析了減稅降費取得的積極效應和政策實施過程中面臨的難點，并以“減稅費”和“穩增長”為目標提出對策。

關鍵詞：減稅降費;政策效應;研究

文章編號：1004-7026（2019）18-0161-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F812.42 ? ? ? ?文獻標志碼：A

1 ?我國減稅降費歷程及特點

1.1 ?減稅降費的歷程

減稅降費，即減少政府的稅收和收費（取消或停征行政事業性收費），其實質是調整國民收入分配的格局，從而促進經濟發展，改善民生。自2003年以來，我國減稅降費共經歷了4個階段，分別是2003年從基礎農業入手分步實施稅制改革，2008年實施結構性減稅政策以應對金融危機[1]，2012年以“營改增”為主的減稅降費和2018年圍繞服務實體經濟、深化增值稅改革、支持小微企業等措施。2018年初，《政府工作報告》確定了規模達1.1萬億元的減稅降費目標，此后又出臺了促進實體經濟發展、支持科技創新等一系列措施，使全年減稅降費規模超過1.3萬億元。2019年1月9日，國務院常務會議確定新推出小微企業普惠性減稅措施。2019年4月1日起執行增值稅新稅率，將制造業等行業現行16%的增值稅稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的增值稅稅率降至9%，使主要行業稅負明顯降低。同時，保持6%一檔的稅率不變，通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負只減不增，繼續推進稅率三檔并兩檔，簡化稅制。

1.2 ?新一輪減稅降費的特點

（1）結構性減稅和普惠式減稅并舉。本輪減稅在堅持重點降低制造業和小微企業稅收負擔的同時，也在向普惠式減稅轉變;在降低制造業、交通運輸業、建筑業等行業稅率的同時，還將對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業只增不減。

（2）從調整稅基轉向降低稅率并行。過去的減稅降費主要通過調整稅基提供優惠政策，政策一般只在3～5年內有效，而降低稅率必須經過法定程序，不會輕易改變，通常結合了稅制的改革和完善，對于引導預期有更積極的作用，社會的滿足感和獲得感更強。

（3）從“單打獨斗”到“共同發力”。減稅只是一項政策，而要想發揮政策作用，就要統籌兼顧，通過財政政策、貨幣政策、產業政策等形成合力，才能真正給企業減負，并平衡經濟社會風險。減稅措施還下調了城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，加快推進養老保險省級統籌改革，繼續提高企業職工養老保險基金中央調劑比例等。另外，大規模降稅往往以大幅提高財政赤字為依托，但為了真正做到給企業減負，本輪提出中央財政要開源節流，壓縮支出，地方政府要優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產，這與以往有極大的不同。

2 ?減稅降費效應分析

2.1 ?稅收收入總體增速放緩，減稅效果初顯

近年來，泰州市GDP增速趨于平緩，逐漸向減速增效的經濟新常態結構靠攏。隨著減稅措施的逐步推進，全市稅收收入增速也逐步回落。從長期來看，2011年以來，全市累計稅收增幅出現過3次低谷，分別是2012年、2017年和2019年，2012年和2017年稅收增速驟降主要是受2012年開展的營業稅改征增值稅試點和2016年5月全面實施營業稅改征增值稅政策的影響。2019年，黨中央、國務院推出新一輪減稅降費政策，泰州市迅速開展落實，稅收收入增速明顯下降。2019年上半年，全市收入累計增速為1.9%，同比下降15.2個百分點。

2.2 ?各稅種收入降幅略有差異，個人所得稅減收明顯

①2018年上半年，全市增值稅收入同比增長0.09%，增速較上年同期回落16.86個百分點。2019年以來，主要有兩次降低增值稅稅率、統一增值稅小規模納稅人標準和大幅度提高免稅標準等優惠政策。②受提高小微企業標準、小微型企業減半征收所得稅、加大高新技術企業優惠力度等措施的影響，2018年全市企業所得稅60.42億元，同比減收3.25億元，下降5.11%。③個人所得稅大幅減收。自2018年10月1日起，個人所得稅基本減除費用由每月3 500元提高到5 000元，并啟用了新的稅率表;2019年個稅改革全面實施，增加了6項專項附加扣除。受此影響，上半年全市個人所得稅收入增速下降34.65%，其中工資薪金類個人所得稅收入同比下降44.19%，成為上半年減收最多的稅種。

2.3 ?政策措施落實有力，政策紅利不斷釋放

為了使減稅政策落到實處，泰州市政府和稅務部門在宣傳輔導、技術創新、制度性建設等方面做了大量工作。通過建立快速反應機制、微信服務群、線上開設政務專題欄目來解答人們對減稅降費政策的疑惑，印制政策宣傳手冊并加急寄送，確保全市一般納稅人都知曉政策，同時對全市符合政策條件的納稅人提供提醒服務，確保政策落實全覆蓋。

在社保費征管職責劃轉和降低社保費率方面，堅持“以繳費人為中心”，完善便民繳費渠道，實行同城通辦、多地通辦;依托社會化服務網格，打造“網格全覆蓋、服務零距離”品牌，將稅費服務延伸到千家萬戶。加強對政策落實情況的督察和審計，及時解決政策落地中出現的困難和問題，堅決打通“中梗阻”和“最后一公里”。

3 ?減稅降費改革存在的困難

3.1 ?地方政府收支壓力較大

2018年以來，我國通過國務院常務會議和全國人大常委會實施了一系列重大減稅降費政策，減稅效應明顯。與此同時，受宏觀經濟下行、房地產調控政策等因素疊加影響，稅收收入增長乏力。例如泰州市2019年上半年商品房銷售額和銷售面積下降25.2%和24.9%，直接導致房地產行業稅收下降，上半年同比減收2.96億元，下降7.6%。在這樣的情況下又啟動了社保降費改革，導致地方政府稅收收入進一步減少。2019年上半年，泰州市一般公共財政預算收入同比增長5%，比2018年上年同期下降5.6個百分點，其中稅收收入占一般公共財政預算收入的78.4%，比2018年同期下降2.4個百分點。地方政府承擔著全國性的公共服務責任，卻沒有相應的收入來源，造成各地公共服務水平差異巨大，地方債務不斷積累。

3.2 ?稅收制度有待持續優化

①增值稅征管機制需要完善。增值稅是我國最大的稅種，對小微企業影響最大，在并檔減稅方面還有很大空間。國家統計局稅收數據顯示，2018年國內增值稅占各項稅收比重的39.34%，占比較前幾年明顯上升，2019年1—6月，泰州市增值稅收入占各項收入的比重為50.6%。現行增值稅稅率檔次設置過多，影響國內商品和服務的供給與需求，我國居民出國大量采購商品，使得國內消費無法得到提升。②資源稅、消費稅和房產稅等稅制還需完善。一些高耗能、高污染的消費品還未納入征收范圍，相關的行政事業性收費和政府基金較多，稅費之間交叉重復，需要重新優化調整。

3.3 ?小微企業整體負擔依然較重

雖然2018年以來，大幅度的減稅降費政策極大地優化了營商環境，但企業在經營中仍面臨不少困難。我國社保費率雖然近年來多次降低，但仍接近40%[2]，企業普遍反映負擔較重。社保費交由稅務部門統一征收后，繳費更加規范，為減少社保費負擔，部分小微企業采取各種方式逃避或減少繳稅。2019年1—6月，泰州市企業虧損面為13.84%，比2018年同期提高1.64個百分點，管理費用和財務費用也延續了10%以上的增長，這表明企業的營運壓力不僅來自稅收壓力，還有非稅因素的制度性交易成本、涉企行政事業型收費等。目前，中央管理的行政事業性收費包括49個大類，306小項，地方基于本地管理要求設立的行政事業性收費的數量更加龐大，例如辦理證照、許可、實施罰沒、監管、訴訟以及涉外管理等。

4 ?對策建議

我國當前正處于從高速度增長轉向高質量增長的重要時期，特別是面對復雜多變的國際環境和國內經濟下行壓力，只有持續推進并細化減稅降費政策，營造良好的營商環境，才能激發企業的發展活力，保證經濟在合理區間運行。

4.1 ?構建地方財政收入增長機制，優化支出結構

我國實行分稅制以來，總趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移。同時，隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，地方政府事權和財權不相稱，基層財政保障能力不斷下滑。在進入減稅降費的改革通道后，地方政府面臨的壓力較大，亟須構建穩定的收入增長機制和優化財政支出結構，防范風險。

（1）中央在深化公共財政體制改革時，應進一步理順上下級財政結算體制，適當減少部分項目支出，加大對地方財政特別是縣區級財力轉移支付的比重，使地方財力與事權逐步匹配，增強地方財政抵御風險的能力。中央對地方性項目轉移支付時，應取消或減少地方配套要求，避免由于地方配套能力的不同導致不同地區經濟發展差距進一步加大。

（2）加快完善地方稅制體系，考慮將房地產稅和資源稅劃分至地方稅收。地方稅是地方政府最可靠的資金來源，“營改增”改革后，完善地方稅制體系的首要任務是確定地方主體稅。在稅制改革關注的6大稅種中，房地產稅及資源稅具有地域性強、稅基不流動、收入穩定等特性，可以考慮將房地產稅和資源稅納入地方政府稅收主體稅種，使之逐步成為地方財政持續穩定的收入來源。

4.2 ?深化稅制改革，穩定減稅降費政策效果

（1）推進增值稅改革。在減稅并檔改革中，應該繼續降低增值稅稅率，可以借鑒亞太經合組織單一稅率經驗，將各行業稅率逐步調整到合理水平。同時，在增值稅立法后，理清附著其上的城建稅附加、教育費附加的關系，在降低稅率的同時，應嚴格征管，建立統一的行業稅收風險監控機制，及時發布風險預警，強化稅收監管。

（2）加快資源稅、消費稅和房地產稅改革，重新整理協調各稅種之間的關系。我國稅制已嚴重老化，不同稅種之間交叉征收明顯。在“營改增”全面改革后，應加快資源稅、消費稅和房地產稅的改革，降低增值稅在稅收收入中的比重，優化稅收結構。例如逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態范圍;在房地產稅立法的同時，應將土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅等相關稅種整合成為一個稅種。

4.3 ?優化營商環境，切實降低企業負擔

目前，泰州市降低實體經濟成本工作在全省處于領先地位，各級政府應將企業和群眾的獲得感作為改善營商環境的指揮棒，進一步營造公平競爭的制度環境和市場化、法制化、國際化的營商環境，促進統一開放、競爭有序的市場體系建設。

在統籌各部門開展更大規模減稅降費工作的基礎上，梳理整合各部門出臺的規章、規范性文件和其他政策措施，緊緊圍繞深化“放管服”改革，用好“三項機制”，在提升辦稅便利度和企業開辦效率等方面深入推進辦稅便利化改革，縮減退（免）稅流程，加快稅務部門與市場監督、政務辦、公安等多個部門聯合，完善銀稅互動，切實提高政策落實的精準度，增強市場主體的感受度。

參考文獻：

[1]唐婧妮.經濟常態下深化稅制改革難點及建議[J].經濟研究參考，2015（68）：23-29.

[2]劉崇輝，陳佩華.我國宏觀稅負和微觀稅負差異分析[J].稅務研究，2018（4）：101-103.