脫歐亂局下， 英政策多變

劉明禮

2016年6月的英國脫歐公投已經過去三年半，但英國何時脫歐、如何脫歐甚至是否脫歐仍然還是未知數。政治僵局下，英國決定在今年12月12日提前舉行全國大選，但參考此前2017年特雷莎·梅執政期間的情況看，提前大選也未必能讓脫歐前景變得更加明朗。

財政政策由緊到松

金融危機后，為避免跟希臘一樣陷入債務危機，歐洲各國紛紛收緊財政政策。英國雖然未發生債務危機，也并非歐元區成員，但為回避金融風險，也大規模削減公共開支，降低財政赤字和政府債務。之后，雖然英國實現了經濟復蘇，但一直保持緊縮的財政政策。2017年度，該國財政赤字數額為362億英鎊，占GDP（國內生產總值）比例為1.8%，大幅低于2010年的9%。英國前首相梅曾認為，繼續處理債務問題是增強經濟和保障就業的有效途徑，而放棄回歸財政平衡、增加赤字和提高企業稅收將對經濟增長和就業造成威脅，并影響民眾生活水平，從而導致支撐公共支出的財源枯竭。

然而，在脫歐進程充滿不確定性和經濟下滑的背景下，英國政府堅持的緊縮財政政策遭到了一定的質疑。

一方面，英國的公共福利支出水平本身就不算太高。2016年的數據顯示，英國的福利支出占國內生產總值的比重為21.5%，僅稍高于經濟合作與發展組織（OECD）國家的平均水平21%。相對而言，法國的這一比重是31.5%，丹麥為28.7%。另一方面，削減公共支出會降低社會保障和居民生活水平。英國保守黨政府的緊縮措施對教育、養老、醫療保健等主要公共服務產生了一定的負面影響。英國紅十字會認為，財政支出削減加上公眾對公共服務的高需求，導致英國的醫療系統正在面臨“人道主義危機”。

以此為背景，英國的緊縮政策在2018年下半年有所調整。

根據2018年10月28日英國政府公布的新預算案，未來5年，其將大幅增加開支及減稅，內容包括：計劃提高個人免稅額至1.25萬英鎊，繳付40%稅率的門檻將提升至5萬英鎊，預計有3200萬人受惠;政府動用45億英鎊改革統一福利金制度、增加國防和道路基建開支;到2023年，每年為全民醫療體系提供205億英鎊的額外資金;為地方當局提供6.5億英鎊的額外費用，用于2019-2020年度的社會護理支出。時任財政大臣哈蒙德曾表示：“英國的緊縮年代已經終結”。

貨幣政策陷入兩難

金融危機后英國通過寬松的貨幣政策維持經濟穩定，2008年起將基準利率從5.25%一路降到2016年的0.25%。2009年3月，英國央行（英格蘭銀行）還出臺量化寬松的非傳統貨幣政策來刺激經濟。但在2017年11月2日的貨幣政策會議上，英國央行宣布加息，將基準利率從0.25%提高至0.5%，之后開啟了貨幣政策“正常化”進程。2018年8月2日，英國央行決定再次加息25個基點，至0.75%。

英格蘭銀行行長卡尼認為，英國需要溫和地收緊貨幣政策，因為國內通脹壓力正在累積。數據顯示，2016年6月全民公投后，通脹出現上升勢頭，2017年9月-11月最高達到2.8%的水平，然而2017年11月和2018年8月兩次加息后，通脹水平有所下降;2019年9月，繼續降到了1.7%。

可以看出，在通脹保持較高位置和經濟下滑的形勢下，英國的貨幣政策陷入了兩難：繼續加息很可能進一步加劇經濟下滑;停止加息又難以像美聯儲一樣實現貨幣政策正常化。英格蘭銀行今年9月曾表示，未來利率調整很大程度上取決于脫歐結果。但是，誰又能準確預測脫歐的結果呢？換言之，脫歐的不確定性意味著英國央行貨幣政策的不確定性。

自貿談判歐美優先

從目前的形勢看，保守黨政府仍然有較強的帶領英國離開歐盟的政治意愿，內部分歧主要在于如何離開。在可預見的情況里，12月大選中，保守黨繼續保持第一大黨地位是大概率事件。

接下來的問題是，英國一旦離開歐盟，其對外經貿關系如何處理。英國在經濟理念上信奉自由貿易，認為開放和競爭對各方都有利，預計將更為注重打造開放、友好的商業環境，而不是讓脫歐后的英國更加封閉。脫歐后，英國不可避免地要正式進行自由貿易談判。

歐盟（27國）是英國最大的貿易伙伴，遠超英國與其他經濟體的貿易量。2018年數據顯示，英國對歐盟出口2910億英鎊（占其總出口的45%），進口額為3570億英鎊（占其總進口的53%）。根據當前約翰遜政府與歐盟達成的協議，在英國脫離歐盟后，雙方仍需要在過渡期內就未來的雙邊經貿關系進行談判，而雙方經貿關系變化將主要取決于脫歐方式。

若出現“無協議脫歐”，雙邊經貿關系將退回WTO框架，需要重新設立關卡，短期內物流、供應鏈等都可能出現混亂，貿易量勢必銳減;若按照當前約翰遜政府與歐盟達成的協議脫歐，那么在過渡期內（2020年底前），英國仍留在關稅同盟內，脫歐帶來的沖擊短期內較有限。

過渡期以后，英格蘭、蘇格蘭、威爾士將離開關稅同盟，與歐盟貿易將面臨新的壁壘，具體受影響程度取決于英國與歐盟在過渡期內達成的新的雙邊經貿協議。英國智庫“國家經濟和社會研究所”（NIESR）2019年10月30日發布的研究報告認為，按照約翰遜的協議脫歐，英國與歐盟的經貿關系將更為“松散”（相比前首相梅的協議）;預計10年后，英國GDP將比留在歐盟時減少3.5%（高于梅簽署協議的3%）。

美國是英國除歐盟外最重要的貿易伙伴。鑒于美國的經濟規模、影響力以及美英的“特殊關系”，英國將把美國作為簽署自貿協議的最重要目標。雙方談判的一個重要焦點是英國的全民醫療體系能否對美開放，美國在談判中居于主動地位，將在這一問題上提出要求;英國雖然被動，但因領域特殊性也難做讓步。預計針對此點的談判會比較艱難。

離開歐盟后，英國與亞洲國家的經濟貿易關系將面臨重新安排。過去40多年，英國自身缺乏相關人才與經驗，曾將貿易談判的權力讓渡給歐盟，未來的對外談判或許也不得不“量力而行”。與歐美相比，亞洲地區未必是英國的“優先目標”，但其可能通過互訪等方式，利用相對簡單易行的手段促進貿易、投資往來。

對華政策總體務實

而談到與亞洲的經貿往來，第一個不得不說的就是中國。

英國對華貿易和投資會相對更開放。

在貿易方面，中國產業結構升級主要體現在工業領域，而英國的相對優勢在服務貿易領域。與美國和歐盟相比，中英之間的貿易仍然保持較強互補性，英國采取保護措施的壓力相對較小。由于英國更為支持自由貿易，中英達成自貿協議的時間有理由早于中歐和中美。

值得關注的是，鑒于英國對與美國達成貿易協議抱有強烈期待，美國有可能試圖將“毒丸條款”放在協議中，令英國左右為難。從英國的角度看，不排除其為打開美國市場、保護國內醫療體系，以某種妥協的方式接受美方要求。而這一點，或許會在未來給中英自貿談判帶來障礙。

在投資方面，英國一直是中國企業在歐洲進行并購投資的重要目的國，也有類似美歐的“安全擔憂”，但從立法情況以及政府政策取向看，收緊程度可能相對有限。前首相梅執政期間，政府醞釀三年、欲實質建立外資審查制度的長期措施遲遲沒有進展，《國家安全與投資白皮書》經過公開征求意見后，一直處于分析階段，無法以立法的方式固定下來。目前種種跡象顯示，英國在收緊外資審查方面，壓力并不特別大，必要性也不是很強，預計有望保持相對開放。

英國重視同中國的金融合作。

英國以金融立國，脫歐后如何維系其國際金融中心地位將是政府的工作重點。英國金融業務很大程度依賴歐盟市場，但離開歐盟后，英國可能失去歐盟的“金融護照”，其金融機構無法繼續自由地為歐盟客戶提供金融服務，因此需要新的商業機遇。

在這方面，英國對中國將有期待：倫敦是除香港外的第二大人民幣離岸市場，對人民幣業務一直持歡迎態度，希望這一地位能夠保持;希望將“一帶一路”相關金融業務放在倫敦，如投資風險評估、融資業務、保險業務等;希望進一步進入中國金融市場，憑借其金融實力和優勢，為英國金融企業爭取更多商業機遇。

不過，中英經濟合作還可能受政治因素干擾。整體上，英國重視發展對華關系，但現有的脫歐進程已顯示，英國政界在重大問題上存在嚴重分歧，其決策和政策總是受多方掣肘，政府內部也時常意見不一，部門間缺乏協調，在某些敏感涉華議題上可能會有“不友好”做法。

以中國南海問題為例。英國前國防大臣威廉姆森曾表示支持美國在南海的行動，現任英首相鮑里斯·約翰遜任外交大臣時也曾認為，該地區“航行自由極端重要”。未來，在英國內政博弈激烈、對美依賴上升的形勢下，不排除英國出現缺乏戰略考慮的舉動，或給中英雙方的經濟合作帶來障礙。