經濟開發區影視產業稅收政策研究

楊夢露

【摘要】 ?影視產業是我國文化產業、文化戰略和十三五規劃的重要組成部分，在國家鼓勵文化產業發展的大環境下，影視產業在我國得到了飛速發展。新疆的霍爾果斯經濟開發區作為我國“絲綢之路”經濟帶上的重要區域，享受并制定了一系列的稅收優惠政策，在一定的時間內吸引了大量的影視企業前往投資經營，促進了當地經濟的飛速發展，但最近兩年卻有許多影視企業相繼注銷撤離，經濟也開始下滑，個中原因值得深思。文章梳理了霍爾果斯經濟開發區從2011年開始至今所實施的稅收優惠政策，分析了稅收政策造成的影響，并在探討國際上發達國家影視產業發展的稅收優惠政策和我國相對成功的影視園區成熟經驗的基礎上，對霍爾果斯經濟開發區影視產業稅收政策的發展和完善提出了建議。

【關鍵詞】 ?霍爾果斯;影視產業;經濟開發區;稅收政策

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）21-0125-05

一、引言

十三五規劃（以下簡稱規劃）明確提出“到2020年，社會主義文化強國建設取得重要進展，國家文化軟實力進一步提高”的目標，要實現此目標必須發展好我國的文化產業，而影視文化的發展逐漸成為我國提升文化競爭力的重要組成部分。但是，隨著近些年我國影視產業的迅猛發展，稅收政策執行過程中的問題日益凸顯，需要重新思考：一方面，包括稅收政策在內的各項優惠政策如何進一步完善，以避免政策激勵效果不佳或損害國家和地方利益？另一方面，個別影視明星、企業利用政策漏洞和各方資源進行逃稅、避稅如何解決并正向引導？

霍爾果斯經濟開發區位于我國新疆西北部的伊犁哈薩克自治州。作為新疆與中亞合作的重要窗口，“精伊霍”鐵路、“連霍”高速公路、312國道都經過該地區，是我國“一帶一路”倡議、“西部大開發”戰略實施中的重要口岸和國家級特殊經濟開發區。但相比我國東部某些地區來說，其常規區位優勢如交通、基礎設施等明顯不足，故大力利用國家的相關優惠政策來發展適合當地的有關產業意義重大。近年來，由于產業自身特點及區位限制等因素，優惠政策所吸引的產業多集中于影視行業。影視企業的大批入駐和大量資金的流入在為當地的經濟發展奠定初步的基礎、提高我國西部地區文化競爭力的同時，也產生了一些問題，比如，由于監管不足、政策漏洞等，霍爾果斯經濟開發區的影視企業利用稅收優惠政策轉移收入、偷逃稅款，造成國家和地方的大量稅收利益流失。2018年，在稅務機關下達“自查自糾”通知以嚴查明星稅收問題和當地政策優惠期限將至等多種因素下，更有大量的企業注銷撤離當地，給經濟開發區的進一步發展和經濟體系的完善造成重大影響，其原因何在？有沒有可供霍爾果斯經濟開發區借鑒的國外影視行業的相關稅收政策及國內影視園區運作的相關的成熟政策呢？如何利用以稅收政策為主的政策的同時挖掘自身的特別優勢，使得霍爾果斯經濟開發區的影視產業形成真正的產業鏈以推動當地經濟的蓬勃發展？本文對以上問題進行探討，并提出政策建議。

二、霍爾果斯經濟開發區影視產業發展概述

（一）發展現狀

隨著我國“一帶一路”倡議的提出，新疆伊犁哈薩克自治州的霍爾果斯口岸正式被批準設立為國家級特殊經濟開發區，享有一系列財政補助政策和稅收優惠政策，特別是影視文化、動漫游戲、演藝服務、游戲文創、大數據、咨詢服務、金融服務和旅游服務等行業，如“五免五減”政策、“階梯式返還”政策等，吸引了大批影視文化類企業入駐。例如華誼、博納、光線傳媒、樂視、嘉映、華策等影視傳媒公司都在當地直接或間接注冊了分公司或者子公司。據統計，自2011年起至今，已有超過1 600家的影視傳媒企業注冊。但自2018年以后，眾多的影視企業開始注銷和撤離，造成大量稅款流失。

（二）霍爾果斯影視產業優惠政策梳理

霍爾果斯經濟開發區的稅收政策與我國東部地區的影視產業園相關優惠相比力度更大，由此引來大批影視傳媒公司匯集于霍爾果斯經濟開發區，從而促進了當地經濟的起步和發展。霍爾果斯經濟開發區稅收優惠政策按照稅種可分為企業所得稅、增值稅、個人所得稅、關稅、消費稅等。本文僅就影視行業具體梳理前三類稅種和特別補貼政策。

三、影視行業稅收優惠政策的效應分析

本文主要就稅收優惠政策和我國影視產業產生的雙向影響進行如下的分析和闡述。

（一）正效應分析

1.對經濟開發區的影響。從霍爾果斯開發區當地經濟和產業的發展角度來看，稅收優惠政策實施后，大量的影視企業開始入駐，確實對當地的經濟產生了十分明顯的積極作用。第一，稅收收入明顯增長，財政收入擴大，為相關基礎設施建設、一般公共支出、各項目的開展提供了充足資金，特別是文化傳媒、廣播影視節目（作品）制作等企業的進入為當地帶來了大量的稅收收入。據統計，2016年霍爾果斯開發區廣播影視節目（作品）制作行業增值稅稅收收入累計入庫18 146.8萬元，同比增收17 330.47萬元，增長212.3%。2017年，在全面實行“營改增”和優惠政策的同步影響下，電影和影視錄音制作業、廣播、電視行業累計入庫增值稅3.55億元，同比增收2.43億元，增長216.42%。2016年新注冊登記的73戶企業共入庫增值稅8 990萬元，占該行業增值稅收入的49.54%。2012—2017年，霍爾果斯增值稅、企業所得稅兩大稅種的稅收收入呈現了井噴式的增長。據霍爾果斯相關部門統計：2016年當地財政對經濟開發區的鐵路、公路以及合作中心等通關硬件設施及人員經費投入逐年增加;對于文化體育與傳播類項目支出1 149萬元，同比增長230萬元，增長25.03%;2017年一般公共服務支出2.09億元，同比增支0.82億元，增長64.57%;文化體育與傳媒支出0.19億元，同比增支0.08億元，增長68.67%。上述數據表明，一般公共服務支出的增加帶來了相應交通、環境等基礎配套設施的完善，為影視行業的進一步發展創造了良好的環境;同時，財政增收又反向投入于文化體育與傳媒類項目，吸引更多相關資金和企業的流入，如此良好的稅收環境形成了一個良性的循環。第二，影視行業有望逐步形成產業鏈，彌補傳統產業的劣勢地位。處于我國西部邊境地區的霍爾果斯經濟開發區，不論是經濟發達程度還是各類基礎設施建設的完善程度都遠不如東部發達地區，故在同等政策條件甚至政策更優的條件下，由于建立制造業與部分服務業所付出的生產線建設、廠房遷移或新建成本過高，且實際經營的營商環境與商機也與其他發達地區無法相比等因素，經濟開發區的經濟發展之路十分艱難。但產生污染較少且需要人力資本較多的影視、廣播類公司的大量涌入為當地經濟發展開辟了新路。在當地政府大力扶持下，影視文化產業將有機會發展成為當地的特色支柱產業，也有可能成為我國西部欠發達地區發展的優勢。事實證明，大量優質電影的產生，在當地已逐步形成產業鏈，帶動了霍爾果斯當地新經濟的增長。第三，借助“一帶一路”倡議，推動我國文化“走出去”，提高我國文化的軟實力。在“一帶一路”倡議政策指引下，眾多當地出品方發行的電影由此進入國際市場，受到海外觀眾的歡迎。在影視劇的播出過程中，我國的文化也相應得到了傳播，充分踐行了我國文化“走出去”的戰略。例如，我國華策影視集團專注于中國電影電視的出口工作。截至2018年，其影視劇已出口到20余個“一帶一路”沿線的國家和地區，包括《天龍八部》《大唐玄奘》等。

2.對影視行業方面的影響。第一，影視企業在當地享受到稅收優惠，獲得較多的稅收利益。一般情況下，影視企業在霍爾果斯會設立多個子公司，作為電影出品方的霍爾果斯子公司所獲利潤可享受當地的稅收優惠，不論是與東部影視產業園所在地相比還是與一般地方相比，企業所能獲得的稅收利益相對較多。

例：假設S影視傳媒股份有限公司（以下簡稱S公司）2017年不含稅銷售收入為1億元，凈利潤為3 000萬元。S公司應納稅所得額見表4。

（1）若其2017年1月1日注冊在浙江橫店影視城。按照相關政策規定，從該影視文化企業入園區之年起可享受文化產業發展專項基金獎勵10年，前兩年增值稅、城建稅的留存部分按100%、后八年按照60%比率每年度財政分別給予一次性獎勵和二次給予獎勵（增值稅地方留存50%;企業所得稅地方留存40%;城建稅地方留存100%）;對認定為國家重點扶持高新技術企業的影視企業，按照15%的稅率征收企業所得稅。S公司享受的各項稅收及補貼情況詳見表5。

由表5可知，2017、2018年兩年S公司稅收減免部分帶來的利潤為642萬元/年，2019—2020年兩年上述利潤為385.2萬元，累計為1 934萬元。

（2）若其2017年1月1日注冊于霍爾果斯經濟開發區。其所享受的具體優惠政策不再贅述，與上述舉例不同，其享受所得稅稅率為15%。S公司應納企業所得稅稅額=3 000×15%=450（萬元）。

由表6可知，S公司2017—2020年這四年中估計能夠獲得稅收利益2 005.2萬元，高于在橫店影視城注冊時所獲得的利益。通過上述簡易計算的結果對比，我們可知在霍爾果斯經濟開發區內注冊的影視企業所享受的稅收優惠十分顯著，可以最大限度地增加其年度的利潤，這也是對當地企業產生的最主要的積極影響。

第二，個人所得稅優惠力度大。個人所得稅的“獎勵補貼”政策是吸引各明星工作室入駐園區的主要原因之一。明星工作室一般為個人獨資企業或者合伙制企業，其拍攝電影等所獲片酬直接打入其所設工作室的賬戶，這筆金額就可以享受當地相當數額的稅收優惠。若S公司某高管月薪為100 000元（不考慮社會保險等），以2019年某月月薪為例（免征額5 000元），該高管的實際納稅比例會低于20%。個人所得稅=（月收入-5 000）×稅率-速算扣除數。高管某月應納個人所得稅=95 000×45%-15 160=27 590（元）。實際納稅比例=（27 5909-412.4）÷100 000=18.1776%。見表7。

（二）負向的影響

第一，經濟開發區稅收流失嚴重。稅收優惠政策給大批影視企業創造了轉移稅收利益的機會，利用“空殼公司”問題最為顯著。由于園區內的各項政策并不要求公司有實際的辦公地點，故會出現一個注冊地址有許多家公司注冊的情況。部分企業為達到避稅目的，僅僅注冊子公司或者分公司進而轉移利潤，實際上并沒有開展真實的經營和生產活動，使得資源配置扭曲，降低了經濟效率。據已公開的數據，每年至少有200家各類企業向已在霍爾果斯經濟開發區注冊的子公司轉移2 000萬元以上利潤，每年當地稅收流失數額巨大，難以實現政策制定的初衷——“促進本地經濟大規模發展”。

第二，政策期將至和政策收緊導致大量企業遷出。由于霍爾果斯園區的稅收優惠政策期限為十年，不少企業由于政策期限將至，面臨著注銷或者遷離經濟開發區的狀況。事實上，一旦政策紅利消失，霍爾果斯經濟開發區也就失去其所謂的優勢，并不能真正地“留住”注冊企業，更不必說吸引新注冊企業。同時，由于2018年“明星避稅逃稅”事件的影響，稅務機關的自查工作啟動，對相應政策進行了調整：（1）除企業所得稅優惠政策繼續實行，其他政策一律停止;（2）停止“一址多照”，要求注冊企業必須有實際辦公地點，這更是增加了注冊影視行業企業和相關中介公司的注銷數量。截至2019年2月，數據顯示園區內已有318家文化娛樂類公司注銷，這一現象表明，地區經濟發展不能僅僅依靠單一行業的政策紅利，即使有成果、有效果也非常的不穩固。另一方面，影視行業不同地區之間稅收競爭嚴重。從長期來看，優惠政策造成了霍爾果斯開發區內和開發區外形成的不同稅收征管模式，同一地區內稅收負擔不同;相對于我國中部及東部不同地區，稅負更是差別明顯。在國內，此類行業相對其他制造業來說注冊成本低，相對“自由”，若其他地區為了吸引更多資金流入制定比霍爾果斯開發區更為優惠的政策，那就必然導致霍爾果斯開發區資本的大量外流，且一味地優惠只會造成地方經濟扭曲，并不能在當地形成穩定的經濟基礎。

四、國內外影視行業相關優惠政策借鑒

造成上述問題的原因有很多，例如相關監管不到位、政策制定問題、配套設施發展不成熟等。但若其政策實施正確及時彌補漏洞，對地方經濟發展仍會起到較大作用。霍爾果斯的案例也說明正確的優惠政策由于其強烈的導向意圖，不僅能夠增強行業自身的競爭力，更能夠為西部經濟發展提供一個機會。我們可以適當參照國外的對影視文化產業實施的稅收優惠政策并且借鑒國內成熟的影視產業園區的相關政策，從而有針對性地調整霍爾果斯園區的稅收政策，盡快形成開發區內成熟的產業鏈，以釋放當地的經濟活力。

（一）國外相關政策的借鑒

1.美國。美國好萊塢電影產業一直是國際電影市場上的主導力量。據統計，美國電影出口額在其所有出口產品中位居第二，僅次于航空產品。美國提供大量的稅收優惠吸引社會投資，既有個人投資者，又有機構投資者。投入到電影攝制方面的資金還可在短期內提前折舊，在報稅時可作為預扣資金提前抵扣。截至2016年底，美國50個州已有47個州宣布對影視行業實行5%至30%不等的稅收減免政策，還包含了一攬子的配套措施。

2.加拿大。為促進本國影視業的發展，加拿大聯邦政府制定了《加拿大電影電視制作稅收返還條例》和《加拿大電影電視制作服務稅收返還條例》，旨在吸引美國電影公司到加拿大取景拍攝，鼓勵本國影視業發展。為進一步突出本地優勢，加拿大各省在2005年展開了更深層次的稅收競爭。安大略省政府宣布，將從2008年實行影視業稅收優惠政策永久化，主要內容是對本地影視企業的稅收抵免比例由合法安大略省居民人工費用的30%提高到35%，同時還將商品服務稅的稅收抵免比例由合法安大略省人工費用開支的18%提高到25%。2008年，僅這兩項稅收優惠就使得在安大略省拍攝的影視企業節省稅款開支1.65億美元。

3.英國。英國關于影視產業發展的相關稅收和非稅收的優惠政策在于：（1）享受相關優惠的影片需通過嚴格的審核且制作費用需要大于總成本的10%。（2）限額稅收減免：制作費用在2 000萬英鎊以下的電影公司實行25%的稅收減免，超過2 000萬英鎊部分享受20%的稅收減免。（3）利用出口資助項目與研究活動提高影視產業的國際競爭力。（4）重視對相應電影人才的培養。

4.法國。從1948年開始，法國財政法中便明確規定：法國電影工業享受電影扶植資金的支持。即采用票房預付款制度，規定國家電影中心可以從每張電影票中抽取11%的稅金，設立了自動資金和選擇資金兩個基金，前者自動返還制作者，跟票房直接掛鉤;后者主要是票房預付款制度，即國家電影中心預先支付給制片人影片預算的一部分資金。目前，法國關于影視產業發展的相關稅收及非稅政策還有：（1）對影視產業的相關貨物銷售和服務的增值稅實行低稅率，以其所謂的“電視稅”為例，減按2%稅率征收。（2）針對不符合社會主流價值的影視產品加征10%附加稅，附加稅稅款轉而使用在主流影視作品的創作中。（3）相關研發人員的個人所得、相關企業的海外所得等享受稅額抵免。（4）財政對各類電影節進行資助，例如著名的戛納電影節。

5.日本。日本部分關于影視產業發展的稅收政策在于：（1）個人所得稅方面，對于從事此類行業的相關人員例如演員、藝人等，其中的非居民（非居民藝術家）收到因在日本從事影視活動而產生的資金，則日本的付款人有義務扣除預扣稅，預扣稅率為20.42%;其中的居民（常駐藝術家）預扣稅將從其收入中扣除，稅率為20.42%;（2）消費稅方面，不論是居民還是非居民，營業額若小于一定數額則免繳納消費稅;（3）相關電影產品在原則上不繳納關稅，關稅金額包含在消費稅進口的計稅基礎中。在作品流通領域，對于促進日本電影作品走向國際給予一系列的政策支持，如對于日本影人參與國際電影節以及參與國際電影共同制作給予重點支持。在人才培養方面，對于電影產業不可或缺的組織、人力、財務、技術等專業化人員的培育給予支援，并依托日本動畫協會、日本電子娛樂產業協會等所轄協會培養專業化人才。在消費者領域，主要是通過降低電影票價以及附帶其他服務促進觀眾更多地走進影院。

上述國家政策的特別之處在于：（1）稅收優惠具有較強的針對性，如美國的密歇根州對在州內投資攝制、預算超過5萬美元的影視片實行制作成本42%的稅收返還政策。加拿大安大略省對本地影視企業的稅收是按照人工費用進行抵免。充分發揮了稅收政策的積極作用，提高了稅收政策的實效性，從而正確地引導了影視行業的發展。（2）稅收優惠政策種類多樣，每個國家根據各國家影視行業的特點實施不同的優惠形式，包括：直接的減免稅、投資抵免、加速折舊、提取投資準備金和虧損結轉。這些優惠使企業將原本應該上繳的稅金作為自己的資金使用，相當于從政府手中獲得一筆無息貸款，從而起到促進行業發展的作用。多種稅收優惠政策的靈活使用，更加注重長期效應，有利于影視業的持續健康發展。（3）重視影視人才的培養，對其進行相應的個人所得稅抵免、補貼等。（4）舉辦特色活動，如影視節等，吸引外來影視產品進口，同時發展當地其他產業等。

（二）國內影視城的相關政策借鑒

國內較為成熟的影視園區，是浙江東陽的橫店影視城。橫店影視城實現了從“影視基地”到影視主題旅游公園的轉變，其成功的“橫店模式”和各項政策布局值得霍爾果斯經濟開發區學習：（1）充分打破空間和資源的局限性，整合環境資源，形成配套優勢。橫店影視城積極建設適合拍攝室內戲的建筑和適合外景場地的旅游風景區，實現了優勢互補，提供了高效的影視拍攝地，克服了當地交通不便的劣勢。（2）延拓整合的空間，在全省范圍實現影視資源協作互動。全國首個影視拍攝基地協作體在浙江建立并與省內數十家影視拍攝基地和旅游景點合作，促進了區域間的橫向合作的強化、實現了資源共享、提高了經濟效益、避免重復建設和惡性競爭問題，提升了整體競爭力水平。（3）完善的配套設施。浙江東陽建立了我國首個國家級影視產業實驗區，影視傳媒企業可直接在當地進行電影和電視劇的相關審查、企業進駐手續，代理行政、會計事務的辦理，群眾演員的隊伍管理更為規范。

五、建議

本文結合霍爾果斯經濟開發區稅收問題出現的原因和當地的特殊區位條件，依托稅制改革方向和已有的影視產業政策，介紹了國外促進影視產業的稅收和非稅政策、國內影視產業園的成熟經驗，在此基礎上，本文進一步提出有關優化霍爾果斯經濟開發區的稅收政策和相關的建議，以促進影視產業真正成為當地一條成熟的產業鏈，提高文化軟實力，為當地經濟增添活力。

第一，完善監督機制。現有監管水平制約給現有的稅收政策推行留下了逃、避稅的空間。在影視行業的監管上并沒有成熟完善的制度體系，當地政府若想使影視行業成為當地經濟發展的助推器，必定要在調整稅收政策的同時制定相應的條約規范，防范逃、避稅行為，并完善監管體系，提高監管水平，防范風險，特別是對于空殼公司的清查與管理。同時，稅務系統也可設置專門機構管理影視行業的稅務問題，提高對其的重視程度，而非將其與入駐園區的其他公司同等對待。

第二，調整目前的稅收優惠政策，為影視產業設置專門的優惠政策，優化優惠方式。霍爾果斯經濟開發區所實施的稅收優惠政策最初并沒有認真考量影視產業的特點，導致影視傳媒企業大量入駐謀取稅收利益后又注銷退出。政府可以為影視行業制定專項優惠政策。在稅收優惠政策中，不僅僅局限于完全的企業所得稅、個人所得稅的免征，還可在稅率優惠的基礎上，給予一些小稅種優惠，例如城鎮土地使用稅、印花稅的優惠或者免征政策。另外，稅收優惠政策在實行時，其優惠課稅對象也應多樣化。例如，可以在設備引進的關稅、人才培訓的增值稅方面實施具體的優惠。而在非稅收優惠政策方面，可單獨為影視產業進行補貼或者提供一些免息貸款業務。同時運用稅收政策和非稅政策助力“留住”影視產業。

第三，加強開發區與我國東部發達地區影視城基地和“一帶一路”沿線國家的合作與聯系。一方面，適當地學習東部成熟影視城的相關配套政策，以完善霍爾果斯開發區相應產業配套設施的專門化建設，力求在未來建設成為西部影視城樣板。另一方面，加強與“一帶一路”沿線國家合作，借鑒外國的政策優惠，比如，給予在經濟開發區注冊的國內影視企業前往別國拍攝影視劇時的專門優惠，在推動影視產業“走出去”的同時也為霍爾果斯開發區創造新的產業優勢。Z

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