70年“中國式減貧”的基本經驗、面臨挑戰及前景展望*
——基于主體—內容—方式的三維視角

孫德超 周媛媛 胡燦美

新中國成立以來，黨和政府將實現共同富裕作為奮斗目標，堅持以人為本的工作原則，在謀求國家政權建設、經濟發展的同時，積極開展減貧工作，充分發揮社會主義制度優勢，不斷探索有效減貧的路徑，形成了“制度整體扶貧—區域開發扶貧—精準扶貧”的減貧歷史運動軌跡，在世界減貧史上留下了濃墨重彩的一筆。那么，我國70年減貧事業取得了哪些成就？有哪些特色經驗與制度優勢？新時期面對哪些挑戰，如何應對？對此，本文從減貧“主體—內容—方式”的三維分析框架出發，對上述問題展開系統的梳理、分析與探討。

一、70年“中國式減貧”的階段性進展及取得的成就

縱觀我國70年的減貧史，可以發現其具有明顯的階段性特征。根據不同階段主要的制度設計與實踐探索，可以將70年減貧史劃分為制度整體扶貧、區域扶貧開發和精準扶貧三個階段。

(一)制度整體扶貧階段的主要進展及取得的成就(1949—1985年)

1、建立社會主義制度，致力于消除普遍性貧困(1949-1978年)

新中國成立初期，經歷戰爭洗禮的國家百廢待興，生產力落后，貧困是擺在國家建設面前的重要問題，農民溫飽問題突出。在實地調查的基礎上，毛澤東同志指出，半殖民地半封建社會制度是造成貧困問題的根本原因，建立社會主義制度是根治之策。

國家開始探索減貧工作。第一，開展農村土地改革，實現“耕者有其田”，并為貧困農民提供基本生產資料。第二，開展農業社會主義改造，建立農業生產合作社，推進農業集體化，提高農業生產效率，加快農業現代化進程。第三，推廣農業科技，推進農業機械化，開展基本農業生產培訓，提高農民的生產技能和自身發展能力。第四，大力發展公共服務，包括完善農田水利、修建鄉村公路、建設灌溉設施；在全國范圍內開展掃盲運動，發展農村基礎教育；緊抓農村衛生防疫、醫療工作，構筑農村醫療衛生服務網。

該階段的減貧實踐成效突出。第一，土地改革和系列農業發展措施解放了農村勞動力，促進了農業的迅速發展，農民收入和消費水平也有較大改善，農村貧困狀況得到緩解。第二，農村公共服務事業快速發展。鄉村公路、農田水利、灌溉設施等農村基礎設施逐步得到完善。農村文盲率大幅降低，學齡兒童入學率和小學入學率都有顯著提高。農村醫療衛生事業進步顯著，初步建立了以“赤腳醫生”為主體的農村合作醫療保障體系，改善和建立了5萬多個鄉級醫院、60多萬個村級診所，覆蓋了全國農村總村數的68.8%”，農民健康水平有所提高(1)李培林、魏后凱、吳國寶：《中國扶貧開發報告(2016)》，社會科學文獻出版社2016年版，第6-7頁。。以集體經濟為基礎，建立了農村“五保”制度，為農村弱勢群體提供基本生活保障。

2、實施改革開放，鞏固并深化制度整體扶貧成果(1978-1985年)

截至1978年末，我國農村貧困人口仍高達2.5億人，減貧形勢依然嚴峻。由此，開啟了以改革開放鞏固并深化扶貧成果的階段。該階段的扶貧實踐更為全面、豐富。第一，鼓勵農村地區探索實行家庭聯產承包責任制。第二，進行農村經濟體制改革，逐步放開農產品價格，增加農民收入。第三，設立專項扶貧資金和專項扶貧貸款，用于專門扶持貧困地區。如1980年設立的支援經濟不發達地區發展資金，1984年設立的以工代賑資金等。第四，繼續大力發展農村公共服務事業。綜合運用以工代賑專項扶貧資金，并開始尋求聯合國開發署與世界銀行的貸款援助，完善貧困地區的基礎設施建設。出臺系列政策，增加農村基礎教育投入。鼓勵發展鄉鎮企業，拓寬貧困人群的增收渠道，改善農民生活水平。

該階段的減貧實踐取得了良好的效果。一是貧困人口大幅減少。統計數據顯示，從1978年到1985年，沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減至1.25億人，占農村人口的比例降至14.8%；平均每年減少貧困人口1786萬人(2)國務院新聞辦公室：《中國的農村扶貧開發白皮書》，人民網，2001年10月15日。 http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581680.html。二是農村貧困發生率降低。鄉鎮企業的快速發展為農村貧困地區創造了大量的就業機會，增加了農民的非農收入，促進了城鎮化進程，極大地減少了農村貧困發生率。三是農村公共服務事業取得突破性進展。貧困地區的交通狀況、飲水安全、農業生產條件、生態環境、用電設施等都得到改善。

(二)區域開發扶貧階段的主要進展及取得的成就(1986—2013年)

經濟體制改革的推進與經濟的快速發展客觀上大量減少了農村貧困人口的數量。然而，由于自然資源要素配置的不均衡，尤其是“東部地區先富起來”的發展理念，造成了貧富差距的不斷拉大，引發了新的公平性問題。黨和政府及時認識到這個問題，日益強調“先富幫后富”。

該階段，黨和政府的扶貧實踐主要包括：第一，成立專門的扶貧開發機構，安排專項扶貧資金并制定開發式扶貧方針，進行有組織的扶貧。第二，制定頒發專門的政策，規定每一階段的扶貧目標、任務等，指導扶貧開發工作的有序開展。第三，增加財政投入。重視“三農”問題，調整農業發展政策，制定“多予少取放活”的方針，取消農業稅，增加中央支農財政資金投入，反哺農業。第四，安排黨政機關定點幫扶，開展東西部協作式扶貧，動員國內外社會力量參與扶貧。第五，推動農村貧困地區公共服務事業的發展。繼續建設、完善農村地區的基礎設施，實現農村通公路、通電、通電話等，改善農村人居環境。實行政府辦學為主、多渠道辦學方式并存的教育發展格局。逐步建立覆蓋農村居民、以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度(以下簡稱新農合)，并于2009年確定為農村基本醫療保障制度，此后，不斷提高新農合的補助標準，整體解決因病致貧、因病返貧問題。通過發展鄉鎮企業、鼓勵勞務輸出等形式，實現貧困人口就業。2007年在全國建立農村最低生活保障制度，使貧困群體的基本生活得到一定的保障。

該階段的開發式扶貧工作取得了較為突出的成績。第一，貧困農民的溫飽問題基本得到解決。隨著農業的快速發展，糧食產量穩步增長，到2012年底，全國貧困人口降至9899萬，貧困發生率減至10.2%(3)統計局：《2018年全國農村貧困人口減少1386萬人》，中國新聞網，2019年2月15日。http://www.chinanews.com/cj/2019/02-15/8755249.shtml。第二，農村公共服務事業得到穩步發展。一是農村基礎設施建設更加完善。“八五”末期，初步形成了全國公路網，實現縣縣通公路，鄉鎮、村通公路的情況也有較大改善。1986-2000年，基本農田建設畝數顯著增加，人畜安全飲水問題得到解決。二是農村貧困人口教育條件明顯好轉。截至2004年，“兩基”攻堅驗收縣、市、區數量大量增加，“兩基”人口覆蓋率提高至93.6%，文盲人數大量減少，文盲率降至4%左右，成人識字率進入世界前列(4)教育部：《中國全民教育成就顯著——中國全民教育國家報告發布》，2005年11月11日。https://www.chsi.com.cn/jyzx/200511/20051111/237392.html。到2010年，農村地區實現了免費義務教育。三是新型農村合作醫療覆蓋面不斷擴大，2004年年底，全國共有6899萬農民實際參加了新型合作醫療制度(5)張磊：《中國扶貧開發政策演變(1949-2005)》，中國財政經濟出版社2007年版，第219頁。。2012年，全民醫保基本實現。四是農村最低生活保障制度的覆蓋范圍不斷擴大，到2013年底，覆蓋人數已達7452.2萬人(6)《截至2013年底全國共有低保對象7452.2萬人》，人民日報，2014年6月18日。http://www.chinanews.com/gn/2014/06-18/6293049.shtml。

(三)精準扶貧階段的主要進展及取得的成就(2014年至今)

黨的十八大以來，貧困問題依然嚴峻，截至2013年底，我國貧困人口仍有8249萬人(7)《截止2013年底中國貧困人口仍有8249萬》，人民網-中國共產黨新聞網,2014年10月16日。http://cpc.people.com.cn/n/2014/1016/c64387-25850085.html，到2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧的任務較重。而且，隨著貧困面的逐步縮小，貧困人口分布更加分散，個體性貧困問題與差異化扶貧訴求日益突顯，扶貧工作存在靶向失準的問題，大水漫灌的開發式扶貧政策效益低下。

2013年11月，習近平總書記在考察湖南湘西時首次提出了精準扶貧的思想，“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。(8)《習近平：堅決打贏脫貧攻堅戰》，人民網-中國共產黨新聞網，2017年11月3日。http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/1103/c385474-29626301.html這標志著我國扶貧工作開始進入精準階段。該階段的扶貧實踐主要包括：一是出臺系列政策，對精準扶貧工作機制的建立、要求等作出具體規定，打造脫貧攻堅頂層設計的“四梁八柱”。二是精準識別貧困戶。組織、下派專門人員進村入戶，核查貧困人口分布、致貧原因、脫貧訴求等“家底”，并對貧困戶建檔立卡，在全國范圍內建立統一的扶貧開發系統。2015年，開展建檔立卡“回頭看”，及時剔除脫貧、虛假貧困戶，補錄真貧困戶，形成有進有出的動態管理系統。三是精準幫扶貧困戶。打造“五個一批”工程，強調項目扶貧，下派第一書記和黨建指導員，指導貧困村加強組織建設，以黨建帶脫貧；組織駐村扶貧工作隊，系統開展貧困村扶貧工作，為貧困戶安排幫扶責任人，找準貧困戶“窮根”，助力脫貧。四是強化精準管理。實行“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的管理體制，建立扶貧信息管理制度，以信息技術為依托，強化對貧困戶信息、扶貧資金、扶貧績效的綜合管理。五是對扶貧工作的考核目的、對象、內容、步驟、結果等方面作出詳細的規定，實現扶貧工作的精準考核。六是推進農村貧困地區公共服務事業的發展。繼續加大資金投入，用于新、改建鄉村公路，延長通車里程，開展危房改造工程，完善貧困地區能源基礎設施建設，推動農網改造升級，開展光伏扶貧等。強調教育在減貧中的基礎性作用，全面實施教育扶貧工程。推進健康扶貧工程，加大對新型農村合作醫療的資金投入力度，擴大新農合覆蓋面，提高報銷比例。開展轉移就業脫貧工作，通過勞務輸出、引導村民返鄉創業等方式實現貧困人口就業。繼續實行兜底保障制度，促進最低生活保障與扶貧開發的有機結合，扎牢農村貧困人口的社會保障安全網。

精準扶貧階段的減貧力度、規模與成效空前。第一，截至2018年，貧困人口減少到1660萬人，貧困發生率減至1.7%。分別比2012年下降8239萬人、8.5個百分點(9)《黨的十八大以來脫貧攻堅取得重大決定性成就》，中國政府網，2019年2月20日。http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/20/content_5367135.htm。第二，農村公共服務事業迅速發展。黨的十八大以來，隨著精準扶貧政策的實施，農村公路總里程、通客車的建制村數量逐年增加，農村危房改造工程穩步推進，“累計600萬戶建檔立卡貧困戶等4類重點對象完成危房改造”(10)《全國農村危房改造脫貧攻堅工作電視電話會議召開》，住房城鄉建設部網站，2019年3月8日。http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/08/content_5371942.htm，貧困人口的居住環境得到較大改善。隨著各項惠農教育政策的實施，截至2017年，農村地區的學前教育入學率、九年義務教育鞏固率、高中教育以及高等教育的入學率都有較大提高，與同期其他國家相比均位居世界前列。2017年，新型農村合作醫療制度已經覆蓋了97%以上的農村居民，建檔立卡貧困戶新農合的覆蓋率達到100%(11)陸漢文、黃承偉：《中國精準扶貧發展報告(2017)》，社會科學文獻出版社2017年版，第298頁。。2018年底，全國共有農村低保對象3519.7萬人，農村低保標準達到4833元/人年(12)民政部：《全國農村低保標準達到4833元/人/年》，人民網，2019年1月25日。http://society.people.com.cn/n1/2019/0125/c1008-30590823.html。

二、“中國式減貧”的特色經驗與制度優勢

(一)主體層面，橫向黨政與縱向央地相結合為減貧工作的開展提供了有力的組織保障

1、橫向黨政之間形成領導與主導的明確分工

習近平同志曾指出，“黨對農村的堅強領導，是使貧困的鄉村走向富裕道路的最重要的保證。”(13)習近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第119頁。這表明，黨領導減貧事業是“中國式減貧”的最大特色。新中國成立以來，黨領導減貧工作主要表現出以下特點：第一，始終堅持共同富裕的減貧目標。毛澤東同志首先提出了共同富裕的思想，并初步探索了實踐模式和實現路徑。鄧小平同志進一步深化、發展了共同富裕思想，做出通過改革、開放、發展來減貧的正確論斷。江澤民同志在共同富裕思想的基礎上提出了系統的扶貧開發理論。胡錦濤同志結合科學發展觀思想，對中國的扶貧開發工作提出了更高的要求。習近平同志提出的精準扶貧思想則以共同富裕為理論源泉。第二，始終堅持以人為本的減貧工作原則。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，立黨為公、執政為民是黨開展一切活動的出發點和歸宿，這也決定了我國減貧工作必須堅持以人為本，始終將維護并發展最廣大人民的根本利益作為指導減貧工作的重要思想。70年來，在黨強有力的領導下，無論是從制度整體扶貧轉向區域開發扶貧，還是探索實現扶貧模式創新，都始終堅持以人為本的基本原則，致力于將經濟發展成果惠及最廣大人民。第三，始終堅持實事求是、與時俱進的減貧工作路線。根據不同時期的國情與實際需要，黨制定不同的減貧規劃，規定不同階段的工作目標、工作任務、工作方式，以保證減貧工作得以穩步推進，持續開拓創新并取得新的進展。

黨領導減貧工作具有多方面的優勢。一是政治優勢。共產黨作為中國的執政黨，其對扶貧工作的高度重視，不僅能夠保證脫貧攻堅的大方向不發生偏移，始終以消除貧困、實現共同富裕為奮斗目標，而且能推動相應的頂層設計，實現對農業農村發展、干部配備、資源要素配置、公共服務安排等方面的優先保證和重點考慮，從而有效地緩解了農村的貧困狀況。二是組織優勢。新中國成立以來，歷屆黨的領導集體都十分重視黨的基層組織建設，強調發揮黨的基層組織在農村扶貧工作中的戰斗堡壘作用。黨和國家建立各級領導小組，培訓干部以提高其扶貧工作能力和水平，選派優秀干部到扶貧一線指導開展扶貧工作，幫助貧困地區找準窮根，系統謀劃致富項目、尋找脫貧出路。

我國農村貧困地區生產要素分散、發展基礎薄弱的現實是政府主導農村減貧工作的主要原因。實踐證明，經濟增長不能自動實現減貧，政府在脫貧攻堅中責無旁貸，必須發揮主導作用(14)秾言：《政府主導是脫貧攻堅根本保障》，《經濟日報》2015年12月28日。。這種主導作用主要體現為：一是思想上高度重視，將減貧工作納入國民經濟和社會發展計劃，分階段穩步推進。二是從中央到地方成立專門的扶貧工作機構，具體指導、組織、協調、監督減貧工作的開展。三是組織、動員國內外社會各界力量參與減貧工作，打造大減貧格局。

政府主導農村減貧工作表現出特殊的優勢。第一，進一步夯實了減貧工作的組織保障。將貧困地區的減貧效果與對政府及其部門的績效考核掛鉤，從而形成了有效的激勵及約束機制。第二，為農村減貧工作提供了充分的政策支持。政府結合黨在各個時期的反貧困思想、路線與方針，制定有關政策，以確保黨的減貧思想得以貫徹落實。第三，為農村減貧工作提供了有力的物質保障。政府依托自身的行政權力和豐富的公共資源尤其是財政資源，保證減貧工作有足夠的資金和資源投入，為減貧工作長期順利的開展提供了穩定、持久的動力支撐。

2、縱向央地之間形成任務傳導、層層落實的多層級管理體制

上級向下級層層分解任務、規定任務完成時間、傳導壓力的多層級管理體制，有效地推動了減貧政策措施的落實。第一，從中央到地方成立扶貧開發領導小組，下設辦公室，實行黨政主要領導雙組長負責制，層層落實責任，辦公室與下一級領導小組構成協調關系，統籌開展減貧工作。第二，實行分級負責、以省(縣)為主的扶貧工作責任制，實現資金、權力、任務、責任“四到省”(2014年改為“四到縣”)。第三，中央帶頭與減貧任務重的省區市黨政一把手簽訂脫貧攻堅責任書，立下軍令狀。通過倒計時和嚴格的考核獎懲制度倒逼地方下大力氣推進減貧工作。

我國任務傳導、層層落實的多層級管理體制具有獨特的優勢。首先，中央集中決策，地方照章辦事，保證了減貧政策的統一性與穩定性，確保減貧政策措施可以在地方得到有效的貫徹落實。其次，明確權責與分工，提高了減貧工作的效率。再次，賦予減貧工作以權威性，使地方能夠開展有效的社會動員，融匯社會各界力量加速減貧進程。

(二)在內容層面，產業扶貧與公共服務體系建設相結合為減貧成效的鞏固提供了科學的方向指引

1、以產業扶貧為核心，提升減貧成效并鞏固減貧成果

新中國成立初期，毛澤東同志就深刻意識到，消除貧困除了要堅持黨是堅強的領導核心之外，還必須依靠人民群眾的主體力量，因此，他鼓勵以合作社的形式謀求發展、解決貧困問題。改革開放以來，隨著農村經濟體制改革的推進和鄉鎮企業的快速崛起，農村經濟迅速發展，貧困群體的生活狀況也得到較大的改善。1986年開始實施的農村扶貧開發政策，是在國家主導并堅持市場需求的導向下，開發貧困地區當地資源，發展產業，為貧困人口創造自我發展的條件。精準扶貧政策從因地制宜的原則出發，將發展特色產業促進減貧列入“五個一批”工程，并專門出臺了系列政策作出具體的部署。

產業扶貧的優勢在于，政府通過政策引導，能夠“將資金、技術與貧困地區的資源和勞動力連結起來，一定程度上克服了市場機制無法自動惠及貧困人口的弊端”。(15)向德平、黃承偉：《減貧與發展》，社會科學文獻出版社2016年版，第172頁。而且，產業扶貧有利于提高貧困戶的技能，使貧困戶可以就近就業，增加了貧困戶的直觀經濟收入。此外，產業扶貧提高了貧困戶的組織化程度，增強了貧困群體的自我發展能力，調動起貧困群體通過發展產業實現減貧目標的主觀能動性，有助于減貧成效的提升和減貧成果的鞏固。

2、以公共服務體系建設為支撐，提升貧困群體的可行能力

教育、醫療、社會保障等公共服務能夠滿足人們基本的生活和發展需求，是提高人的可行能力的重要條件，是促使貧困群體穩步脫貧的關鍵。黨和政府70年減貧的歷史，可以看作一段不斷完善農村貧困地區公共服務、嘗試實現農村與城鎮公共服務均等化的歷程。新中國成立初期掃盲工作的開展、醫療衛生狀況的改善，極大地緩解了農村的貧困。改革開放尤其是開發式扶貧政策實施以來，隨著九年義務教育的普及、醫藥衛生體制改革以及農村基本醫療保障制度的建立，初步構筑起覆蓋農村貧困地區的社會安全網。精準扶貧政策實施以來，黨和政府對貧困地區公共服務體系的重視及完善，體現出日益將改革發展成果更多更好、無差別、公平地惠及全體人民的趨勢。

我國黨和政府在70年的減貧實踐中，日益加深了對發展貧困群體可行能力的認識，不斷夯實公共服務網絡。首先，通過發展教育，提高貧困群體的知識與技能，防止貧困代際傳遞。其次，通過構筑醫療衛生服務體系，改善貧困群體的健康水平，保證貧困戶脫貧的身體素質，減少因病致貧、因病返貧情況的發生。再次，通過完善社會保障制度，為貧困群體提供基本的醫療保險、養老保險等，使其基本的生存和發展需求得以滿足。

(三)方式層面，指標治理與監督考核相結合為減貧目標的實現提供了切實的路徑支撐

1、以指標體系為依托，構建指標治理機制

關于減貧工作的指標體系，經歷了一個逐步演化的過程。新中國成立初期，為了盡快改變全國普遍性貧窮的面貌，國家開始實行計劃經濟體制，對經濟社會各個領域實行指標分配與管理，采取規定生產指標、嚴令各級官員完成的方式，通過發展經濟來消除貧困。改革開放以來，隨著以經濟建設為中心的基本路線的確定，國內生產總值(GDP)成為衡量經濟發展的核心指標，減貧工作成效的衡量標準主要以貧困地區經濟發展情況為主。這種重視單一經濟指標的狀況到“十一五”時期發生了轉變。“十一五”規劃首次對22項量化指標作了預期性指標和約束性指標的區分，將經濟結構和經濟增長方面的指標劃入預期性指標，而事關百姓的“人口資源環境”和“公共服務人民生活”方面的指標則被劃為約束性指標。國家對民生的重視與關注，引發了扶貧工作指標的調整，即在堅持開發式扶貧的同時，更加重視貧困地區的生態文明建設、公共服務體系建設與完善。在精準扶貧階段，產業扶貧、教育扶貧、轉移就業脫貧、生態扶貧、健康扶貧等關系貧困群體可行能力的指標被納入約束性指標，指標權重增加，指標完成情況與相關負責人的職務升降掛鉤。

減貧指標的調整，反映出黨和政府扶貧思想與理念的與時俱進與深化，也是減貧工作能夠持續取得突破性進展的重要原因。指標式減貧治理機制的優勢在于：第一，指標治理機制將國家抽象目標與減貧任務細化為數字化、可操作化的指標，明確了減貧工作的目標與方向。第二，指標治理機制將減貧任務由中央以指標的形式層層下達，并與各級黨政一把手簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，明確規定減貧目標的完成時限，不脫貧不脫鉤，由此，中央對各級地方政府施加壓力，激發其內在的驅動力。第三，指標治理機制以指標形式分配減貧資金、資源等，在一定程度上明確了資金、資源應取得的減貧成效，減少了“精英俘獲”、貪污、挪用等現象，提高了減貧資金和資源的利用率。

2、以考核獎懲為手段，確保指標治理機制的運行

只有定期對地方減貧工作各項指標的完成情況進行考核評定，才能及時發現問題并查缺補漏。新中國成立初期的減貧指標多是宏觀的、政治性的，考核結果雖然會作為對相關地方官員進行獎懲的依據，但政治指標的宏觀性以及中央與地方信息的不對稱，使得地方在對指標完成情況的匯報上有一定的操作空間。改革開放以來到“十一五”規劃制定前，以GDP為核心的經濟指標體現在減貧工作領域，主要是注重開發貧困地區的資源、發展當地經濟，與此同時，造成了對貧困地區生態環境的破壞。“十一五”規劃對社會發展指標的劃分與調整，使考核的側重點從單一的經濟指標轉向環境保護、民生事業發展指標，并進一步強化了各級政府的責任。在精準扶貧階段，為了提高減貧工作的精準度，約束性的考核指標得到了盡可能的量化和細化，省級層面扶貧開發考核內容涵蓋了精準識別、精準幫扶、資金使用、減貧成效等方面。基層的考核指標更加具體，包括爭取到多少扶貧資金，修建、硬化了多少水泥路等硬指標；以及村民對政策的了解程度、基層組織建設情況等軟指標。

以考核獎懲為手段來確保指標治理機制的運行，表現出明顯的優勢：一是通過對各項考核指標賦分，并明確考核權重，能夠發揮考核“指揮棒”的作用，指導減貧工作重點的調整，實現有的放矢、靶向減貧。二是以指標完成情況核定減貧結果，并將減貧結果作為對相關部門及其領導實施獎懲的重要依據，能夠激勵領導干部在減貧工作中奮發有為、真抓實干。三是以嚴格的指標考核模式為支撐，督促相關工作的貫徹落實，客觀上確保了減貧的成效，有助于減貧事業的長遠發展。

三、新時期“中國式減貧”事業面臨的挑戰

(一)在主體層面，尚未形成多元主體協同減貧的格局，減貧可持續性有待提升

1、企業參與減貧的動力不足，產業發展環境與激勵機制有待改善

貧困地區產業發展環境欠佳，阻礙了企業參與減貧項目建設。企業作為最貼近市場的盈利性主體，敏銳的市場嗅覺和規避風險的本能決定了區位環境要素成為其選擇投資項目的重要衡量標準。然而，多數貧困地區位屬交通不便、信息閉塞的落后偏遠地區，其基礎設施建設滯后、銷售渠道不暢等問題加大了減貧項目的運行風險，使得企業本身缺少投身減貧事業的動力。而且，企業參與減貧的激勵機制尚不健全，相關政策的扶持力度不足。從目前的減貧實踐看，有的項目補貼和獎勵政策缺乏穩定性與連續性，減貧項目的運行成本與企業參與減貧的風險仍然較高。鑒于減貧事業的高風險性與企業趨利避害的特性不匹配，企業自發、主動參與減貧的局面尚未形成。

2、社會組織參與減貧渠道不暢，自身發育有待成熟

社會組織缺少深入參與減貧行動的機會和支持。首先，相關激勵措施還不完善。政府對社會組織參與減貧的政策扶持力度偏弱且不具備穩定性，加之缺少具體的配套措施，部分鼓勵性政策無法落到實處。其次，政府與社會組織之間尚未建立平等的對話機制。部分參與減貧事業的社會組織完全依賴于政府的經費支持和政策保障，步調與政府保持高度一致，其靈活性、專業性優勢在減貧過程中并沒有得到充分的發揮。而且，社會組織自身發育不夠成熟，參與減貧行動面臨諸多困境。一方面，社會組織長期處于弱勢地位，存在著獨立性不足、內部治理結構欠佳、資金人才短缺等內部條件的限制。政府與公眾常常延續固有的認知，對社會組織的認可度相對較低。另一方面，社會組織參與減貧行動缺少良好的外部環境支撐。如立法滯后、信息服務不暢等外部環境約束，使得社會組織參與減貧行動面臨著諸多的實際困境，減貧領域制度化、長效化的社會組織參與機制尚未形成。

3、貧困群體參與減貧的意識淡薄，擺脫貧困的信心和勇氣有待加強

貧困群體在減貧行動中常常處于被動地位。由于缺少對減貧事業的關注、長期依賴外部力量的幫扶，貧困群體的自力更生精神和主動脫貧意愿偏弱。有的扶貧干部對貧困群體的主體性地位認識不足，未能積極吸納貧困群體參與到減貧事業中。貧困群體的意見并沒有得到足夠的尊重，在減貧過程中往往處于失語狀態。由于缺少參與機會和相關環節的話語權，貧困群體參與減貧的主觀意愿被打消，減貧事業的發展面臨著被動性有余而主動性不足的風險。而且，貧困群體參與減貧能力不足。通常情況下，貧困群體的文化程度、表達能力、監督能力等綜合素質偏低，缺少維護自身減貧權益的能力和手段。貧困群體往往缺乏生產技能，對擺脫貧困持“聽天由命”的消極悲觀態度。加之政府忽視了對貧困群體參與能力的培養，導致貧困群體的參與感和成就感在減貧過程中難以得到有效的提升，自我發展的期許和動力被弱化。

(二)內容層面，產業扶貧“短平快”與公共服務體系建設滯后，掣肘減貧事業的發展

1、產業扶貧中的“短平快”趨勢，衍生出一系列負面問題

政府主導產業扶貧，產業發展效率偏低。一方面，政府主導的產業扶貧往往缺乏先進的管理理念及手段，干預市場運作容易出現資源配置低效等政府失靈問題。另一方面，鑒于上級通常要求投入產業項目的扶貧資金在短期內獲得相應的收益，且收益情況與政績考核掛鉤，政府官員出于追求扶貧成績的內在需求，傾向于選擇時間短、見效快的產業扶貧項目，忽視了具有更大發展潛力和長期發展空間的項目，甚至會打造扶貧“面子工程”“形象工程”。由于政府缺少對產業扶貧項目的長遠規劃和頂層設計，導致部分產業扶貧項目缺乏競爭力，無法有效抵御市場風險，項目發展空間受限。

2、公共服務體系建設滯后，不利于減貧成果的鞏固

基礎設施建設滯后，阻礙了貧困地區的經濟發展。在現行職務晉升機制的影響下，政府官員傾向于追求“顯性政績”，忽視了對于“隱性政績”的關注和投入。體現在減貧領域，作為“顯性政績”的產業扶貧投入，影響了原本應該用于基礎設施建設的財政支出。目前，減貧行動中“最難啃的硬骨頭”是深度貧困地區，這些地區多為革命老區、民族地區、邊疆地區，基礎設施發展嚴重滯后。當前，國內經濟快速發展，貧困地區的基礎設施建設卻頗顯滯后，造成貧困地區與其他地區的進一步脫節，也使區域間的發展差距不斷擴大。

其次，基本公共服務供給不足，助長了貧困的惡性循環。從一定意義上看，貧困的終極原因是權利貧困與制度貧困。貧困地區基本公共服務不足，導致貧困群體的基本生存與發展訴求長期處于失衡狀態。例如，貧困群體受教育程度偏低，貧困代際傳遞特征明顯；貧困群體缺少充分的健康保障，因病致貧、因病返貧問題仍然突出；貧困地區的社會保障性政策缺乏統籌協調，在實施過程中出現空白、遺漏或疊加現象。這樣，貧困地區的基本公共服務供給不足致使各類資源稟賦流失，使改變貧困處境的發展路徑被阻斷，進而導致部分貧困群體難以脫貧。

(三)在方式層面，指標治理機制運行不暢，減貧過程突顯形式主義頑癥

1、指標體系中的“指標主義”悖論導致 “目標偏離”現象

指標體系作為減貧行動主體的方向指導，滲透在減貧行動的各個環節，形塑著組織成員在日常工作中的行動邏輯。一方面，在指標壓力的驅動下，組織成員嚴格遵循指標體系的“事本式”行政邏輯，為減貧政策的貫徹落實提供了有效的保障。另一方面，指標體系的條條框框干預了組織成員的價值取向與策略選擇，導致指標主義掩蓋結果主義，引發了有悖于減貧價值追尋的“目標偏離”。這種矛盾現象，我們稱其為“指標主義”悖論。

在“指標主義”悖論充斥的減貧情境下，指標設計者為了對減貧行動進行科學嚴密的“精準控制”，圍繞指標的生成、分解、下放等環節，設計出貫穿各級組織的減貧指標體系。在這個過程中，各類指標被不斷細化擴展，層層向下分解，并最終發包至責大權小的基層組織。面對指標繁雜、壓力超載的情況，基層組織不得已地選擇圍繞指標，在做足材料、留足痕跡方面狠下功夫。這種泛指標主義傾向導致減貧過程中突顯“過度填表”“會海戰術”“頻繁迎檢”等形式主義問題，進而使減貧行動內卷化，組織疲態進一步加深。當各級組織圍繞指標體系運作時，便出現了一種“指標主義”慣性，這些本意旨在提升減貧績效的指標體系，演變為偏離指標制定初衷、模糊減貧核心目標，并最終拖延減貧任務順利完成的指標桎梏。

2、考核模式中“激勵”與“約束”失衡導致避責現象

考核作為指標治理機制的關鍵環節，通過構建“激勵”與“約束”交織的利益聯結網絡，將各級被考核者納入到共同的減貧責任體系中，最大程度地集中了地方對減貧行動的注意力。然而，伴隨著減貧事業進入攻堅階段，中央對減貧工作的重視程度日益加深，以“一票否決”為代表的“壓力型”考核模式在運行過程中被逐級強化。這種強約束、弱激勵的考核模式降低了被考核者的組織歸屬感和工作滿意度，使其對工作產生了不同程度的倦怠傾向，這些倦怠傾向形塑著被考核者的工作行為，從而引發了避責現象的產生。

避責現象是新時期經濟社會深刻變革的產物。伴隨著信息時代公眾輿論話語權的崛起，政府官員面對的傳統的體制內單一問責逐漸演變為體制內外全方位的多元問責。體現在減貧行動中，面對高強度的問責約束和低水平的晉升激勵，被考核者的工作壓力日趨攀升。在“約束”遠超于“激勵”的考核模式下，被考核者的自利性動機逐漸演變為“不求有功，但求無過”的心理。為了實現個人責任的最小化，被考核者將精力大多集中于應對考核模式的“規則”和“程序”，減貧的價值意蘊一定程度上被形式主義工作所淹沒。實際上，自上而下的單向度考核模式容易造成考核者與被考核者之間的不信任。在缺乏顯性激勵的考核情境中，“約束”強度的單一向度逐步提升，引發被考核者消極應對，刺激了避責現象的產生。為了避免避責現象的發生，考核者又會對被考核者實施更加嚴厲的“約束”。由此，就形成了避責現象愈演愈烈的惡性循環。避責現象及其擴散弱化了減貧行動力，破壞了政府公信力，對減貧事業造成了極大的危害。

四、“中國式減貧”事業未來發展的前景展望

(一)在主體層面，構建多元主體協同減貧格局，提升減貧可持續性

遵循多元主體良性互動的減貧邏輯，是實現減貧事業可持續發展的重要保證。為此，政府應增強自身的開放性和包容性，進一步開放減貧協作空間。通過增強體制外主體參與減貧的話語權，形成多方聯動、協同創新的減貧態勢，為減貧事業的長遠發展注入持續的動力。

1、健全企業參與減貧的激勵機制，營造良好的產業生態環境

將貧困群體與市場有效對接，需要充分發揮企業的減貧功能。完善企業與貧困群體之間的利益聯結機制，才能激活貧困地區的生產要素和資源稟賦，提高貧困群體的內源式發展能力，最終實現企業發展與群眾脫貧的共贏局面。

健全企業參與減貧的激勵機制，加大對企業參與減貧的政策支持。一是加強對企業參與減貧的政策引導和支持力度，降低企業交易成本，提高企業參與減貧行動的積極性和主動性。加大對貧困地區特色產業發展的資金投入，扶持和培育一批減貧特色示范企業。二是確保相關扶持政策的持久性和連續性，為企業參與減貧提供穩定的心理預期。鼓勵企業靈活運用市場思維和商業手段，激活貧困地區的土地、人力等生產要素，使貧困地區的資源快速對接市場需求，將減貧投入有效轉化為貧困群體的脫貧資本。

營造良好的產業生態環境，增強企業參與減貧的持久動力。一是為企業提供生產性建設用地、配套基礎設施等完善的服務，吸引企業到貧困地區投資辦廠。二是創新企業參與減貧模式，實施差異化和針對性的減貧方案。積極運用企業的市場開發能力和市場運營經驗，進一步探索特色產業扶貧、創業扶貧等新型模式。鼓勵企業因地制宜，依照貧困地區的地域發展特點進行特色資源開發和生產基地建設。

2、拓寬社會組織參與減貧的渠道，完善社會組織內部治理結構

鑒于我國貧困問題的成因日趨多元化、貧困群體的需求日益多樣化，以非營利性、志愿性為特征的社會組織在減貧事業中的靈活性優勢逐漸凸顯。為了促進社會組織發揮更大的減貧作用，需要為社會組織參與減貧掃清障礙。

拓寬社會組織參與減貧的渠道，為社會組織釋放減貧空間。培育政府與社會組織之間的信任關系，加強二者之間的互動和溝通，構建共同話語體系，使社會組織參與減貧的重要作用得到政府真正的重視。一方面，優化社會組織參與減貧的激勵機制。加大對社會組織參與減貧的政策支持力度，保障社會組織參與減貧的各類優惠待遇，鼓勵社會組織承擔更多的減貧工作。另一方面，建立政府與社會組織在減貧領域中的長效對話機制，確保社會組織參與減貧的獨立性。政府需要轉變觀念，為社會組織參與減貧讓渡空間，同時，進一步割斷與社會組織之間的利益聯結，使社會組織能獨立地發揮專業性作用。

完善社會組織內部治理結構，提升社會組織的減貧效能。一方面，在增強社會組織自我管理能力的同時，培育規范達標的減貧主體。通過構建社會組織參與減貧的良性競爭機制，重視對社會組織參與減貧成效的規范性評估，倒逼社會組織進行內部治理結構改革，提升其參與減貧的自主能力。另一方面，為社會組織參與減貧行動創造良好的外部環境，激發社會組織參與減貧的動力與信心。健全社會組織參與減貧的政策法規，規范社會組織參與減貧的權責劃分、利益分配、監督管理等，明確社會組織參與減貧的重點與方向。同時，政府要加大對社會組織參與減貧的正向宣傳，積極分享其成功事例，提振社會組織參與減貧的信心。

3、培養貧困群體的主人翁意識，提升貧困群體的自我發展能力

尊重貧困群體在減貧事業中的主體地位，激發其參與減貧的主觀意愿、提升其自我發展能力，是實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的關鍵。

對貧困群體進行充分賦權，使其廣泛參與到減貧行動中。一是積極利用貧困地區的社會資本和網絡支持，通過村民代表大會、村組集體活動等多種途徑，積極宣傳相關減貧政策，使貧困群體明確自身的減貧主體地位。二是在減貧事業發展的各個階段，充分尊重貧困群體的真實訴求和內在意愿，與貧困群體協商確定減貧各環節的具體事宜。搭建溝通平臺，積極吸納貧困群體的意見，通過提建議、參與決策等多元化途徑，幫助貧困群體提升責任感。

提高貧困群體的自我發展能力，增強其擺脫貧困的信心和勇氣。一是加強對貧困群體綜合素質的培養，提升其參與減貧的基本能力，為其參與減貧行動奠定堅實的基礎。二是強化精神扶貧，轉變部分貧困群體“等靠要”的惰性思維。幫助貧困群體擺脫貧困，要注重培育其主動脫貧的意愿和能力。為此，除了要開展鄉風文明創建活動，提升貧困群體的自尊心和自信心之外，還要加強對貧困群體的各類職業技能培訓，確保貧困群體具有良好的自我發展能力。三是確保減貧行動以貧困群體的主體參與為根本，實現減貧事業的人性化發展。可以采取一系列激勵政策和互動方式，通過物質、精神等多方面的獎勵措施，吸引貧困群體積極參與到減貧事業中。

(二)在內容層面，構建產業扶貧長效機制、加強公共服務體系建設，鞏固減貧成果

1、推進產業扶貧長效機制建設，解決產業扶貧“短平快”問題

構建產業扶貧長效機制，需要樹立長遠眼光，抵制短視思維，以動態和發展的視角選擇并推動產業扶貧項目。

遵循市場經濟規律運作減貧項目，改善產業扶貧效果。一是逐步擴大基層的資金使用權限，給予基層適當的財權和充分的行動空間。在此基礎上，加強對產業扶貧績效的考核與監督，限制個別官員的短期機會主義行為。二是依據貧困地區特有的資源科學地選擇產業扶貧項目，加強項目的可行性論證，形成具備長期發展優勢的產業扶貧模式。鼓勵貧困群體以土地、勞動力等要素投資產業發展。以“公司+合作社+貧困戶”等形式建立產業發展與貧困群體之間的利益聯結機制，實現企業與貧困群體的良性互動，激發貧困群體的內生動力，提高產業發展的組織化程度。

推進農業產業化經營，調整優化農村產業結構。產業扶貧應圍繞產業結構轉型，著重發展農產品深加工項目。一是打破地域限制，擴大規模經營。通過不斷提升農產品附加值、延長農產品加工鏈，逐步形成產供銷一體化的產業經營體系。二是構建具有地域特色的產業布局，帶動產業結構的調整優化。因地制宜地開發貧困地區特色優勢產業，從貧困村逐步統籌至鎮、縣、市，形成較大范圍的同質類產品，并進行產品的統一包裝和宣傳。通過提高市場覆蓋范圍，打造集聚效應，從而提升市場影響力。

2、加大公共服務體系建設投入力度，強化貧困地區的公共服務供給

加強貧困地區基礎設施建設，改善貧困地區的生產生活條件。為推動減貧事業的長遠發展，需要結合貧困地區的區域特點和發展水平，針對性地推進基礎設施建設。以項目建設為載體，加快貧困地區的水電交通及現代化通訊網絡等基礎設施建設，為貧困地區減貧項目的順利推進創設良好的環境。為確保貧困地區基礎設施建設的資源配置效率，應建立科學的評價指標體系，在資金投入和使用方面，對基礎設施建設的支出形成有效的反饋、激勵及約束機制。與此同時，還應公開地方基礎設施建設的資金投入安排，使財政投入得到有效的監督，提高基礎設施建設的資金使用效率。

增加貧困地區的基本公共服務投入，構建貧困群體的生活安全網。為貧困群體提供完善的義務教育、醫療衛生、社會保障等公共服務，是保證貧困群體享有公平發展機會的基本前提。為此，一要加大投入，重點扶持貧困地區公共服務體系建設。結合當地貧困群體的迫切需求，有針對性地完善公共服務供給，為減貧事業的系統推進提供基礎性的支撐。二要創新公共服務供給模式，健全貧困地區公共服務供給機制。為了改善貧困地區的民生狀況，實現貧困地區人力資本的可持續發展，應積極吸納社會力量，形成多元主體協同參與的公共服務供給格局。與此同時，提高貧困地區公共服務體系建設在績效考核體系中的權重，促使地方以貧困群體基本的生存需求和發展需求為核心，推動貧困地區公共服務體系建設實現長遠發展。

(三)在方式層面，優化指標治理機制以整治形式主義，釋放減貧能量

1、科學設計減貧指標體系，矯治由“指標主義”造成的“目標偏離”

只有形成科學的減貧指標體系，才能避免因過度崇尚工具理性而造成的“指標主義”悖論，使組織成員的個人目標與組織目標趨向一致，從而有效地矯治“目標偏離”現象。

堅持合作主義，確保減貧指標體系的設計貼合基層實際。為了確保減貧指標體系設計全過程的公開、透明，應在減貧指標選取和權重分配的各個環節，充分吸納被考核群體的意見，取得被考核者對減貧指標體系的認同。只有依靠基層智慧，提高減貧指標體系的科學性，才能確保減貧指標體系不偏離組織的目標，從而保證減貧行為的針對性和實效性。這就需要重視組織上下層級之間的合作關系，打造上下級積極溝通的良好氛圍，從心理層面激發下級參與減貧指標體系設計的主動性和積極性。同時，從制度設計上調整減貧指標體系設計的情境結構，形塑減貧指標體系自下而上的設計運行軌跡，給予被考核者足夠的信任與尊重。

堅持以結果為導向，從組織目標出發設計并優化減貧指標體系。減貧指標體系的設計要簡單有效，直指目標。為了保證減貧指標體系的有效性，在實際操作中，需要增加減貧指標體系的預演環節，改變傳統的單一話語模式，使上下級圍繞減貧指標設計進行推理演繹，敏銳地把握不同減貧指標體系作用下被考核者的行為邏輯與策略選擇。在試運行階段，應對減貧指標體系進行實時的追蹤，以減貧指標的可操作性、減貧指標與目標的聯結程度作為主要評價標準，根據評價結果來決定減貧指標的存續或廢止。同時，需要對減貧指標的意義進行明確清晰的闡釋，確保被考核者對指標價值有深刻的理解和正確的認識。

2、平衡考核模式中“約束”與“激勵”的關系，緩解避責現象

扭轉減貧領域中被考核者的避責偏好，需要平衡考核模式中“約束”與“激勵”的關系，也即平衡被考核者的心理預期和行為強度。通過提供適恰的鞭策，更好地發揮激勵機制的作用，充分激發被考核者參與減貧行動的積極性。

適當弱化“約束”的力度，豐富“激勵”的內容和形式。重新塑造考核者與被考核者之間的互動方式，形成彼此信任的關系形態。為了避免由于“約束”力度過大而導致被考核者超出底線的非理性行為，應該建立明確的利益聯結機制，將考核結果與職務晉升、物質獎勵等多種激勵手段相結合，激發被考核者的工作動力。由于不同考核模式下的被考核者具有不同的行動排列組合，需要對考核情境中被考核者的信息處理能力、行為偏好等要素進行全面的考量，預測不同考核模式下被考核者的行為取向，適時對“約束”和“激勵”措施進行調整。

擴大被考核者的自由行動空間，平衡被考核者的自由裁量權。減貧過程充滿復雜性、動態性、差異性的具體情境，需要被考核者以滿足貧困群體的具體需求為出發點，針對不同情境作出靈活的選擇。因此，應賦予被考核者充分的信任，以最終減貧結果對其工作成效進行考核，使其對個人行為的結果負責，在遵循法定原則的前提下充分發揮其主觀能動性，進而提升減貧績效。在這一過程中，要強化對被考核者的教育培訓。通過對相關減貧政策進行深刻的解讀，端正被考核者的思想和態度，把為貧困群體解決實際問題當作指引減貧行為的核心價值和行為標準。同時，加強對被考核者的監督。充分運用媒體、社會組織、群眾等多方監督力量，拓寬自下向上的監督途徑，為反映被考核者的不當行為廣開渠道，以保證被考核者切實履行自身職責并推進減貧目標的實現。

五、結語

消除貧困是黨和政府的歷史使命和義不容辭的責任，更是國家聚民心，宣示制度優越性的宏大社會工程。我國減貧事業開展70年來，從制度整體扶貧到區域開發扶貧再到精準扶貧階段，減貧工作日益深入，減貧實踐日益豐富，減貧對象日益精準，減貧成效日益凸顯，這些都有賴于我國減貧主體、減貧內容、減貧方式等方面的特色經驗與制度優勢。及時對我國70年減貧事業的成就、優勢、經驗進行系統的梳理與總結，是減貧領域的重要課題，也是未來我國減貧事業能夠持續取得新進展的重要參照。本文以“主體—內容—方式”為分析框架，力求全面、客觀地反映我國減貧事業的成就，特色經驗與制度優勢，面臨挑戰及應對策略，嘗試描繪“中國式減貧”事業的全景圖，助力2020年我國全面建成小康社會，也為世界反貧困事業貢獻智慧與力量。