價值平衡視閾下我國鄰避問題研究

李雅麗 李鵬飛 郭睿澂

河北大學政法學院，河北 保定 071000

近年來，我國經濟加速發展，城市化進程明顯提升，政府將能創造經濟效益與服務價值的設施放在發展首位，在規模與數量上大幅引進。然而，伴隨公民意識的覺醒，更加注重環境影響，對即將遷入的鄰避設施產生排斥甚至抵制的情緒，并采取各種措施維護其合法權益，當柔性方式無濟于事時，鄰避運動便會相繼爆發，鄰避沖突層出不窮，社會和諧遭到威脅，經濟進步遭到阻礙。此時，政府作為背后的提議者與關鍵的決策人，成為民眾直擊的對象與抗議的目標，二者矛盾將愈發激烈，強烈的潛在風險終將轉化為官民危機。最根本的沖突點在于鄰避設施對政府、企業和公眾所帶來的利益不均衡，處于利益天平最劣勢的一方，則會不惜余力嘗試各種手段爭取利益最大化，在此鄰避運動中，如何平衡政府、企業、民眾三者之間的利益關系，是矛盾沖突解決的關鍵點。

一、鄰避問題概述

鄰避(NIMBY)，即英文“Not In My Back Yard”的首字母縮寫，譯為“不要建在我家后院”。20世紀70年代，“鄰避”一詞掀起新的社會浪潮。港臺學者根據鄰避現象的相關特征，將研究經驗與成果引入我國，國內習慣于將此類似情形稱之為“鄰避運動”、“鄰避沖突”、“鄰避抗爭”等。

經過對傳統的“鄰避”理論進行反思與重構，希臘學者A.Kontogianni，Ch.Tourkolias跳出鄰避問題的固有思路，將“鄰避”概念重塑為“NIMFY”(NOT IN MY FRONT YARD)，譯為“不要建在我家前院”或“不要建在我能看得見的范圍內”。[1]對此定義可以理解為，如果本地必須建設核能發電場、化工廠等重污染設施，在征求、尊重民意與給予充分補償的前提下，當地民眾可以接受相關設施的進入，但是其規劃選址一定不要在本區域視野范圍內，以避免民眾情緒波瀾化問題。

近年來，隨著對可再生能源推行力度的加強，為其選址成為了一個典型的“鄰避”問題，在此背景下，“鄰避”的內涵又呈現全新的詮釋。第一，傳統觀念認為“距離的臨近”與“房地的貶值”是反對鄰避設施的兩大原因，此解釋逐漸被實際案例所推翻，風力渦輪機距離居民生活區越近，居民對風能發電廠選址決策的方案反而更為積極。[2]這說明鄰避問題沒有恒定的原因理論，選址距離也不是一個固定的沖突。第二，無論是風能設施的建設與否及其選址距離都不會對該地房地產的銷售價格產生影響，[3]以此打破了當地居民“保護地盤”的單一動機。第三，“鄰避”概念不能全面反映建設鄰避設施的社會態度與偏好。鄰避設施的選址建設，從起初的當地居民為維護自身利益進行猛烈的反對，到“鄰避”覆蓋主體愈加廣泛，鄰避成熟的地域中，主體由被動的回應逐漸演變為主動的預防與積極的“討價還價”。將“鄰避”看作一種公認的固定思維模式，將公眾反對的所有鄰避設施的建設都統一成為鄰避，導致“鄰避”成為政府部門與專家學者未完成設施建設任務的托詞。無論鄰避事件是否真正產生與影響大小，總會成為任務交付時的一大借口，未從根本的環境影響評價與制度建設中深入考察。[4]因此，最新研究認為，“鄰避”不能恰當地解釋政府和民眾之間產生并激化矛盾的邏輯關系。

二、鄰避問題生成的三方機理

(一)政府決策中的價值偏差

公眾參與形式化、缺位化。實踐中，普遍應用“政府提議—專家論證—政府拍板—突然發布”的“政府+專家”模式。[5]這不僅使專家立場與政府提議高度吻合，而且科學化的將公眾排擠在外，本想決策快速定論、快速執行，但因民眾前期不知情、參與不足，對突如其來的設施建設產生極度抵觸情緒，對原本可以溝通方式解決的問題，因正規表達渠道缺失，意見未被接收，“尊重感”一度落空。便選擇以信訪、聚眾等強烈的方式表達不滿。如今多元化主體參與已成為社會廣泛共識，而因政府自身利益偏執，一味追求決策快、執行快等目的，產生不可控局面，最終適得其反。

政府權力尋租、信息封閉利益化傾向嚴重。政府的權力尋租是企業遮掩私利的外紗，政府的決策信息與發布信息不對稱，一旦民眾從媒體或其他渠道獲取真實信息，對政府的不信任感與抵觸感勢必加劇。以此，民眾的信任底線被觸碰，無論政府再堂而皇之的解釋鄰避設施已經專家論證，設立了嚴密的風險防護設施都已無濟于事。

形成單一化、真空化制度依賴。鄰避時局不斷變化，而政府機構往往沉溺于最初設計的僵硬化制度模式，形成固有邏輯思維與行為偏好，更為甚之，其在面臨鄰避問題時強化研究并深入肯定原始方式的作用，將民眾聚鬧行為推至不復之地。只專注于“如何在最小的成本付出中獲得最大收益”，扭曲和低效的制度，不僅不能起到解決問題的作用，反而使鄰避沖突緊張性局面更加升級，價值取向的偏頗與政策執行呆板產生官民兩敗俱傷的殘局。因此，政府在社會治理中創新治理策略，擺脫單純路徑依賴，把握宏觀利益平衡，掌握科學靈活的治理手段是當務之需。

(二)民眾運動中的利益偏見

民眾追求呈現局限性與極度化。鄰避事件發生的邏輯是附近民眾感知到權益面臨威脅，便通過多種途徑維護利益的過程。平復民眾情緒最常用的方式為利益補償，但只是揚湯止沸，粉飾太平。隨著本區域經濟價值逐漸增加，民眾內心不滿的情緒愈演愈烈，不約而同的形成團體，隨時將以環保、安全等理由迫使項目停建。民眾此時擁有一種社會不平衡心理，一種情感驅動型的、沒有維權目標的非理性行為，這種行為為群體性事件的治理帶來了極大的障礙。[6]

公民對設施曲解評判。突破公民意識與理性局限性障礙，對鄰避設施建設的價值偏見，是群體性事件爆發的深入原因。對于新建的鄰避設施，或認為污染嚴重，損害周圍環境與身心健康；或認為經濟利益極大，應不斷從中獲利才能滿足失衡感與無限的欲望；或認為設施服務全體市民，唯讓自己承擔永恒損失難以承受的憤怒感。這種觀念越嚴重越易產生立場偏差，這種立場的人越多越易產生虛假共識。然而，事實上民眾確信的抗議活動并沒有真正群體，反而距離本地較遠的抗議群眾占據相當大的比例，且對鄰避設施的認識觀點存在不同的立場。

民眾缺乏安全感與不確定性。公眾對鄰避設施的抵觸多是由于情緒刺激和內心恐懼，并非有確定的科學根據。在當今時代背景下，社會風險比自然風險占比更大，且人為風險占據了社會風險的很大比例，一旦出現，秩序混亂、人心渙散，將嚴重影響社會和諧穩定。其產生原因有兩種：一是現實中確定性的缺失；二是主觀上的風險感知。對民眾而言，確定性來源于他們對事物的認知與見解，依賴自身的知識。而“無論有多少科學和知識能幫助人們滿足他的需要，他們總是有限的。”[7]故在當前政府、公民的關系中鄰避沖突爆發幾率極大。

(三)企業抗爭中的市場壟斷

鄰避與被鄰避企業的團體之爭。在鄰避抗議運動中，個體抗議只是呈現出的表面化的現象，各利益體間的團體抗爭才是鄰避的實質。首先，鄰避事件中的主體，除政府與公民之外，還有被引進的鄰避企業和與該企業利益攸關的本地企業。他們有著相似特點，雙方間的利益關系獨立于政府與公民之外，且同為自身利益而行動，任何一方的行動都將影響或改變鄰避事件的發展方向。因此，鄰避問題研究中企業的作用必須重點關注。

維護企業自身價值。鄰避設施種類多樣，帶來的影響除了環境污染，當地產業結構與企業的經濟利益也會產生巨大沖擊。政府引進設施必定技術先進、規模龐大，機易帶來負外部性效應，影響整個產業的生存。于是，本地企業或因自身的市場利益，或因品牌價值紛紛以環保名義揭竿起義。通過各種渠道抵制外來設施，有的參與聽證、進行行政訴訟；有的動員群眾上街抵制，過大渲染環境風險鼓動人心。看似一場有理有據的抵制污染活動，實為當地企業為了維護自身經濟地位而進行的市場競爭。

企業對鄰避設施抵制被迫起步。政府面對政績考核與經濟發展壓力，對效益型企業有極強的引進欲望。對本地企業而言，其在市場中的地位很可能因其他企業的出現而改變，因而難以避免抵觸心理和排斥行為。他們首先通過政治路徑表達訴求，加固自身的“政治保護傘”，積極踴躍參加會議。但是，因為人大和政協提案作用的有限性，官方渠道難以推進，此時民間抵制便起步，為了贏得群眾的支持，總會以環保之名掩飾私利的目的，動員群眾抗議，甚至會采取更為極端個人威脅等做法。

三、鄰避事件的規避與應對策略

(一)政府全面調控與監管

增加民眾真實參與度。首先，在鄰避設施的引進之初，政府應進行環境影響評價，在相關區域選出民眾代表參與專家論證與聽證會，明確指出鄰避設施建設的利與弊，并在鄰避設施建設給出的價格與福利中，使各區域代表進行“投標式”競爭，按照環境影響評價指標將利益發向個戶，此利益根據受影響的程度產生一定范圍內的合理差別，以避免公民不公平心理的產生。此舉措在前期看似耗時耗力，但長遠而言，公眾話語權與參與感對事前避免鄰避沖突起著舉足輕重的作用。其次，政府以積極與動態的眼光加強事后監控和全局性把握。在鄰避設施的修建中可以優先選擇當地公民作為參與者，在安全看管、餐飲提供等方面帶動相關勞動者就業。最后，在設施運行過程中設置個公民自愿參股，實時關注并維護鄰避設施的運行。在選址前、建設中、運行后公開吸納當地公民積極參與，形成政府全局協調與監管、企業提供服務與配合、公民積極參與支持的三方價值平衡的穩定局面。

暢通民眾溝通渠道，贏得官民雙向信任。Aitken指出，“信任作為基礎設施能夠成功建設的關鍵因素，應當在公眾和政府之間雙向流動”。[1]暢通官民溝通渠道，擺脫對民眾意見“看而不收、收而不納”的形式化、獨斷化形象，通過新聞媒體、期刊報紙、窗口公告等形式，將信息實時更新并普及于民。尤其與民眾切身利益相關的信息，設立專門渠道，以制發宣傳手冊、組織專業講解確保公眾知情，并通過政府信箱、民主聽證會、互聯網聽證等方式接收反饋信息，形成雙向互動渠道，讓民意加入專家評審考量中。此外，設立獎懲與監督機制，加強為人民服務與權威型政府形象。

修正制度體系，注重實證分析。制度的完善是鄰避沖突問題解決的突破點，擺脫形式化的真空制度，注重研究對象的特殊性和多樣性，從宏觀到微觀對不同的對象分類歸總。針對“不要建在我家前院(NIMFY)”理論，鄰避設施的選址決策應充分考慮“能見度”的影響因素，分類探討鄰避設施的性質、影響程度等因素，提升民眾對設施的可接受度。鄰避設施需要民眾后期廣泛動態參與，公正透明的參與過程，如協商策略、信息反饋、面對面對話等，能夠消除民眾對政府的猜忌與隔閡。對制度體系進行修正與重構，以公共利益替代以往私利的價值取向，將民眾價值置于中心，是我國鄰避問題根本性解決的重中之重。

(二)增強公民積極參與度與維護意識

增加教育投入，提高教育水平。教育不僅能增加知識改變思維，還可影響對鄰避設施的態度。在當地設立學校，實行公費教育，高薪吸納優秀教師，惠及未成年人、青年人及老年人。首先，設立普通教育學校。降低當地民眾對孩子的教育成本，不僅降低對鄰避項目的抵觸感，且能有效避免后期鄰避運動的爆發。其次，設立老年大學。當地退休、無業等老年群體都可申請入學，設置文化知識課程、老年活動中心等減輕青年人生活壓力，促進老年人身心健康發展。最后，針對因失業等原因無工作群體，設立專業技術培訓，在鄰避設施中技術要求較低產業(造紙廠、化工廠等)，勞動服務行業(食堂、后勤、安保等)等，促進民眾就業。使民眾利益與鄰避設施緊密結合，有效避免鄰避沖突的發生，讓鄰避設施利益長期平穩運行。

完善利益補償機制。給予民眾一定金錢(非金錢福利)緩解不滿情緒，政府的“民眾參與決策”與“經濟利益補償”二者相輔相成，讓民眾獲得重視與尊重感。通過科學的利益受損核算程序，給予民眾適當的金錢數額。[8]對本區域內居民投保商業保險、設立季度性體檢等福利，讓民眾獲得內心安全感與保障感。此外，建立本地“免稅超市”，在與海外貿易中可引進國外產品在本地銷售，從側面增加民眾認可度。以多種福利方式，使民眾面對鄰避項目積極主動與政府、企業談判，在三方“討價還價”中追求利益平衡。

增加政府對民眾的安全感。在設立充分外部保障的同時，政府給予民眾安全感，并使民眾形成內心確信，是加固本地民眾幸福感最關鍵的一步。在鄰避設施設立階段，設立專家評審與民主聽證，民眾與專家面對面交流，講授鄰避設施的科學運行和預防機制，為民眾擔憂解疑答惑，消除內心危險感與不確定感。在設施運行階段，建立健全危險防控和應急預警機制。使民眾對設施得到全面了解，增加內心安全感，降低政府在民眾與企業間溝通協調的難度。

(三)企業加強競爭與協作

政府促進企業間溝通。加強企業間協商，平衡雙方自身價值與所獲利益，有效化解企業間矛盾。亞當斯密曾說：“毫無疑問，每個人生來首先和主要關心自己，而這樣做是恰當和正確的”。[9]對受沖擊的企業無言，首先，若接受改革，鄰避企業可以較低價格給予設備與技術，其可創新生產方式，降低價格，直擊零售市場。其次，若改革動力不足，鄰避企業可以企業兼并的方式高價收購，或對有意轉變行業的企業，給予一次性資金補助，幫助其順利過渡轉業階段。最后，對生產環境要求較高的行業，在條件允許的情況下，可以根據風向、地形等自然因素，通過建筑物的位置設計位置、方向等，最大程度避開對方的影響。

鄰避企業爭做先鋒模范。鄰避企業雖在遷入中受到重重阻礙，若在運行中始終發揮自身社會價值，積極配合政府工作，為民眾帶來福利與正能量，其競爭力與可接受度將遠遠超過本地企業。政府作為鄰避事件中的總抓手，對鄰避設施的遷入發揮著決策者的作用，讓政府感受到鄰避企業產生的利益遠超本地企業，且積極服從政府的管理、實施政府的決策，在競爭中則首先占據了優越的戰略地位，贏得當地政府的青睞。主動定期納稅，為本地公共設施捐助資金，不斷提高并展示自身實力，提高自身知名度的同時，帶動本地區經濟的增長。民眾的力量存在于無形之中，且潛力巨大，大多鄰避項目因未處理好與民眾的關系，被迫擱置或停建，所以本地民眾的支持是必備力量。如在中小學校設立助學基金、在醫院設立醫療資金、為本地高校設立科研資金，增加環衛工人待遇、建設公益設施等福利待遇。取得民眾的信任與依賴，獲得企業競爭中的堅實后盾。對于本地企業來說，競爭者的進步必然成為其前進的動力，在競爭中激發自身潛力，展示出更好的企業形象。在此激烈競爭與良性循環中，充分發揮鄰避設施帶來的積極價值，最終實現政府、企業、民眾三者之間互利共贏。