行政訴訟簡易程序實踐中的問題與完善

李鵬飛 李雅麗 郭睿澂

河北大學政法學院，河北 保定 071000

2014年修訂的《行政訴訟法》新設了簡易程序，目的在于便利當事人參加訴訟、提高行政訴訟效率、節約司法資源。但自2015年實施以來，因法律規定粗略簡單，內容不嚴謹不協調，致使在實踐中的運用效果與預期相差甚遠，產生了司法公正、效率和權威的沖突。立足于當前司法現狀，借鑒《民事訴訟法》簡易程序制度的相關規定，進一步完善我國行政簡易程序內容規范與實踐運用，充分彰顯出簡易程序具有的審判效率高、化解糾紛快、司法公正強、訴訟成本少的獨特優勢。

一、行政訴訟簡易程序概觀

(一)行政訴訟簡易程序概念及特征

簡易程序，是區別于一般普通程序而言的起訴更為便捷、審理更加快速、送達更為多樣、成本更加低廉的審判程序。人民法院在審理一審簡單的行政案件時采用簡易的訴訟程序，不僅便利了行政相對人參與訴訟，也對解決糾紛效率的提高、司法資源的有效利用、行政相對人降低時間成本與精力消耗等方面產生了重要的作用。純粹的公平非真公平，遲到的正義是非正義，簡易程序適應了自“立案登記制”以來行政案件與日俱增的司法環境，對保護行政相對人合法權益和維護法律權威具有不可或缺的作用。

最高人民法院院長江必新曾在其書中提到，行政訴訟中的簡易程序具有“迅速、簡便、低消耗”的特征。[1]“審理快速，訴訟程序簡潔，投入成本較低”是簡易程序的優勢所在。通過“繁簡分流”將簡單的行政案件以簡易程序解決，審理期限從普通程序的六十日，至簡易程序的四十五日，對具有迫切心理的當事人而言，無疑是以“效率化”的方式保障了當事人的權益。在簡易程序的通知、傳喚、送達(除判決書、裁定書、調解書外)程序性事項中，可以選擇電話、傳真、郵件等方式，不僅節約了法院與當事人的時間，也降低了相應的成本和資源，在尊重當事人程序選擇權的同時，也體現了司法的便捷高效，實現了訴訟與效益的有效銜接。

(二)行政訴訟簡易程序的簡化要素

首先，是庭審的簡化。法院開庭審理案件分為合議庭和獨任庭兩種方式，行政訴訟簡易程序采用獨任制審判，且簡化庭審流程，法官依當事人的訴訟請求及答辯意見歸納爭議焦點，據此進行舉證質證，并發表辯論意見，一般經過兩輪左右交鋒，法官形成內心了確信，則庭審結束，法官圍繞爭議焦點、當事人舉證質證及辯論情況進行總結歸納，形成判決進入宣判階段。此階段避免了無休止的爭論和無意義的重復，形成“簡審快結”的過程。

其次，對裁判文書的簡化。簡易程序的判決書中沒有長篇的事實介紹與理由闡述，只將時間、主體、內容等必不可少的要素進行記錄，對案件的事實理由、答辯意見、證據、舉證質證意見、進行高度概括，簡單明了的說明。但在本院認為以及宣判內容中不得簡化，需具體充分表明本院意見，將判決結果中法律依據及認可或不認可的原由作出有理有據的闡釋。

最后，在程序性事務和結案時間中的簡化。在通知、送達、傳喚當事人的程序中，可采用電子信息互聯網平臺等現代快捷的方式進行，只要確認當事人收悉即可。審理期限由普通的六十日轉化為簡易的四十五日，十五日的時間對于行政相對人、行政機關、法院而言都是不可忽視的。在司法公平中注重最佳效益，在權益維護中實現最優選擇。

二、行政訴訟簡易程序在實踐中的問題

(一)簡易程序規定內容簡單

我國《民事訴訟法》關于簡易程序的規定，運用7項條款和最高人民法院印發的相關通知、規定作出解釋，《刑事訴訟法》中關于簡易程序的規定，運用8項條款和最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院公訴廳印發的相關通知作出解釋，而《行政訴訟法》對簡易程序的規定，僅運用3項條款和2010年最高人民法院關于試點的通知。可見，行政訴訟簡易程序內容規定非常簡單，法律基礎相當薄弱。在實踐中，利用有限的法律依據解決日益增多的行政糾紛案件，難免暴露一些問題，阻礙簡易程序的功能充分的發揮。

《行政訴訟法》規定簡易程序適用范圍包括“依法當場作出、涉訴金額在2000元以下或政府信息公開”的案件。這三類案件的歸類性質不一，前兩種是按照案件大小進行劃分，而政府信息公開案件是按照案件類型進行區別。且依各地法院統計數據中看，政府信息公開案件數量多，且難易程度不一。自《政府信息條例》實施以來，各地法院對此類案件的審理經驗還未成熟，若采取簡易程序獨任審判，可能會無形中增加法院審判壓力，影響審判的公正與權威。另外，如何準確判定“政府信息”也是一項難題，如就國家、社會公共和經濟安全與商業秘密、個人隱私而言，何為安全，如何界定秘密和隱私都沒有清晰的解釋，行政機關內部報告是否屬于政府信息，工作中所獲取的企業的一些信息是否是政府信息等等。[2]

針對上述三類案件，法院在認為“事實清楚、權利義務明確、爭議不大”的情況下可以直接適用于簡易程序。該款賦予了法院極大的自由裁量權，何謂“事實清楚、權利義務明確、爭議不大”的案件，行政相關法中并無明確具體解釋，在第82條中規定的是“法院認為”，由此在這款簡單的法條中給予了審判法院巨大的自由裁量空間，容易導致職權的濫用，對本該適用普通程序的案件，很可能通過自由裁量轉化為簡易程序，從而不利于行政相對人的權益保障。

(二)簡易程序審理規則缺位

早在2010年頒布《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》之前，我國已有法院對簡易程序進行實踐探索，如山東省青島市市南區人民法院、浙江省溫州市鹿城區人民法院等。最高人民法院發布通知之后，簡易程序的試點工作在全國范圍內陸續開展，經過多年總結實驗，在2015年出臺的《行政訴訟法》中正式確立了簡易程序。[3]但該法對簡易程序內容規定粗略，僅涉及審判組織、審理期限等內容，雖依行政訴訟與民事訴訟的相似之處，在101條中提及，法院適用簡易程序審理行政案件，《行政訴訟法》沒有規定的，適用《民事訴訟法》關于簡易程序的相關規定。但直接采用對方的規定，在某些具體事件處理中，銜接并不順利，比如民事簡易程序審理期限60日，行政簡易程序45日，若行政程序審理空白完全依照民事程序，則可能會出現程序性占用審限過長，具體審理時限緊張，或者直接超審限的問題。

雖在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中，對簡易程序作出解釋說明，但也只是在以簡便方式傳喚當事人、證人、送達判決書外的文書，舉證期限和被告書面答辯期由法院確定或準許，法院主導簡易程序轉化為普通程序的期限等方面加以規定。[4]針對“簡易轉普通”的細節問題，由于簡易程序審判規定過于簡單出現某些的規則缺位，在實踐中各地法院為避免在審理中遇見法律空白，對應從簡的案件不從簡，應轉化的案件仍持續用普通程序審理等。

對全國行政案件搜索，在中國裁判文書網以“行政訴訟”、“簡易程序”為關鍵詞對近3年(2015年—2018年)的行政案件進行搜索，適用行政訴訟簡易程序案件分別為2015年-2016年的605件、2016年-2017年的1541件、2017年-2018年的1549件。占全國行政案件比重分別為2015年-2016年(行政案件16249件)的3.7%、2016年-2017年(行政案件29145件)的1.6%、2017年-2018年(行政案件31457件)的4.9%。

對河北省行政案件進行搜索，在中國裁判文書網以“行政訴訟”、“簡易程序”為關鍵詞對近3年(2015年-2018年)的行政案件進行搜索，適用行政訴訟簡易程序案件分別為2015年-2016年的4件、2016年-2017年的24件、2017年-2018年的29件。占河北省行政案件比重分別為2015年-2016(行政案件757件)年0.5%、2016年-2017年(行政案件1369件)1.8%、2017年-2018年(行政案件1266件)的2.3%。

上述信息顯示，行政訴訟簡易程序在行政案件中運用比重偏低，且在我國34個省份中，河北省處于經濟較為發達的東部地區，京津冀地區中重要一部分，行政訴訟簡易程序適用率低于全國平均數值。

(三)簡易程序上訴未作限制

我國《行政訴訟法》第85條規定，行政訴訟中當事人提起上訴需要滿足上訴人和被上訴人必須是第一審程序中的當事人；在法定期限內提出；上訴形式合法；上訴對象必須是依法允許上訴的判決和裁定這四項要件。[5]上訴，可謂在滿足以上要件的情況下，當事人是主導者，只需其主觀認為判決不公，未滿足預期利益即可。尤其在簡易程序的審判中，當最終結果未達到當事人滿意的時候，易聯想到簡易程序“隨意化”、“戲化”。若原告敗訴，加之對方作為國家公權力所具備的主體特殊性，之前因某種原因使其受到損失，更易產生對審判的“疑心”，此時必定會選擇更進一步的維權機會，以“上訴”的方式繼續尋求公正的判決。若被告敗訴，有的行政機關會礙于情面，抓住更多機會，與相對人“一戰到底”，有的行政機關內部直接規定所有敗訴案件，必須進行二審，只有終審判決才能歸檔入案，報銷損失。

一審中適用簡易程序，雖加快了案件的進程，但如若多數案件需要通過二審才能解決，無疑增加了二審法院的壓力，最終并不能實現簡易程序效率高、節約司法資源、及時解決爭議糾紛的特點。

三、行政訴訟簡易程序完善路徑

(一)補充細化簡易程序適用范圍

行政訴訟法對簡易程序的規定籠統概括，可以通過司法解釋的方式對其補充完善，如規定行政訴訟可訴范圍一樣，以“列舉+概括+排除”模式對內容具體說明。通過列舉可以明確法律指向，將常見且運用成熟的案件列為其中。章志遠教授曾提出對于行政機關通過簡易程序作出的案件、經過復議聽證審查又被起訴的案件、經初步審查認定可能在程序上駁回起訴的案件等直接適用簡易程序進行審理。另外，以概括方式作為兜底，是為了防止出現遺漏案件或者新生案件，同時根據當地司法環境也賦予法院一定的自由裁量空間，避免法律的盲區。在否定排除中，將一些不宜適用簡易程序的案件徹底排除在外，防止法院濫用自由裁量權導致司法不公。

在界定“事實清楚、權利義務明確、爭議不大”的概念中，為避免各法院對其理解不一，可以借鑒《民事訴訟法》中，對此概念的解釋。細化行政簡易程序適用的實體要件，進一步統一簡易程序適用的范圍，減少同案不同判現象的出現。

另外，針對當事人雙方合意適用簡易程序的情況，應充分尊重雙方意見，在立案至開庭前書面征求當事人雙方意見選擇，在經雙方明示同意的情況下，應當以簡易程序的進行案件審理，法院有義務告知當事人的程序選擇權，并根據當事人的意愿實施，并無簡易程序的最終決定權。

(二)建立多元化審理規則和方式

我國《行政訴訟法》既然已將簡易程序作為一項單獨的審判程序，一套完備的審理體系是必不可少的。簡易程序中不同案件的案情復雜性和難易程度也是有區分的，對于案情簡單、證據充分且無異議的案件，在征求雙方當事人書面同意的情況下，可以規定“書面審理”的方式。如對管轄錯誤、復議前置未先復議、超過訴訟時效等形式錯誤明顯的案件，以書面審理的方式作出裁定，既節約時間減少不必要的損失，也使當事人更快另尋正確的途徑解決糾紛，在保證司法公正的基礎上，進一步提高案件效率。

在程序轉化規定中，法律和司法解釋僅在簡易轉普通中作出規定，且法院具有自主裁量和決定權。對此，有兩方面的因素需要考慮，首先，應當考慮當事人的知情和異議權，在簡易程序的適用中，很有可能是當事人雙方合意的選擇，希望盡快結案，不排除效率比結果更重要的情形，所以，在“簡—普”轉化中，當事人的意愿的征求與尊重是必經程序。其次，為體現審判程序的靈活適應性，應增加與“簡易轉普通”相對應的“普通轉簡易”，這樣避免法官在決定適用普通程序之后，出現明顯有力證據，如在鑒定當事人行為能力的過程中涉及其他法院的判決結果、新司法解釋的出臺、當事人的自認等情形。如此避免了“小題大做”的復雜審判流程，合理的處理了行政糾紛。

針對多維度的行政糾紛，應設立行政訴訟簡易程序的調解機制，引進協商元素，高效達到司法資源的“因案配置”。[7]在“事實清楚、權利義務明確、爭議不大”的前提下，對行政賠償、補償，行政裁量、行政協議等可協調行政案件，引入行政調解結案機制，以雙方滿意結果解決矛盾，為當事人和司法機關節省了更多的時間與精力。

(三)限制行政機關上訴權

實踐中，簡易程序適用率偏低，上訴率偏高，在賦予當事人任意的上訴權的情形下，無意間延長了維權時間，形成“簡易不簡”，給當事人增加了許多不必要的訴累。因此，在上訴權中對行政訴訟簡易程序作出限制性規定是必要的。

但是，訴訟程序設立的價值在于維護和保障人權。在行政案件中原告處于受“不當行政行為”侵害一方，維權方式寄希望于司法判決，若二審終審不能保障，則會引發對簡易程序的排斥與拒接，故對其上訴權不可剝奪。另外，對有爭議、可能出現不同判決的案件上訴權不可剝奪，這些案件只有通過上一級法院運用以往審判經驗進一步決定所適用法律才能更充分、更深度的化解糾紛與矛盾。

所以，限制行政機關對簡單行政案件的上訴權，不僅有利于避免行政機關單純追求二審判決而延誤審判期限，對當事人權益和司法資源得以維護；而且，有助于行政相對人更傾向于選擇簡易程序審判案件，增加簡易程序的適用率。對簡單和訴訟標的極小的案件，行政機關和司法機關都具有以快捷的方式解決的強烈意愿，留有時間和精力用于其他案件。限制上訴案件的范圍，可以借鑒《民事訴訟法》的“一審終審”制和勞動者與用人單位之間的“一裁終局”制，如(1)對標的額較小的行政案件。根據當地經濟發展水平不同，可以限定標的金額為500元及其以下不等。(2)對上文中提到的以書面審結案的案件、以調解書結案的案件等。

行政案件限制上訴權，在德國和我國臺灣地區已有規定且得到良好運行。可見，對于簡單行政案件而言，在有限的時間內有效的解決行政糾紛，在增加司法的即判力和法律的權威、增強公眾對法治的信任和信心、增進行政機關的審慎行使職權等方面發揮著不可替代的作用。

四、結語

遲來的正義非正義，行政訴訟簡易程序試圖在提高審判效率中保證司法的公正與權威，跟隨著訴訟成本低、審理快捷、結案迅速的社會步伐，為我國行政案件的審判開啟了新的篇章。但實踐中，處于起步階段的簡易程序運行顯得有些不成熟，適用率低、公眾對司法不信任已成現狀。可見，對簡易程序的司法改革任重而道遠，我們需在實踐中不斷總結與借鑒，將行政訴訟簡易程序的作用發揮的恰如其分，得到公眾和司法機關的普遍接受。知之不難，行之不易。行政訴訟簡易程序的司法完善是一個長期而漫長的過程，需要理論與實踐中不斷的探索與研究，在法治進程中發現行政訴訟新思路、新方法。