運用地方立法破解國家級中心城市交通擁堵研究
——以鄭州為例

天 則

河南財經政法大學知識產權學院，河南 鄭州 450046

鄭州市主城區市內交通擁堵問題，是歷年來鄭州交通存在的主要問題，也是被廣大人民群眾詬病的交通亂象，嚴重影響了鄭州的社會形象。如何治理鄭州的交通亂象，理論界與實務界都提出了不少建議和對策。但本文作者認為，在國家級中心城市建設中，治理鄭州交通亂象，應以法治的思維，將其納入到依法治國、依法治市的軌道上來，運用地方立法破解交通擁堵，是治理鄭州交通亂象的根本措施。

一、鄭州市交通地方立法的本市市情

鄭州市除轄六區五市一縣外，還有國家級高新區等“五區”，符合立法法規定的有權制定地方法規的設區的市的規定。根據立法法的授權與規定，鄭州市地方立法依法在鄭州市轄區內具有法律效力。根據立法法的規定，鄭州市地方立法應主要根據本市的具體情況和實際需要，對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項進行地方立法。因此，研究運用鄭州地方交通立法破解交通難題的本市市情即本市的具體情況和實際需要，就是一個首要問題。這也是包括鄭州在內的所有地方立法適應地方發展，具有地方特色的基礎。

(一)鄭州市交通的具體情況

1.鄭州被列為國家級中心城市，在全國中的地位更加突出，站在了發展的全新階段

最近五年時間內，鄭州站上了一個全新的發展階段，在全國發展大局中的地位愈發突出。2016年12月17日，國家支持鄭州建設國家級中心城市。2018年2月7日，鄭州市政府正式公布《鄭州建設國家中心城市行動綱要(2017-2035年)》(下稱行動綱要)，制定了宏偉的規劃目標。在國家級中心城市建設初期，實施《行動綱要》初年的2018年，開年大吉，鄭州市總人口已達1014余萬人，城鎮人口達713.7萬人；GDP總值已達10143.3億元，成為全國16座GDP達萬億的城市之一，首次進入萬億俱樂部；人均GDP破10萬元。未來35年內，鄭州將迎來發展的新機遇，也必將有更大發展。

2.鄭州交通擁堵問題突出，成為影響鄭州形象、制約鄭州發展的重要因素

從局部看，鄭州交通擁堵問題非常突出。早在2004年王紀武等就提出了鄭州市的交通瓶頸即擁堵問題，但其研究并未使用擁堵概念。[1]至少在2010年，耿津津就研究了鄭州市交通擁堵問題，提出了交通擁堵是困擾廣大市民和政府的一大難題，是市民無法承受之苦[2]等。這些研究不僅至少證明了鄭州交通擁堵已有多年歷史，而且這種研究一直延續至今，甚至在2019年河南兩會期間，政協委員劉哲提出了《關于剎住鄭州市“亂貼條”、解決市民停車難的建議》提案。劉哲在提案中提出了“市政欠賬、市民買單”，以罰代管，對市民車輛的亂貼條愈演愈烈，甚至被廣大市民視為借此斂財問題。停車難既是鄭州交通擁堵的一大成因，又是鄭州交通擁堵問題的一個側面和反映；“亂貼條”是寄生在鄭州停車難之上的衍生物。多年來，鄭州交通問題不僅并未得到根本解決，而且還會具有越來越嚴重的發展趨勢。

從全國范圍看，鄭州已成為全國著名的堵城。根據2016年的一個從城市交通的構成要素(人、車、路)出發，進行研究的報告表明：鄭州交通擁堵綜合指數從人、車、路三個綜合指數看，分別為第11位(與寧波并列)、第10位(與長沙并列)、第8位(與長沙、寧波并列)。[3]三項綜合排名應當為全國第10位。這是國家社會科學基金項目研究成果的基本結論，具有一定的權威性。因此，早在2016年之前，鄭州就成為了全國擁堵系數最高的城市之一。根據報告者的研究，全國高擁堵城市有7座(京、滬、津、廣、深、武、渝)，鄭州被列入8座(杭、寧、青、鄭、長、蓉、昆、貴)中度擁堵城市之一。

交通擁堵成為鄭州市民心中出行之痛，增加了市民工作生活成本；交通擁堵又是外來鄭州從事經濟文化交流人員心中之痛，影響了鄭州在全國人民心中的形象。

(二)鄭州地方立法治堵的實際需要

1.鄭州交通擁堵的原因分析

學術界對鄭州交通擁堵形成的原因，多從微觀視域出發進行分析。如宋朝麗將造成鄭州市交通擁堵的因素概括為城市布局和路網設置不合理、機動車數量增加過快、公共交通欠發達三個因素。[4]馬雁將造成鄭州市交通擁堵的因素概括為人口規模的擴大、國民出行方式的改變、城市規劃中市政工程的施工、交通管理和制度存在問題等四個因素。[5]李哲認為造成鄭州市交通擁堵的因素有供給與需求的矛盾日益加劇、網路構成和資源分配不合理、靜態交通管理不當、交通管理信息化建設滯后、交通參與者安全意識淡薄等五個因素。[6]周振宗提出了影響鄭州交通的因素有機動車數量快速增長、公共停車位緊缺、公共交通發展滯后、市區內市政工程施工多、交通管理技術水平較低、市民交通觀念和安全意識淡薄等六個因素。[7]門鈺璐認為，造成鄭州交通擁堵的因素有缺乏系統科學的交通發展規劃、城建施工時序不協調、私家車數量快速增長三個因素[8]等。學術界對交通擁堵原因的分析，主要基于實證分析，具有就事論事微觀研究之嫌。這些原因分析應當說各有側重，雖然不能說是錯誤的，但就事論事式的研究，只能起到頭疼醫頭、腳疼醫腳的效果，難以根治交通擁堵頑癥。

本文認為，鄭州交通擁堵的根本原因在于，在改革開放背景下鄭州城市規模的高速發展帶來的交通資源需求與供給的矛盾。鄭州的地區生產總值，從首破百億到首破千億鄭州用了13年：1990年破百億(116.4億元)——2003破千億(1074.1億元)；從首破千億到首破萬億用了14年：2018年實現了破萬億(10143.3億元)。特別是近五年來，鄭州的GDP連跨四個臺階：7000億元(2015年7315.2億元)、8000億元、9000億元(2017年GDP連跨兩個臺階達到9130億元)，10000億(2018年)，鄭州進入了高速發展時期。鄭州經濟規模的高速發展，城市化進程的加快，帶來了鄭州市常住人口、流動人口的快速增長和人均居民收入的快速增加，為此又帶來了機動車輛特別是私人轎車的快速增加，從而提出了對交通資源的快速而巨大的需求。但由于各種原因，鄭州市的交通資源供給則沒有隨著鄭州交通資源需求的快速增長而相應提升，或者鄭州交通資源的供給增長落后于城市發展對交通資源需求增長速度，從而造成了表現在人、車、路的矛盾。相關專家研究提出的各種影響交通的因素，都是這一矛盾在交通問題上不同方面的體現。

2.鄭州市原有交通地方法規不能適應鄭州城市規模快速發展的需要

現行的鄭州地方交通法規即《鄭州市城市道路交通安全管理條例》，是2009年1月1日起施行的地方法規。該地方法規自施行以來尚未進行任何修訂。目前，該法規已不能適應鄭州城市發展的需求。究其原因在于鄭州城市規模和交通需求發生了根本性變化，對交通安全管理等方面都提出了新要求，該地方法規不能適應新形勢的新要求。該法規制定時，鄭州市GDP僅3003.99億元，人均GDP僅16028.33元，在全國城市中占117位。2016年以來，鄭州先后成為國家級中心城市建設單位和GDP萬億俱樂部成員；從2018年上半年第一節度看，鄭州人均GDP為21498元，居全國第27位前后，跨入了特大城市行列。重大市情的變化，使得在鄭州僅作為全國中等規模城市時制定的鄭州地方交通法規不能適應鄭州經濟社會發展對交通安全管理的需求。

因此，現實需求盡快根據形勢發展的新市情和需要，運用地方立法破解鄭州交通擁堵困境。

二、破解鄭州交通擁堵地方立法需要借鑒先進國家和省市的治堵經驗

工業較發達的國家向工業較不發達的國家所顯示的，只是后者未來的景象[9]的論斷，深刻揭示了發達地區與不發達地區間的發展關系。發達國家如美英日和我國的發達地區如京滬廣等在歷史上都發生了令人痛苦的交通堵塞問題。發達國家交通擁堵問題出現的時間遠早于我國；我國發達地區出現交通擁堵現象遠早于鄭州。因此，鄭州地方交通立法治堵應當借鑒發達國家和發達地區的治堵經驗，將成功的治堵經驗上升到地方交通立法之中，依法治堵，實現鄭州暢通，交通先行。

(一)發達國家的基本經驗

1.美國經驗與當斯定律和當斯-托馬斯悖論

1980年代，美國50個大城市有47個交通狀況惡化，交通擁堵成為美國交通最嚴峻的挑戰。[10]美國為了治堵采用了下列措施：擴建公路、發展交通、共同乘車①。三種措施都對緩解交通惡化狀況起到了作用，其中擴建公路被證明是一種短期有效長期無效的措施。

美國學者研究美國交通狀況及其治堵經驗，發現了著名的當斯定律：道路上的車輛行駛里程相對于道路的車道里程所發生變化的彈性系數接近1。[11]當斯定律的基本假定是大多數駕駛人都選擇最快的路徑，而道路的通行能力總是有限的，并將三大匯流②與三大分流③作為最基本的道路交通原理進行解讀。[12]當斯定律在既定前提下揭示了擴展道路的短期效應規律。

匯流是擁堵之源，分流是緩解之道。二者互為因果，從而導致了當斯-托馬斯悖論。悖論告訴我們，紓解交通擁堵需要在匯流、分流之間實現動態平衡。

2.英國倫敦治堵經驗

英國倫敦作為國際化大都市，交通擁堵也是一個重要的城市病。英國倫敦治堵采取的措施主要有發展公共交通和自行車免費半小時后廉價租賃。[13]倫敦市2003年2月起在21平方公里范圍內開始收取道路擁堵費，2007年2月西擴收費面積達40平方公里，達到了流量減少15-20%的效果。[14]

3.歐洲的治堵經驗

初期歐洲各國為推動汽車業的發展，曾采取擴展道路、增加停車位等措施緩解擁堵。因這些措施具有短期效應，造成更為嚴重的擁堵和環境污染等問題。經反思歐洲后期采用了市政建設優先考慮居民、商家的需求，還路于民，同時完善公共交通建設。

(二)國內先進地區的經驗

1.首都北京的治堵經驗

北京治堵采取了十項常規措施：優化道路平(立)交路口改善交通組織、完善人行系統、完善非機動車系統、拓展瓶頸路段、打通斷頭路、調整道路出入口、完善公交系統、改造公交場站、改造利用橋下空間、改造道路交通安全設施及附屬設施等，在路網承載能力、道路通行能力上下功夫，貫徹“人文交通、科技交通、綠色交通”的出行理念等。[15]此外，北京多年來實行錯時錯峰上下班，對緩解城市交通擁堵、充分發揮道路利用效率都發揮了重要作用。

2.上海的治堵經驗

上海實行停車場差別性收費、中心城白天禁貨、限制外地牌照車輛早晚高峰上高架、[16]上海私家車牌照拍賣、整治交通違法(包括違法停車)、違法鳴號現場查處輔助系統、整治道路環境實現交管服務最大化覆蓋、提升城市規劃科學性、優先發展公共交通等。

3.廣州的治堵經驗

廣州曾提出加強交通基礎設施建設、調解交通流量和加強交通管理三大類30項措施，包括實行停車場差別性收費、研究收取交通調節擁堵費、交通需求管理政策、引導機動車有序增長等。[17]

三、鄭州地方交通立法應當解決的主要問題

(一)城市交通應當是城市規劃的首要考量因素

科學和富有遠見性的城市布局與規劃是交通治堵的基礎性工作。城市規劃可以從存量和增量上兩個方面進行考慮。總體而言，城市存量規劃主要是從城市存量交通現有布局出發進行規劃，主要是對現有城市影響交通的原有不合理布局進行改造，如將城區平面道路實現高架立交化，擴大道路通行能力；打通斷頭路，實現交通順暢；在舊城改造中增強城市發展的遠見性，充分進行城市交通科學論證工作，逐漸實現原有學校、醫院、商業中心老城區集中布局走向分散布局等。城市增量規劃主要是城市擴容、城市新區建設對交通的規劃布局，應當充分進行交通論證，進行交通影響評價，且交通影響評價應當具有科學性和遠見性。無論是存量規劃，還是增量規劃，都要疏堵、防堵，達到治堵目標，實現暢通鄭州總目標。

(二)加強道路擴展工作

鄭州作為國家級中心城市建設尚處于初期階段，目前鄭州市的道路基礎建設遠未到位。當斯定律揭示的拓展道路治堵的短期效應，具有多重限制。一是一個城市的基礎建設已基本達到了現代城市建設的需求；二是美國人口數量遠低于中國，美國千萬級人口的大城市較少。三是美國是世界上經濟最發達的國家。但我國至今還是一個發展中國家，鄭州作為國家級中心城市的建設規劃才剛剛開始，居國家級中心城市建設的要求還有很大差距。因此，我們不能將當斯定律絕對化。在鄭州交通發展過程中，擴展道路不僅是治堵需要，更是城市真正成為國家級中心城市的重要基礎建設。

(三)優先發展公共交通建設

優先發展公共交通是世界范圍內治堵的一條成功經驗。公共交通是通過大載客量低人均交通資源占有、使用量的出行方式，是代替人均交通資源占有量大、使用效率低的私家車出行方式，有效紓解擁堵的重要交通方式。從鄭州地理環境而言，公共交通包括地下交通、地面交通、地上(輕軌道)交通和出租轎車等。目前，鄭州地下交通(地鐵)建設如火如荼，同時還要兼顧地面、地上公共交通建設、加強公交專用道建設等措施。

(四)加強公共停車泊位建設

鄭州停車難問題是駕駛人、交管部門和廣大市民有目共睹的事情，停車難被政協委員至少2次在省政協會議上提案。有車無處停，是造成違法停車的重要根源；公共停車位嚴重不足又是造成有車無處停的主要根源。鄭州中心城區建設之初，多無停車位規劃，造成中心城區許多地方私家車無泊位可停。但有車必然要停車，這是中心城區馬路邊無奈成為私家車停車場的重要原因。對于中心城區擴容停車場(地下、地上；平面、立體)應當盡早規劃，使私家車有位(合法)可停；同時加強公共停車泊位建設。國際機動車保有量與公共泊位的標配為1：0.15.但這是在發達國家私有私用停車泊位滿足需要的情況下的國際標配。此種標配在我國私家車還存在嚴重缺乏私有私用泊位情況下，公共泊位與機動車擁有量之間的標配比例應有較大提高。

(五)限購與限行并重的交通管理措施應當實行

2018年底鄭州機動車保有量已突破400萬輛。機動車保有量的過快增長，是造成交通擁堵的重要原因。機動車停在庫里不出行(前提是每輛機動車都有停車泊位)，不會造成交通擁堵。但機動車根據需要出行，是機動車擁有的要義。交通擁堵是機動車出行量超過交通路網承載能力、道路通行能力的必然結果。因此，限制機動車保有量的過快增長、限制機動車出行量是破解交通擁堵的一劑良方。但因對私家車使用出行的限制，涉及私家車所有權與使用自由權的沖突，處理此種沖突僅僅靠地方政府政策顯得有些力不從心。因地方城市治堵，可納入城鄉建設與管理范疇之內，屬于地方事權。因此，破解限購、現行無法可依的難題，應當通過地方交通立法來解決，從而實現地方限購、限行有法可依，利于破解城市交通擁堵頑癥。

(六)為交通擁堵收費提供法律依據

收取交通擁堵費在國際上既有成功的經驗，又有失敗的案例。目前在國內尚未有收取交通擁堵費的案例。據北京時間2019年2月28日消息稱，美國媒體報道，紐約州州長和紐約市市長周二宣布達成一項協議，支持對進入曼哈頓核心商業區的車輛收取擁堵費，以緩解該市的交通擁堵，并籌集資金改造老舊的地鐵系統。[18]鄭州在國家中心城市建設中，可以根據市情先行在一定區域內收取交通擁堵費的辦法，為全國積累經驗，為大城市大規模公交系統建設籌措資金。為此，需要地方立法為交通擁堵費提供法律依據。

(七)實行錯時錯峰上下班制度

北京等特大型城市，實行錯時錯峰上下班制度，對緩解交通壓力起到了較好的效果。在省會城市中，石家莊、濟南、長沙等也實行錯時錯峰上下班制度。但相關城市實行錯時錯峰上下班制度，只要是通過城市政府辦公室發文的辦法實行該制度，從而使該制度的實行顯得法律依據不足。鄭州在國家級中心城市建設中，統籌交通治堵工作，應當聯合勞動、交通等部門，實行錯時錯峰上下班制度，并通過地方交通立法為該制度的實行，提供法律依據。

(八)嚴格交通執法與行人交通安全教育

鄭州交通擁堵的重要原因之一就是駕駛人和行人違章行駛與出行。駕駛人違章駕駛(包括違章并線、違章超車、闖紅燈、違章使用遠光燈等)是鄭州交通事故形成的重要原因。行人違章橫跨馬路，也是交通事故的重要誘因。交通事故是形成交通擁堵臨時擁堵的重要因素。因此，嚴格執法、加強駕駛人與行人等交通安全教育，是紓解擁堵的有效措施。

四、加快鄭州地方交通法規立法的建議

鄭州治堵采取了許多措施，有些措施受到市民質疑。究其原因在于部分措施如限行缺少充分的法律依據。因此，鄭州交通治堵應在法律軌道上依法治堵。為此，就應當根據鄭州市情和需要，在與《道路交通安全法》等法律法規不沖突前提下，統籌兼顧，通過地方立法，從根本上破解鄭州交通難題，為實現鄭州國家級中心城市建設提供暢通交通保障。

鄭州地方交通治堵立法，既可以通過修訂《鄭州市城市道路交通安全管理條例》進行，也可以就依法治堵進行專門立法。但無論通過何種辦法立法，破解鄭州交通擁堵，均應從人、車、路三大交通要素出發，從市政建設規劃、交通、環保、公安路政等出發統籌交通影響評價，城市道路發展規劃和道路交通安全管理，將優先發展城市公共交通、私有私用泊位短缺，大力發展公共泊位、限購現行等納入治堵地方立法之中，為鄭州有效治堵提供地方法律保障。

鄭州城市發展和國家級中心城市建設進入高速期，國家級中心城市建設應當交通先行。加緊鄭州地方交通立法，破解鄭州交通擁堵現象，為國家級中心城市建設提供暢通交通保障時不我待。因此，應當加快鄭州地方交通法規的立法工作，為早日破解鄭州交通擁堵提供法律依據。

[ 注 釋 ]

①共同乘車是美國政府為破解交通擁堵采取的鼓勵性政策.它分為共乘私人轎車和共乘客車.前者主要是鄰里之間的公共活動；后者是公司內部的員工共同乘坐一輛客車通勤，以達到減少交通流量的目的.

②三大匯流系指當擁堵的道路得到擴建或改善后，將會吸引更多的通勤者進行匯流：(1)在高峰期駕車通過這些道路；(2)在高峰期從其它線路轉移到這些道路上通過；(3)在高峰期放棄乘坐公共交通而自己駕車通勤.

③三大分流系指當道路上的交通流量超過其通行能力時就會出現交通擁堵現象，這將會引起更多的通勤者進行分流：(1)在這些道路的非高峰期駕車通過；(2)在高峰期選擇其它線路通過；(3)在高峰期選擇乘坐公共交通通勤.