淺議國家機關(guān)工作人員因公受傷認定及傷殘撫恤制度中存在的問題

苗 青 雷一揚

1.新疆婦聯(lián)組織聯(lián)絡(luò)部，新疆 烏魯木齊 830002；2.新疆婦女干部學校，新疆 烏魯木齊 830002

一、基本概念

(一)因工受傷(以下簡稱工傷)與因公受傷的區(qū)別

工傷發(fā)生在勞動關(guān)系中，指勞動者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡，待遇根據(jù)《工傷保險條例》享受工傷保險待遇。

因公受傷發(fā)生在國家機關(guān)、參公單位、社會團體與其工作人員之間，是指國家公務(wù)人員在履行國家、政府、法律賦予的公務(wù)過程中受到意外的傷害。目前，許多省市實行公務(wù)員及參公單位全部參加工傷保險，所需資金由統(tǒng)計財政納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排；未實行公務(wù)員工傷保險的省市(如新疆)的公務(wù)員因公受傷不能享受工傷保險待遇，而是參照《傷殘撫恤管理辦法》享受相關(guān)的優(yōu)撫待遇。

(二)工傷的具體形態(tài)

根據(jù)受傷程度不同，工傷包括負傷、致殘、死亡三種具體形態(tài)，都必須經(jīng)過法定機構(gòu)做出工傷認定和勞動能力鑒定。而國家機關(guān)、參公單位、社會團體工作人員的因公受傷程度及鑒定等均無法參照具體的法律法規(guī)。

二、公務(wù)員因公受傷認定及傷殘撫恤工作中存在的問題

(一)因公受傷認定管轄機構(gòu)存在“盲區(qū)”

案例：

張某，公務(wù)員，上班途中因雪天路滑不慎摔倒在地，導致左踝關(guān)節(jié)骨折被送往醫(yī)院救治。事后向單位申請公務(wù)員因公受傷致殘等級評定。

分析：

張某認為自己是在上班必須經(jīng)過的合理區(qū)域受到意外傷害，應(yīng)當認定為因公受傷，只要單位出具函件、本人鑒定之后即可報送民政廳評定國家工作人員傷殘等級，享受優(yōu)撫待遇。

單位在進行認定過程中出現(xiàn)爭議，有的認為可以認定為因公受傷，有的認為其在上班途中因路滑摔傷，不能夠認定為因公受傷。

法律依據(jù)：

目前，國家機關(guān)工作人員因公受傷參照的法律法規(guī)有：《工傷保險條例》(第六十五條)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、民政部《關(guān)于國家機關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》等，但對于由哪個部門進行因公受傷認定至今仍無明確規(guī)定。然而，國家機關(guān)工作人員申請評定因公傷殘的前提是“因公受傷”，但因“認定”管轄問題產(chǎn)生的推諉和不擔當不作為的現(xiàn)象確實存在。制度體系的不完善導致公務(wù)員所在單位在承擔責任方面存在“彈性”。

有些省市(如新疆)沒有實施國家機關(guān)工作人員工傷保險，一但發(fā)生因公受傷，人社部門與民政部門均謹慎處理，以無管轄權(quán)(沒有明確的法律條文依據(jù))為由拒絕受理，將是否屬于“因公受傷”的問題轉(zhuǎn)嫁給國家機關(guān)工作人員所在單位。

國家機關(guān)工作人員申請評定因公傷殘等級是需要逐級審批的，然而實際工作中存在制度漏洞，國家機關(guān)工作人員受傷申請合法權(quán)益時，沒有認定就直接進行“醫(yī)務(wù)勞動鑒定”，無形中默認了屬于“因公受傷”，直接跨越了認定環(huán)節(jié)。

傷殘國家機關(guān)工作人員的殘疾等級一到十級，隨著撫恤金標準額不斷提高，國家機關(guān)工作人員申請評定因公傷殘的情形也隨之增多，本人認為只要是在工作時間內(nèi)、工作地點上、因為工作的原因致傷致殘的，均屬因公受傷，均應(yīng)評定為因公致殘，個別國家機關(guān)工作人員出現(xiàn)偽造致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過或者以“人情關(guān)系”疏通獲取因公致殘撫恤的事件屢有發(fā)生，而相關(guān)法律法規(guī)的缺失導致無法有效的認定因公受傷的范圍。這就導致只要國家機關(guān)工作人員個人申請因公受傷評殘，并且在指定的醫(yī)療機構(gòu)進行醫(yī)務(wù)勞動鑒定，單位出具書面意見同意其因公評殘，就可以提交民政廳受理案件，是否屬于“因公”的合法性有待考量。

(二)因公受傷醫(yī)藥費用報銷存在的問題

案例：

張某，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員，辦公時不慎摔傷導致右腳踝骨折，產(chǎn)生8000醫(yī)療費用(自費部分)，申請單位報銷。

分析：

張某認為自己屬于因公受傷，除了申請評定因公傷殘等級，享受撫恤金之外，前期產(chǎn)生的醫(yī)療費用理應(yīng)由單位承擔。

單位認為承擔醫(yī)療費用要有據(jù)可依，如若承擔醫(yī)療費用，需要明確資金的來源渠道，但是財政部門并沒有相關(guān)的制度辦法，如何申請，通過什么程序都沒有制度辦法可以參考。

經(jīng)咨詢民政部門，答復(fù)：國家機關(guān)工作人員因公負傷致殘，按照《傷殘撫恤管理辦法》的有關(guān)規(guī)定予以評殘和撫恤，傷殘撫恤金標準每年會下發(fā)文件(《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助(補貼)標準的通知》)。關(guān)于前期醫(yī)療費用建議咨詢社會保險行政部門。

2004年至今，國家機關(guān)工作人員因公致殘撫恤和工傷保障制度是并行的。目前，國家機關(guān)工作人員因公致殘評定的依據(jù)是《傷殘撫恤管理辦法》、民政部《關(guān)于國家機關(guān)工作人員傷亡撫恤工作有關(guān)問題的通知》(民函〔2004〕334號)、2006年1月施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》(第七十七條第一款)、《工傷保險條例》(第六十五條)，但是均未對因公受傷的醫(yī)療費用問題做出明確規(guī)定，國家機關(guān)工作人員因公受傷醫(yī)療費用報銷得不到有效保障。單位解決因公受傷的醫(yī)療費用一般有兩個途徑：一是通過醫(yī)療保險報銷。公費醫(yī)療制度改革后，全國絕大多數(shù)機關(guān)都參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，但國家機關(guān)工作人員因公受傷的醫(yī)療費無法全額報銷，只能按醫(yī)療保險政策從基金中報銷一定比例，并且有封頂線限制。二是由所在單位支付費用?！豆ｋU條例》既然規(guī)定“公務(wù)員因工作遭受事故傷害或患職業(yè)病的，由所在單位支付費用”，那么單位按什么標準支付？支付的途徑和渠道來源是什么？如果國家機關(guān)工作人員發(fā)生重大因公受傷事故，將給單位造成沉重負擔。

三、完善國家機關(guān)工作人員工傷保險及傷殘撫恤制度的建議

(一)將國家機關(guān)工作人員納入工傷保險制度范圍予以保障，解決國家機關(guān)工作人員工傷的實際需求

2014年10月1日起，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實施并開始運行。2018年12月29日修訂通過的《公務(wù)員法》第八十三條明確提出“公務(wù)員依法參加社會保險，按照國家規(guī)定享受保險待遇。公務(wù)員因公犧牲或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待。”通過辦理業(yè)務(wù)中存在的現(xiàn)實問題，我認為在今年6月1日最新修訂通過的《公務(wù)員法》實施之前，對此應(yīng)研究出臺配套的實施細則，對公務(wù)員因公受傷的管理體制、認定條件、評定程序、致傷致殘以及亡故的不同撫恤方式、資金保障等相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定。

以認定環(huán)節(jié)為例，不僅應(yīng)該明確認定主體，還應(yīng)當對“因公受傷”和“致傷殘”的界限區(qū)分清晰。首先明確“因公受傷”的認定條件；其次根據(jù)受傷程度的不同，進勞動能力鑒定(確定傷殘等級)；最后才是明確撫恤待遇的問題。

(二)破解國家機關(guān)工作人員工傷保險與民政撫恤待遇的銜接難題，進一步明確撫恤方式

國家機關(guān)工作人員納入工傷保險之后，是否繼續(xù)執(zhí)行撫恤制度規(guī)定需要進一步明確。

現(xiàn)行企業(yè)勞動者工傷包括負傷、致殘、死亡三個具體形態(tài)。首先應(yīng)當明確國家機關(guān)工作人員“因公受傷”的具體形態(tài)，根據(jù)受傷的程度確定待遇問題。暫以因公負傷、因公致殘、因公死亡三種形態(tài)為例，提出如下建議：

1.公務(wù)員納入工傷保險之后，認定為“因公受傷”后，按照《工傷保險條例》規(guī)定由工傷保險基金支付哪些項目，還可以享受“醫(yī)療康復(fù)費用、住院伙食補助費、到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)所需的交通、食宿費用等補助”；但是不能同時享受民政優(yōu)撫待遇。

2.對于“因公致殘”的，根據(jù)等級確定待遇。國家在精神和物質(zhì)上對因公致殘的國家機關(guān)工作人員進行褒揚。應(yīng)當改變不分殘疾等級一律實行定期撫恤的物質(zhì)上撫恤的方式。

可以根據(jù)“因公致殘”的等級區(qū)別對待：等級高的實行定期撫恤(如一至六級)；等級不高的實行一次性撫恤(如七至十級)。特別是將國家機關(guān)工作人員納入工傷保險之后，對七至十級的，根據(jù)《工傷保險條例》享受一次性傷殘補助金和相關(guān)醫(yī)療待遇，不再定期享受民政優(yōu)撫待遇。對一至六級的，依舊可以享受民政定期撫恤。另外，目前公務(wù)員與軍人實行同樣標準因公致殘撫恤(均由中央財政保障且數(shù)額較高)應(yīng)該重新制定撫恤金標準，解決公平問題。

3.確定“因公死亡”的補助金標準，采取就高不就低原則。公務(wù)員死亡待遇參照的是《關(guān)于國家機關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放有關(guān)問題的通知》；社會企業(yè)勞動者的工傷死亡待遇參照的是《工傷保險條例》第三十九條規(guī)定。要既保障國家機關(guān)工作人員“因公死亡”待遇水平不降低，又不失公平，可以采取“待遇就高不就低”的原則。