黨政機關合署辦公體制的反思與完善

孫其帥 李碩寧

河北大學政法學院，河北 保定 071000

一、問題的提出

2018年我國迎來了第八次大規模的機構改革，行政體制改革和其他領域的改革與國家政治生活有著密切關系。以往的政治體制改革多關注于行政系統內部，改革的重點也多為將職能相近的政府部門的執法權限進行整合。雖然此種改革方法在減少機構數量以及減少冗員等方面在一段時期內有著積極的作用，但未觸及處于決策階層的黨政部門，改革的效果被大打折扣。

在新的歷史時期，由于國家治理體系改革不斷深化，黨的領導與社會公共事務的聯系越來越緊密。合署有別于合并。合署辦公是指兩個或兩個以上的機關在同一地點辦公，內部成員和機構接受統一領導，根據實際情況對外使用不同機構名義行使相應職權，即“一個機關，兩塊牌子”。黨政機關合署辦公則是黨的機關和行政機關合署辦公，紀委和監察委員會的合署辦公最具有代表性。而合并是對性質相同的黨政機關進行整合，即“一個機關，一個牌子”。黨政機關合署辦公是機構改革進一步深化的結果，是黨面對行政機構改革惡性循環采取的重要措施。

二、黨政機關合署辦公的影響

黨政機關合署辦公主要是針對黨政機關部門權限劃分不清而提出的，以達到建設中國特色社會主義法治政府目標，優化政府結構，提升黨委和行政機關的為人民服務的能力，增強黨政協同推動社會發展的效率。

(—)黨政機關合署辦公對黨政關系的影響

在我國，黨政關系是復雜多樣的，不能簡單地將黨政關系概括為“黨政合一”或“黨政分開”。黨政關系是黨的機構與政府機構之間的關系。當前，黨的機構與政府機構之間存在著權限劃分不清、職能重疊的情況。合署辦公對優化黨政關系，加強和改善黨的領導有積極作用。黨政關系改革是一項艱巨復雜的新工程，沒有本本可循，也缺乏前人的成功經驗。①新時代的黨政關系不是重歸黨政合一，而是對改革開放以來黨和國家領導制度經驗的總結，是一種既不同于黨政合一也不同于黨政分開的制度。政治體制改革不斷深化，優化黨政關系的一種方式便是合署辦公，明確黨的機構和政府機構的職責分工，對加強和改善黨的領導有重要的推動作用。

(二)黨政機關合署辦公對政府部門的影響

以往的各次行政體制改革主要關注于國家機關之間或者機關內部之間，旨在減少部門數量，精簡部門編制，因此，由中央機構編制委員會對部門改革作出規劃，雖然一定時期內在減少冗員、提高行政效率方面取得了很好的成績，但是由于改革只限于行政機關之間則很難做到根除機構再膨脹的惡性循環，機構數量和人員編制沒有實質性的變化。此次改革相較于之前的改革無論是從改革力度或者規模上都有很大的不同，此次改革的重點是將職能相近的黨政機關合并設立或者合署辦公，改革涉及的范圍從中央到各級地方黨政部門，與只涉及政府部門的改革相比，黨政部門改革在精簡機構方面效果更好。

長期以來，我國黨政部門繁多，職能重疊，權責劃分不清，如政府部門中有農業行政主管部門，黨委里有農委，這種現象不利于保障公民的合法權益，對社會主義市場經濟的發展也產生了不好的影響。在建設法治政府的大環境下，堅持黨的領導是建設法治政府的核心和根本，堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求。將職能相近的機構進行整合，有利于解決我國政府長久以來存在的“機構重疊、職能不清、部門林立、職責交叉、權責脫節、政出多門的問題”，②可以打破部門利益以及減少部門矛盾，更好地協調工作，提高工作效率，可以更好地為人民服務。

(三)黨政機關合署辦公對公務員的影響

黨的機構與政府機構職能交叉，重復設立，極大地浪費了有限的辦公資源。黨政機關合署辦公將會對公務員編制進行縮減，公務員人數的減少，可以緩解國家財政負擔，將財政更多地投入到社會福利中，節約大量的人力、物力。

黨政合署涉及黨和政府兩套運作體系，根據現實的工作需要可以分別以黨或者國家的名義行使職權，如果要想讓兩套體系運作良好，需要執行者有非常高的理論素養和政治智慧，這對于公務員來說是一個很有難度的挑戰。當然，挑戰和機遇并行。黨政機關合署辦公給具有較高理論素養和政治智慧的公務員提供了晉升的機會，也為黨和國家培養政治精英提供了途徑。

(四)黨政機關合署辦公對行政效能的影響

按照機構的職能將黨的機構和政府機構整合起來，強化黨對一切國家事務的領導和控制。在原來的七次大規模的機構改革中，往往根據歸口管理制度，執政黨按照管理事務的屬性和類別把政府部門劃分為不同的系統，比如政法類、文教類、財經類，再授權相應部門分別負責某一系統內事務，分工管理、分口負責。③歸口管理制度雖然在一定程度和一段時期內對協調部門工作有著積極的作用，但是在一定范圍內也造成了黨的職能歸口部門與政府部門職能交叉、權限劃分不清的問題。黨政機關合署辦公有利于機構、人員、資源的整合，有利于提升治理水平，黨政合署機關既可以行使國家權力，又具有很強的政治權威，無論是處理黨內事務還是國家事務，都可以充分發揮出其優勢，有效地提高行政效能。

雖然自黨的十九大以來開始更加重視黨政機關合署辦公，但合署辦公在我國早就存在，最早的便是紀委和監察部門合署辦公，1952年2月9日，中共中央發布的《關于加強紀律檢查工作的指示》中明確表明：“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯系，做好工作。”實行黨政機關合署辦公以來，既有黨政合一的互補機制，又有黨政分開的組織分工形式；既有黨政相互制約的政治生態耦合，又有黨政分開的制度剝離驅動。④雖然黨政機關合署辦公對精簡、統一、效能有積極地推動作用，但對于體制改革的實施過程中存在著不少的問題，對政府機構的權威也造成沖擊。

三、黨政機關合署辦公的標準設定問題

(一)標準設定模糊

黨政機關合署辦公標準不統一，隨意性較大，籠統地使用職能相近作為合署的標準沒有建立一個明確的規則結構。部分地方錯誤理解了中央關于黨政合署改革的政策，將一些職能上毫不相干的黨政機構出于節約經費等原因實行合署辦公，而一些性質相同的黨政部門本應該實行合并卻實行合署辦公，導致管理混亂，人員沒有得到精簡、服務質量也沒有提高。簡單的以職能相近作為合署的標準，無法解釋某些地方的審計部門是否要與紀委合署辦公，而且合署辦公的效果也無法進行評價。

(二)標準設定粗糙

目前，機構改革的標準粗糙主要體現在：一是籠統地適用了職能相近標準，沒有對不同層級的標準進行細化。從中央到省市縣四個層級各個標準理應有所不同，層級越高承擔的職能多為決策職能，層級越低則多承擔執行職能，又因我國的財政體制，層級越低的政府面臨的財政壓力越大。因此，在財政緊張的基層政府更應該將黨政機關合署辦公，以達到精簡、效能的原則。二是沒有區分黨的自身建設事項和行政管理事項，黨內法規是約束黨員和黨組織的行為，而行政法既可以約束黨員和黨組織的行為，也可以規范非黨員和非黨組織的行為。因此，黨政機關合署辦公可以同時履行黨的機關和行政機關的職權，而不是行政機關附屬于黨的機關。

(三)標準設定缺乏規范依據

黨政機關合署辦公跨越黨和政府兩個系統，那么黨內法規和行政法規哪個更適宜調整黨政合署機關的活動？黨政合署機關行使職責的活動是公權力活動中的行政活動，但是黨政合署機關并不是行政機關，它的行政活動實際上構成了非國家行政行為，而是一種實質意義上的公共行政，黨政合署機關的行為依然要受到行政法調整。并且黨內法規是對黨組織和黨員的權利與義務加以規范，不能約束非黨員和非黨組織的權利與義務，但行政法是國家法，調整的是行政主體與行政相對人之間的關系，而行政相對人不僅包括黨員和黨組織，也包括非黨員和非黨組織。因此，這兩點可以說明行政法規比黨內法規更適宜調整黨政合署機關的職責活動。

四、黨政機關合署辦公對行政機關的挑戰

(一)行政機關定位問題

在我國，黨通過組織領導、政治領導、思想領導等幕后領導方式領導國家一切事物，從宏觀上制定國家發展方針、管理國家事務，而國家機關則負責執行黨制定的政策，從微觀層面對國家進行管理。但黨政機關合署辦公之后，黨開始從幕后走到了幕前，同時負責管理黨內事物和行使國家權力，而行政機關則不再負責政策的具體落實，政府機構在某一程度上成為虛設機構，這樣并沒有真正達到合署辦公的真正目的，反而成了實際上的黨的機構吸收了政府機構。黨政合署機關不行使兩種不同事物屬性的公權力，其也就不具有雙重公權力身份。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，黨內法規無法對非黨員和非黨組織發揮作用，只有黨政合署機關以國家法律身份行使職權時，才能對非黨員和非黨組織發揮作用。

(二)行政職能縮減問題

各級政府的職能部門作為人民政府的組成部分之一，彼此是平等的，與同級黨內組織也是配合和制約的關系，但由于黨政機關合署辦公之后，黨政合署機關同時履行管理黨內事務職責和行使國家權力，黨的機構擁有了法律上的強制力，政府機構也具有了黨的政治權威，黨政合署機關無論是其地位還是其影響力都有了很大的提高。但黨是領導一切的，黨處于絕對的領導地位，黨政合署機關可能會更多地以黨的名義行使職權，這樣會造成合署辦公的政府機構的行政職權萎縮。

(三)行政機關負責制問題

為保障行政效率，根據我國法律規定，人民政府及其職能部門實行首長負責制，當然，行政效率以民主作為前提。行政機關的權力來源于人民代表大會的授予并且對其負責，受其監督，行政過程中出現的重大問題必須聽取和尊重政府其他組成人員的意見，但是首長擁有最后的決定權并且行政活動需要迅速、靈敏、及時。⑤而黨內法規規定黨組織實行民主集中制，各成員之間地位平等、共同決策、少數服從多數。行政首長負責制不是民主集中制的具體體現，是一種領導制度。如果實行民主集中制，結果可能與機關負責人意見不一致，與首長擁有最后決策權制度相沖突；如果實行首長負責制會與黨遵行的共同決策原則相悖。黨政機關合署辦公之后，是實行民主集中制還是實行首長負責制是解決落實責任的關鍵。

(四)行政機關管轄問題

黨政合署機關由何機構管轄成為黨政合署發展面對的突出問題。各級政府職能部門既要受到同級人民政府的領導，也要受到上級主管部門的領導；同理，黨的機關既要受到同級黨委的領導，也要受到上級工作部門的領導。而黨政合署機關由于既行使黨的機關的職責，又行使政府機關的權力，因此要同時受到來自同級黨委、政府和上級主管部門、黨的工作機關的四重領導，無疑給黨政合署機關有效行使職權帶來阻礙。

五、完善黨政合署辦公的建議

(一)理順黨政關系

黨政關系問題是“中國政府與政治”研究中的一個敏感的政治問題。⑥對于理順黨政關系不能將其簡單歸納為“黨政合一”或“黨政分開”，改革開放時期鄧小平同志提出的黨政分開也不是削弱黨的領導，而是探索出黨對行政機關的更好的領導方式。中國共產黨作為中國的執政黨，肩負著帶領全國各族人民實現“兩個一百年”奮斗目標和承載著實現中國夢的歷史重任。在不同的歷史時期黨的領導也被賦予了不同的內涵，中國共產黨為了更好更快地建設社會主義現代化強國，不斷完善和提高黨的領導方式，黨把執政和領導有機結合起來，積極處理黨政關系。黨政關系是一直處于變化狀態的，而不是一成不變的，中國特殊的政治國情就在于黨政關系是難舍難分的，理順好黨政關系，積極構建科學的、民主的、法治的黨政關系是規范推動黨政機關合署辦公發展的前提。

(二)設定黨政機關合署辦公標準

黨政機關合署辦公雖然自建國初期就已經存在，但是對其具體適用的規范較少，并且實踐領域有限，原本也多限于行政機關領域，沒有明確的黨政機關合署辦公標準。設定黨政機關合署辦公的標準首先就是要求重視組織法定，也就是要有相應的規范確定具體的內容，明確該組織的職權范圍。已明確黨政合署機關是橫跨黨、政兩個系統，則合署辦公標準應以黨內法規和行政組織法作為共同構建黨政機關合署辦公的具體標準。明確黨的機關和行政機關各自職能的獨立存在是設定黨政機關合署辦公標準的前提，兩種職能是互補關系的，而不是黨的職能吸收政府職能。

首先，要明確黨政機關合署辦公是為了工作需要，是將職能相近的兩個或兩個以上的機構進行合并設立或合署辦公，是為了提高辦事效率、提高為人民服務的質量，明確合署機關的職責以及履行職責的方式。當然，并不是所有職能相近的黨政機關都需要合署辦公，而是要根據實際情況作出決定。

其次，基于過去實踐經驗可以進行總結合署辦公應注意和解決的問題。一是應當避免組織規模過大，黨政機關合署辦公首要因素就是為了精簡機構和編制人員的數量，更好地履行職能。如果組織規模過大，則必然會造成內設機構過多問題，不利于組織內部交流，反而會造成內部分離等情況。明確限制機構規模、內設機構數量以及編制數量，對其作出一定的限制標準。二是限制鄉鎮一級的黨政機關合署辦公，無論是基于十九大關于對“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”的報告，還是基于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于“鄉鎮政府不設工作部門”的規定，鄉鎮一級的人民政府都不宜采取合署辦公的方式。三是在有相互制約、監督關系的機關不宜進行合署辦公，避免權力集中，不利于制約體制的發展；同樣在專業性強的機關也不能推行合署辦公體制，避免不具有非專業理論知識的領導干部隨意指揮部門業務，無法達到設立該機關的預期目的。

(三)合理確定黨、政機關之間的關系

習近平總書記在十九大報告中指出：“統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。”合署辦公不是實行黨政合一，而是為了有效整合黨政資源，優化黨政關系，加強和改善黨的領導。在社會主義市場經濟條件下，實行黨政機關合署辦公，應處理好各自的應然定位與互動關系，使合署辦公既有效達到預定目標，又與現代國家治理的能力與價值相契合。⑦合署辦公后的機關既行使黨內法規授予的職責，又行使行政法規授予的職責，這兩種職責是相互依存的關系，絕不能是一種職責代替或削弱另一種職責。

合署辦公機關的活動作為一種公權力行政活動，不僅影響黨員和黨組織的權利與義務，還影響非黨員和非黨組織的權利與義務，應當受到行政法規的約束，而不能僅僅依據黨內法規束縛其權力。合署機關在行使職責時要根據實際情況行使其調整相對人行為的職權。兩種職責相輔相成，避免因合署機關負責人身兼多職，同時行使黨政權力而造成腐敗。合理配置領導班子成員，加強合署辦公后的內部交流，避免出現“一套人馬”卻出現貌合神離的現象。在“合”的基礎上注意“分”，強化內部監督，避免權力過大。

六、結語

改革開放以來，中國之所以能夠取得突飛猛進的進步，與堅持黨的領導以及黨的勇于探索的精神是密不可分的。黨政機關合署辦公作為一種新型的體制，區別于以往的行政機構合并改革，我國正處于改革的深水區，要在穩步的探索中前進，不能操之過急，要有序推進改革。總結過去合署辦公的經驗，注意避免因合署辦公造成的困境，及時解決改革中遇到的問題，始終堅持精簡、效能的原則，將改革的風險降至最低。建立健全黨政機關合署辦公的法律依據，分清相關的法律責任，提高合署機關管理的水平，探索出具有中國特色的行政改革道路。

[ 注 釋 ]

①石學峰.新時期黨政關系改革的內在邏輯及基本經驗[J].中共四川省委黨校學報，2013(2).

②竺乾威.地方政府大部制改革：組織結構角度的分析[J].中國行政管理，2014(4).

③戴輝禮.中共常委會體制與執政架構的制度運作[J].理論與改革，2012(1).

④沈士光.黨政合署體制下的黨務工作新體制[J].學習時報，2006-9-4.

⑤侯少文.黨委制與行政首長負責制的區別及互鑒[J].中國黨政干部論壇，2003(5).

⑥羅顯華.論理順黨政關系.探索[J]，2003(4).

⑦徐理響.現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例[J].求索，2015(8).