論礦泉水產(chǎn)業(yè)水源地保護(hù)及法律研究*
——以拉薩礦泉水水源地為例

王澤鈺

西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000

一、引言

礦泉水作為一類廣泛且大量銷售的飲用水，其產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)系到社會大眾的身體健康。時下，拉薩的礦泉水產(chǎn)業(yè)正在成為富民興藏的一大新產(chǎn)業(yè)，以蓬勃的勢頭不斷發(fā)展。而當(dāng)前這一產(chǎn)業(yè)在拉薩市興起時間不長，發(fā)展尚不充分，缺乏完備的污染風(fēng)險預(yù)防應(yīng)對機制，先進(jìn)的資源開發(fā)利用技術(shù)和經(jīng)驗，以及配套的地方法律規(guī)制機制，在西藏高原生態(tài)具有脆弱性和不穩(wěn)定性的環(huán)境影響下，礦泉水產(chǎn)業(yè)水源地的環(huán)境一旦被破壞將很難恢復(fù)。鑒于此，我們以拉薩市大昭圣泉水源地——拉薩支溝生態(tài)保護(hù)區(qū)為例，調(diào)查拉薩市礦泉水產(chǎn)業(yè)水源地的保護(hù)現(xiàn)狀與現(xiàn)有法律機制，針對拉薩市現(xiàn)階段飲用水資源保護(hù)和開發(fā)當(dāng)中存在的隱患，提出立法上的建議，確保人民群眾飲水健康的同時，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)拉薩市礦泉水產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展并舉。

二、我國關(guān)于水資源保護(hù)的立法成果對礦泉水水源地資源保護(hù)的啟示

依據(jù)我國最高法憲法在其第九條條文中的的相關(guān)聯(lián)描述，即礦產(chǎn)、水資源、林木、濕地等自然生態(tài)資源，依法律規(guī)定屬于我國國家所有，即歸為全體中國國民擁有；該法條還規(guī)定，我國國家保護(hù)保障自然資源和生態(tài)資源的合理、科學(xué)、有限地使用，同時保護(hù)珍貴稀有的動植物。除以上條款之外，我國法律也明確規(guī)定，嚴(yán)禁任何機構(gòu)、組織形式抑或自然人使用任何方式對我國自然生態(tài)資源進(jìn)行非法的侵占或者予以破壞毀損。由此可以看出國家在憲法層面對于我國自然資源的保護(hù)重視程度，根據(jù)類推適用原則，礦泉水水源地資源同屬于自然資源，同時飲用水資源作為國民生存的基本要素，在同等自然資源之中更應(yīng)受到立法層面的關(guān)注與保護(hù)。在我國，不僅有憲法規(guī)定了相關(guān)的事宜條款，更有多部法律法規(guī)對生態(tài)文明和水源地保護(hù)問題加以規(guī)定，如以憲法作為其指導(dǎo)制定頒布的《水法》，作為我國保護(hù)水資源的基本法律依據(jù)，這部法律提供了更多水源地和水資源統(tǒng)籌保護(hù)工作的指導(dǎo)依據(jù)，更對開發(fā)使用水體資源以及有關(guān)范疇的更多問題諸如水利事業(yè)和爭端處理、監(jiān)督職責(zé)及歸責(zé)問題等做出了法律層面的指導(dǎo)。聯(lián)系我國《水法》第四條的規(guī)定，任何單位和相關(guān)責(zé)任人在水資源的開發(fā)利用過程中以及任何有關(guān)單位在實行水資源的節(jié)約、保護(hù)行為中，都應(yīng)該遵守法律規(guī)定的“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益”，從根本上實現(xiàn)水資源各種功能的全面利用和保護(hù)同時合理調(diào)度人們生活生產(chǎn)的用水及環(huán)境生態(tài)的用水。由此可見，《水法》作為憲法之下我國對水資源保護(hù)與管理的基本法，規(guī)定了為我國水資源開發(fā)利用與保護(hù)的基本原則。礦泉水水資源來源于天然的水資源，雖作為商品原料，最終投入市場，尋求收益，但因其特殊性質(zhì)，在開發(fā)利用過程中不能僅追求效益與節(jié)約成本，仍要遵循法律法規(guī)規(guī)定的水資源保護(hù)的基本原則，統(tǒng)籌兼顧，做到生產(chǎn)效益與生態(tài)效益的有機結(jié)合。關(guān)于水源地具體層面的保護(hù)，我國在憲法指導(dǎo)下出臺有一部《中華人民共和國水土保持法》，根據(jù)這部法律中的第三、四條的明確規(guī)定，不論自然人、法人單位還是相關(guān)組織，都有義務(wù)預(yù)防治理水土流失，同時有權(quán)檢舉危害水土維持的主體和行為。礦泉水水源地當(dāng)然屬于上述水土資源保護(hù)法的保護(hù)主體，對其負(fù)責(zé)的企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確歸責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，對礦泉水水源地的水土流失準(zhǔn)備好預(yù)防和治理措施，對其中水資源妥善利用保護(hù)，在開發(fā)利用水源地水土資源的同時注重保護(hù)，踐行綠色生產(chǎn)的理念。《中華人民共和國水污染防治法》明確規(guī)定了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，礦泉水企業(yè)應(yīng)按照法律法規(guī)要求，事先設(shè)立水污染風(fēng)險應(yīng)急準(zhǔn)備措施，嚴(yán)格按照規(guī)范處理廢棄物防范水污染的發(fā)生。

三、研究區(qū)域水資源及水源地環(huán)境概況

(一)拉薩市水資源概況及保護(hù)現(xiàn)狀

西藏地區(qū)水資源水質(zhì)總體良好。但拉薩地處青藏高原，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源自凈能力低，一旦資源被污染則很難恢復(fù)。目前拉薩市的水資源受到了大力的保護(hù)。

(二)拉薩市飲用水水源地概況

拉薩礦泉水水源地的保護(hù)情況總體良好，水質(zhì)優(yōu)良，污染少，純天然。為了保護(hù)好礦泉水資源，拉薩市現(xiàn)已劃分了一些集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)。但就現(xiàn)有的情況來看，拉薩市的水源地保護(hù)仍然面臨著諸多問題，與拉薩市的礦泉水產(chǎn)業(yè)相互影響。例如2017年底拉薩市環(huán)保局通過實地調(diào)研后起草的《拉薩市集中式飲用水水源地劃分方案》中指出：我市集中式飲用水地存在水質(zhì)監(jiān)測能力弱、水源地環(huán)境存在污染隱患、飲用水水源地劃分和標(biāo)志不符合技術(shù)規(guī)范等問題①。該草案出臺時間距離現(xiàn)在不到半年，后續(xù)工作仍在跟進(jìn)。

四、西藏自治區(qū)區(qū)內(nèi)飲用水礦泉水水源地現(xiàn)狀研究成果

(一)西藏城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)水源地管理建設(shè)及污染相關(guān)問題

結(jié)合學(xué)者喬明等的相關(guān)研究，總結(jié)寫出了如下幾點：

第一，水源地缺乏規(guī)則化，法制化管理。經(jīng)實地勘察研究表明，自治區(qū)內(nèi)多個地區(qū)水源地存在管控治理態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)、管控治理缺少規(guī)范化制度，治理結(jié)構(gòu)混亂、管控體制不全面、不存在緊急情況解決機制。

第二，水源地生態(tài)污染隱患多。區(qū)內(nèi)主要水源地范圍周邊仍存在農(nóng)業(yè)耕種、放牧牛羊之類對水源地生態(tài)環(huán)境有影響的行為，個別水源地地區(qū)周邊有住戶、非法建筑，還發(fā)現(xiàn)有工廠、企業(yè)施工處，這些現(xiàn)象對水源地水質(zhì)的安全造成了嚴(yán)重隱患，經(jīng)專業(yè)實驗發(fā)現(xiàn)偶有水質(zhì)檢測中的污染物超標(biāo)情況。

第三，規(guī)劃建設(shè)不充分、不完善情況在水源地周邊保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)廣泛存在。多數(shù)水源地雖然已被劃歸為生態(tài)保護(hù)區(qū)，但經(jīng)考察仍存在部分投放垃圾，設(shè)施破損，水源保護(hù)區(qū)屏障存在缺口等問題。

(二)西藏自治區(qū)內(nèi)的飲用水源地水體開發(fā)使用中的問題

結(jié)合相關(guān)研究成果與立法成果，以及對拉薩市內(nèi)礦泉水水源地的實地研究，總結(jié)出存在的問題有以下幾點：首先，水體污染仍然存在，水源地保護(hù)措施有待升級；第二，礦泉水用水供水體系有待進(jìn)一步可靠化、科學(xué)化；第三，礦泉水水源地水質(zhì)保護(hù)仍受人為因素影響，在法治方面有待進(jìn)一步提高執(zhí)法力度，加大宣傳力度。

此外，參考礦泉水水源地廣泛存在地下水源，國內(nèi)眾多學(xué)者調(diào)查研究了西藏主要城鎮(zhèn)地下水資源的分布及保護(hù)程度以及地下水開發(fā)利用的主要方向，其中，個別文獻(xiàn)的研究范圍縮小到了有代表性的拉薩等某幾個城市，也有提及了區(qū)內(nèi)水資源管理規(guī)劃的研究，目前國外有一些關(guān)于水資源水質(zhì)安全、飲用水資源開發(fā)利用以及礦泉水產(chǎn)業(yè)相關(guān)方面的研究資料，關(guān)于飲用水資源管理的研究也有提及，但對拉薩市區(qū)的飲用水資源保護(hù)及礦泉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)尚未進(jìn)行具體深入的研究，相關(guān)研究主要集中在國內(nèi)。關(guān)于區(qū)外某些地區(qū)的同類型研究資料比較豐富。可以看出，學(xué)者們多數(shù)是從飲用水水源地污染問題、水質(zhì)安全和水資源開發(fā)利用的角度來探討相關(guān)問題的。本課題研究側(cè)重點在于從立法角度明確企業(yè)與國家各自職責(zé)范圍內(nèi)的職權(quán)與責(zé)任來確保不會出現(xiàn)礦泉水水資源保護(hù)與監(jiān)管的盲區(qū)。

五、探析國家對礦泉水企業(yè)的監(jiān)管方式以及據(jù)此提出的建議

據(jù)悉，我國對礦泉水企業(yè)并無特殊監(jiān)管方式，除建立之初滿足對于礦泉水水源地的防護(hù)建設(shè)外，與別種類企業(yè)監(jiān)管方式一致，主要通過對于產(chǎn)品的抽檢來完成對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督。對于企業(yè)年檢的方式，大體同為產(chǎn)品質(zhì)量抽樣檢測，對于礦泉水水源保護(hù)大部分由企業(yè)自主負(fù)責(zé)，這是一種很大的制度缺陷，難以約束企業(yè)對水源地做到真正意義上的嚴(yán)格保護(hù)。鑒于我區(qū)更為脆弱的自然生態(tài)環(huán)境，以及一旦造成水污染所造成的不可逆的嚴(yán)重后果，課題研究小組提出雙軌制礦泉水水源地保護(hù)監(jiān)督措施，國家與企業(yè)雙線并行，國家在礦泉水企業(yè)水源地設(shè)立水資源監(jiān)管派出機構(gòu)時刻嚴(yán)密監(jiān)控水源地水質(zhì)以及自然環(huán)境變化，并增加企業(yè)年檢內(nèi)容包括對企業(yè)在水源地設(shè)備新舊情況以及防護(hù)措施的完整程度，督促企業(yè)建立完備的風(fēng)險預(yù)警及緊急處理體系，力求在不影響企業(yè)正常經(jīng)營的情況下實現(xiàn)對水源地的嚴(yán)密防護(hù)。其次，地下水系具有緊密聯(lián)系性，在礦泉水水源地核心區(qū)域外的周邊環(huán)境的保護(hù)問題上，企業(yè)無權(quán)利也無過多精力對一些如放牧或排污等污染地下水的行為進(jìn)行阻卻，這種情況極有可能導(dǎo)致企業(yè)責(zé)任之外的水污染情況的發(fā)生。

六、礦泉水水源地立法保護(hù)發(fā)展展望

希望我區(qū)立法機關(guān)進(jìn)一步考慮到我區(qū)脆弱的自然環(huán)境，加強對礦泉水水源地及周邊環(huán)境的保護(hù)力度，提高對企業(yè)自身進(jìn)行水源地保護(hù)的監(jiān)管力度，貫徹金山銀山不如綠水青山的和諧發(fā)展理念，兼顧環(huán)境同時大力發(fā)展我區(qū)特色經(jīng)濟(jì)。

[ 注 釋 ]

①《拉薩市集中式飲用水水源地劃分方案》.