論行政訴訟原告主體資格

李國平

中國共產黨長春市委黨校法學教研部，吉林 長春 130000

一、引言

隨著社會經濟進步和國家法治的發展，越來越多的事項被列入行政訴訟的范圍內。新的《行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱《解釋》)對行政訴訟原告資格在原有的基礎上做了新的界定。而認定行政訴訟原告資格，直接關系到惡意訴訟、無理纏訴等問題的解決，同時有利于當事人依法行使行政訴權，迫切需要理論和實務界給出答案。

二、我國行政訴訟原告和原告資格制度概述

(一)行政訴訟原告資格的概念

根據我國行政訴訟法的規定，具體行政行為所損害的行政相對人一方是行政訴訟的原告，且行政訴訟的原告不能是行政主體一方，即不允許“官告民”。行政相對人在提起行政訴訟的時候應具備的身份要件被稱為行政訴訟原告資格，只有具備行政訴訟原告的資格，同時在起訴時也符合其他法定要求，才能啟動訴訟程序。原告資格概念中的核心在于確定爭端對起訴人的影響是否足夠充分，只有符合“影響充分”才能使起訴人成為本案訴訟的正當原告。①

(二)我國行政法確立原告主體資格制度的主要功能和目的

1.權益保障功能。從《行政訴訟法》第二條第一款可知，通過法律直接規定來明確原告資格，就是充分考量了“維護行政相對人的合法權益”這一需求，為其受損權益提供救濟途徑。

2.規避司法資源的浪費，維護社會和諧秩序。行政訴訟原告資格制度的確立，即為行政訴訟的原告主體范圍劃定了清晰的界限。行政訴訟原告范圍不明，則會導致沒有訴權的“人”濫用訴權，從而使得真正需要國家行政訴訟維護自己權益的主體得不到救濟，同時也會造成國家司法及行政資源的浪費，極大地阻礙了國家行政訴訟最直接目的的實現，長此以往，更會導致國家和社會不穩定性因素的加強、社會秩序混亂。可想而知，確定行政訴訟原告主體資格制度，對于規避司法資源的浪費和維護社會和諧穩定具有十分重大的意義。

三、行政訴訟原告資格的內在構成

根據我國法律規定，行政訴訟原告資格應當具備下列要件：第一，必須存在可訴的行政行為。即由被訴的行政主體根據法定職權作出的，能夠產生行政法上的權利義務關系的行為，該行為包括作為和不作為的行政行為，在對具體行政行為提起訴訟的同時，可以附帶審查作為依據的抽象行政行為。第二、行政相對人提起行政訴訟的時候，需要其認為自己的合法利益受到客觀上來自行政主體的侵害。第三，被訴的行政行為必須和原告的合法權益存在某種利害關系。“利害關系”是認定其原告主體資格的核心特征，利害關系的認定方式在學界爭議一直較大。

四、行政訴訟原告主體資格的爭論

(一)原告主體范圍過于狹小

1.公民及其外延的缺陷。根據我國《行政訴訟法》及《解釋》規定，公民、法人或者其他組織都可以在適當條件下具備原告資格。“公民”作為法律概念，是指具有中華人民共和國國籍的人，外國人和無國籍人顯然不在概念的涵射范圍內。且其在主體上即排除了外國人和無國籍人，無法保障這一人群的合法權益。盡管《行政訴訟法》第七十條對外國人、無國籍人、外國組織適用本法進行了補充，但《行政訴訟法》第二條作為總的規定，卻將他們排除在外，明顯不合理。②

2.現行原告資格范圍標準不利于行政公益訴訟的發展。公益訴訟是指為了維護公共利益而進行的訴訟。行政訴訟發展伊始，是按照民事訴訟制度的模型，結合行政法的特殊原則，發展出我國現有的行政訴訟制度。因此，我國行政訴訟制度中的原告當事人一直以來被解釋為“直接利害關系人”，在現有的公益訴訟制度下，行政訴訟原告尚未包含與國家公共利益無直接利害關系的主體。為了維護環境利益、人類的生存利益等公共利益，應當建構“無直接利害關系”可以作為行政訴訟原告的公益訴訟制度，但目前法律尚無明文規定。

(二)“利害關系”的認定標準不明

關于利害關系的界定，學界爭論較大。江必新將其概括為“公民、法人或者其他組織能夠證明自己與被訴的行政行為具有其他公民、法人或其他組織不具有的特別的利害關系”。③另外，有學者認為它是指和該具體行政行為存在客觀的，確定性的或者即將發生的法律上的利害關系，但這種利害關系究竟表現為什么形態，也沒有定論；可見，對于究竟什么是“法律上的利害關系”，學界并沒有一個統一確定的定論。新《行政訴訟法》將有權提起行政訴訟主體的范圍由原來的行政訴訟相對人擴大到了行政訴訟相對人以及與行政行為有利害關系的人，該改變是一個巨大的突破與發展。《解釋》第十二條原則上規定了“利害關系”，同時列舉了可以提起訴訟的四種特別情形。“利害關系”是一個很廣泛的詞語，雖然我國司法解釋針對利害關系做了說明，但對利害關系的認定卻仍然沒有一個同一的認定標準，以至于在司法實踐當中，對“利害關系”的界定只能靠法官自己的判斷，或者是參照某一個具體的情況進行分析。極大的自由裁量權被賦予到法官手中，由于多種原因，不同法官在針對相同情況時，可能會做出結果迥異的判決，“同案不同判”會損害相對人的行政訴訟權利，同時不利于司法公信力的鞏固。

(三)合法權益的界定問題

本文將對“法律上的利益”這一概念，介紹兩種較為主要的學說：即法律上所保護的利益說和法律上值得保護的利益說。④

1.法律權利說，即法律上所保護的利益。這種利益是從法律條文出發，以分析實證的法學方法為視角，探究哪種權益得到了法律上的認可和承認，在此基礎上，判斷是否與行政相對人存在利害關系。

2.事實上的權益說(法律上值得保護的權利說)。事實上的權益說認為相對人無需的權益不必以法律上的承認為前提要件，只要個人的權益在事實上客觀上受到行政行為的損害，即認為滿足了“權益”要件的要求。

五、原告主體資格的認定

(一)完善原告主體范圍

1.將“公民”改為“自然人”。根據目前越來越多的外國人和無國籍人成為我國行政管理對象的實踐現狀，同時為了更好地通過司法途徑解決行政機關與外國人、無國籍人之間的行政糾紛，筆者認為應當在《行政訴訟法》總則第2條中，將“公民”改為“自然人”，利用自然人這一較為寬泛的概念將外國人、無國籍人等主體涵括進來。⑤

2.擴大行政公益訴訟的原告范圍。從世界各國對公益訴訟的立法趨勢上我們可以得出公益訴訟是在行政訴訟中通過對原告資格限制條件不斷放寬，甚至取消的產物。在立法上，行政公益訴訟原告可以包括公民、法人和公益性的社會團體。原告資格放寬可以激發出公民的主體責任感，同時有助于行政公益訴訟制度目的的實現。但在主體放寬的同時應當注重“濫訴”的制度性解決，實現行政訴訟制度整體上良好運轉。

(二)明確“利害關系”的認定標準

1.應結合司法實踐深入準確理解“有法律上利害關系”。《解釋》已明確規定判斷有無原告資格的標準是“與具體行政行為有利害關系”。“利害關系”的認定可以結合這三個方面加以判斷：一是看案涉的“合法權益”是否存在，原告是否對案涉事項具有公法上的權利；二是看行政行為對其公法上的權利是否具有客觀的現實危險可能性，如果危險未發生或者根本不可能發生，就不存在法律上的利害關系；三是看該影響與原告訴的具體行政行為之間是否存在聯系，即客觀存在的因果關系。在實際適用中對“有法律上利害關系、當事人是否享有公法上的權利，其公法上的權利是否受到侵害”的判斷應當個案分析，綜合考量上述三種情況。⑥

2.確定以單一事實損害標準為基礎，并將行政行為對行政相對人合法權益的實質性影響作為判斷是否享有原告主體資格的前置條件加以認定。其中事實上的損害必須是現實的和特定的，其次必須要求存在客觀上的因果關系。

六、結語

確立行政訴訟原告主體資格制度是我國行政訴訟改革歷史上一個重大的里程碑，為進一步保障當事人合法權益，以及推進行政訴訟目的和功能的實現，必定要不斷完善該項制度，應加快立法、司法的改革步伐，但是國家法律的改革是一個漫長且艱辛的過程，需要立法、司法、執法部門各方面緊密配合，共同推進改革步伐穩定前行。

[ 注 釋 ]

①李晨清.行政訴訟原告資格的利害關系要件分析[J].行政法學研究，2004(1).

②史艷麗.行政訴訟原告資格制度之評析與重構[J].廣東社會科學，2012(3).

③江必新.中國行政訴訟制度之發展[M].金城出版社，第222頁.

④張晨.論我國行政訴訟原告資格認定標準的途徑[J].河北軟件職業技術學報，2015，6，17，2.

⑤史艷麗.行政訴訟原告資格制度之評析與重構[J].廣東社會科學，2012(3).

⑥張晨.論我國行政訴訟原告資格認定標準的途徑[J].河北軟件職業技術學報，2015，6，17，2.