我國金融扶貧法律保障制度研究

何 佳

西南科技大學(xué)，四川 綿陽 621000

金融扶貧是指金融機構(gòu)通過一定的制度安排和業(yè)務(wù)操作，以市場化的運作方式向特定對象提供金融服務(wù)，滿足群眾需求，扶持貧困人口脫貧致富的過程。①從這一定義可以得出金融扶貧的幾個本質(zhì)特征：其一，金融扶貧的主體是金融機構(gòu)和貧困人口；其二，金融扶貧是一種市場化的運作方式，其依附于金融服務(wù)；其三，金融扶貧的目的是滿足群眾要求，幫助貧困人口脫貧致富；其四，金融扶貧需要一定的外部制度環(huán)境方能正常運作。從第二點和第四點可以看出，金融扶貧是在一定外部制度環(huán)境下自發(fā)形成的市場化行為，因此，金融扶貧的重點應(yīng)是構(gòu)建一個良好的外部制度環(huán)境，這一環(huán)境的重要體現(xiàn)就是金融扶貧法律保障制度。

一、我國金融扶貧法律保障制度的現(xiàn)狀及其不足

自1979年9月中共十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，首次提出“國家要有計劃地發(fā)放專項長期低息或微息貸款。為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要，中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”以來，我國金融扶貧法律保障制度從開始的一片空白發(fā)展到現(xiàn)階段，以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國銀行法》和《中華人民共和國保險法》為理念指引，其他相關(guān)法律、規(guī)章和辦法為操作指導(dǎo)形成了一整套龐雜的法律保障體系。總的來說，我國金融扶貧法律保障制度應(yīng)國家扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略而產(chǎn)生，并隨著扶貧工作的不斷發(fā)展而逐步邁向現(xiàn)代化，其制度體系不斷完善，極大地展現(xiàn)了我國扶貧工作的普惠價值觀，為市場金融參與扶貧開發(fā)工作提供了良好的外部制度環(huán)境，但同時，現(xiàn)階段的金融扶貧法律保障制度仍舊呈現(xiàn)出一定程度的不足。

(—)法律層級不高，缺乏基礎(chǔ)法律的指引

現(xiàn)階段，我國金融扶貧法律保障體系雖涉及農(nóng)業(yè)法、銀行法和保險法等部門性法律規(guī)定，但在具體的實踐過程中，所依據(jù)的卻是黨中央、國務(wù)院頒布的政策性文件和各政府部門編制的部門規(guī)章。總的來說，其政策性風(fēng)格過重，效力層級整體偏低，缺乏穩(wěn)定性，且各地方之間的差異較大，涉及領(lǐng)域過廣。

(二)法律保障制度不完善，相關(guān)內(nèi)容存在缺失

目前，我國金融扶貧法律保障制度對金融扶貧中的部分問題仍存在規(guī)定缺失的情況，其一是部分扶貧金融機構(gòu)的法律性質(zhì)尚不明確。其二是對弱勢群體權(quán)利的傾斜性保護缺失，這一弱勢群體既包括相對于政府而言的扶貧金融機構(gòu)，也包括從扶貧金融機構(gòu)獲取服務(wù)的貧困人口。不僅缺乏金融扶貧中相關(guān)政府的責(zé)任機制，還缺乏對于貧困人口的金融權(quán)益保障，筆者通過走訪得知部分金融機構(gòu)在金融扶貧金融貸款時，甚至不給貸款個人提供交易合同，這既是因為扶貧個人不重視維護自身合法權(quán)益，也是因為金融扶貧法律保障機制存在相關(guān)規(guī)定的缺失。其三是對金融機構(gòu)的監(jiān)管存在缺失，存在監(jiān)管套利的行為。金融扶貧既然是外部制度環(huán)境下的市場化行為，扶貧金融機構(gòu)理應(yīng)享有普通金融機構(gòu)所不能享有的權(quán)利，并承擔(dān)與之相對的義務(wù)，其監(jiān)管制度的不完善，必然導(dǎo)致金融機構(gòu)借扶貧金融機構(gòu)之名，行普通金融機構(gòu)之實。

二、我國金融扶貧法律保障制度不足的成因分析

金融扶貧既然是外部制度環(huán)境下的市場化行為，則金融扶貧實質(zhì)包含市場和行政的雙重屬性。市場由一個個數(shù)量極多，目的及能力各不相同的理性主體構(gòu)成，其在追求自身利益最大化的情況下通常會造成市場失靈的結(jié)果，而行政作為政府的強制性手段，其實施的基礎(chǔ)在于市場對政府的理解，然而歷史實踐證明，至少現(xiàn)階段，政府沒有能力獲得其所需要的全部市場信息，且受限于市場之外的因素影響，政府常常無法在微觀領(lǐng)域做出全部正確的決策，②因此，市場和行政是相互補助，共同作用的。但受我國歷史上長期中央集權(quán)政治文化及建國后計劃經(jīng)濟體制的路徑依賴，政府行政干預(yù)在我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中一直有著強大的影響力，政府的行政干預(yù)過強，則勢必抑制市場作用的發(fā)揮，因此，從理論上講，我國現(xiàn)階段金融扶貧法律保障制度不足的成因在于政府與市場的界限出現(xiàn)了偏差。結(jié)合我國實際，即在金融機構(gòu)的行為領(lǐng)域，行政干預(yù)過多，造成了資金無效化，在市場結(jié)構(gòu)領(lǐng)域，政府關(guān)注的太少，造成了市場失靈的無約束。

三、完善我國金融扶貧法律保障制度的意見

(一)革新金融扶貧指導(dǎo)理念，明確政府的干預(yù)界限

我國扶貧事業(yè)的根本目的在于破解城鄉(xiāng)發(fā)展的二元不均衡現(xiàn)象，提高貧困人口的自我發(fā)展能力。相較于單純的物質(zhì)救濟，我國更注重于貧困人口的自我發(fā)展，更傾向于依靠貧困人口的主觀能動性，即古人所謂授人以魚不如授人以漁，在實現(xiàn)物質(zhì)脫貧的同時，更可以反哺我國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，維護其人的尊嚴(yán)。正是出于上述目的，我國金融扶貧事業(yè)才得以迅速發(fā)展，因此，可以說我國金融扶貧事業(yè)的市場化要求即是針對金融扶貧機構(gòu)的市場化要求，同樣也是針對貧困人口的市場化要求。通過政府的相關(guān)補貼，金融扶貧機構(gòu)給貧困人口放出低息或者免息的貸款并非金融扶貧的目的，這僅僅是一種手段，其目的是希望貧困人口可以利用這筆錢作為投資，實現(xiàn)自身財富的增加，從這一角度來說，金融扶貧是金融機構(gòu)和貧困人口的雙贏，政府的行為應(yīng)著重降低雙方之交易成本而不應(yīng)將重點放在限制金融機構(gòu)放貸上。

(二)制定金融扶貧基本法

鑒于現(xiàn)階段我國金融扶貧法律保障制度太過零散，缺乏法律上的統(tǒng)一指導(dǎo)，筆者建議出臺專門的金融扶貧基本法。但筆者不建議出臺如《農(nóng)村金融法》等需全國人大或全國人大常委會制定的法律，因為其立法程序太過繁瑣，且金融扶貧具有較強的政策性，其與我國經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)，具有一定的階段性。因此，本文認(rèn)為，制定專門的金融扶貧行政法規(guī)作為金融扶貧基本法是一個合理的選擇，其立法程序相對簡單，且修改比較靈活。

(三)完善金融扶貧法律保障體系

根據(jù)我國金融扶貧的實際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快出臺和完善相應(yīng)的法律規(guī)范性文件，以彌補我國現(xiàn)階段金融扶貧法律保障制度上存在的立法缺失。其中需要專門出臺的法律規(guī)范性文件有金融信貸扶貧法和金融保險扶貧法等，需要完善的部分包括加強貧困人口的金融權(quán)利保障，明確各類金融扶貧機構(gòu)的法律責(zé)任，約束、監(jiān)督金融扶貧機構(gòu)的資金流向等。

[ 注 釋 ]

①課題組.對當(dāng)前金融精準(zhǔn)扶貧工作的思考及建議[J].華北金融，2016(10).

②[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.政府為什么干預(yù)經(jīng)濟[M].中國物資出版社，1998.