環(huán)境保護(hù)公眾參與的內(nèi)涵與法律保障研究

王祿金

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081

從我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定可知，2015年經(jīng)過修訂，增加了公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，公眾有權(quán)參與并且監(jiān)督我國(guó)的環(huán)境保護(hù)過程。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》很好地立法保護(hù)了公眾參與權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督、民主決策的價(jià)值，提高環(huán)境質(zhì)量。我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法保護(hù)由形式保護(hù)逐漸發(fā)展至權(quán)利保護(hù)。公眾權(quán)利是公眾參與制度的核心。由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度尚未完善，公眾參與疲軟，無(wú)法正常發(fā)揮公眾監(jiān)督職能。

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與的權(quán)利內(nèi)涵

環(huán)境公眾參與制度的內(nèi)容是，國(guó)家根據(jù)環(huán)境法律法規(guī)，賦予公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)和環(huán)境保護(hù)活動(dòng)參與權(quán)，依法承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。有了法律的保障，公民可以在環(huán)境公眾參與制度允許的范圍內(nèi)監(jiān)督各級(jí)政府和部門的環(huán)境決策行為，公民可以使用環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)，真正參與到國(guó)家的環(huán)境保護(hù)過程中去，在行使權(quán)利的同時(shí)履行作為公民該履行的義務(wù)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度的進(jìn)一步完善，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。環(huán)境公眾參與權(quán)利是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的核心?，F(xiàn)代社會(huì)高度分散化，強(qiáng)制要求公眾參與環(huán)境保護(hù)有可能會(huì)適得其反。法律賦予公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，可以充分調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性。后現(xiàn)代主義批判實(shí)證主義時(shí)提出了公眾充權(quán)的概念。公民的行動(dòng)能力是公民充權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容。公民“有權(quán)利作出決定”可以明顯提高公民的參與積極性。公眾參與的效果取決于公眾能否對(duì)政府環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法行為產(chǎn)生影響、政府是否為公眾提供了法律保障、公眾是否具有承擔(dān)法律后果的能力、公眾是否承擔(dān)了相應(yīng)的法律責(zé)任。權(quán)利是公眾參與的核心，是連接公眾行動(dòng)力和行動(dòng)效果的橋梁。為了更好地保證公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，確保公眾參與制度的順利實(shí)施，需要有明確的法律依據(jù)作為保障，其中通過制定相關(guān)法律，明確公眾具有參與權(quán)是重要的一項(xiàng)舉措，確立了以權(quán)利為核心的公眾參與制度的基礎(chǔ)。政府和企業(yè)必須承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境保護(hù)法》，是我國(guó)公眾參與權(quán)的法律保障。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與的局限

(一)公眾參與的原則性

公眾參與權(quán)是《環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督內(nèi)容，不是立法核心。兩部法律對(duì)公眾參與權(quán)的規(guī)定僅停留在原則層面，未明確規(guī)定公眾參與權(quán)的內(nèi)容。部委規(guī)章是保護(hù)環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)的專門法律?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》明確規(guī)定了公眾參與權(quán)的行使范圍、行使方式和執(zhí)行程序?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的法律層次低、法律效力不足，無(wú)法滿足社會(huì)需求。調(diào)查問卷、專家咨詢、聽證會(huì)等制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和完整性，實(shí)際操作性欠缺。

(二)公眾參與的不完整性

近些年來(lái)，國(guó)家越來(lái)越重視環(huán)境問題，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不忘治理環(huán)境，綠色發(fā)展才是一條可持續(xù)發(fā)展的道路，只有保證環(huán)境不受到破壞和污染的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才符合綠色發(fā)展的原則和觀念。當(dāng)下，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為資源合理開發(fā)利用和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要內(nèi)容之一，為了進(jìn)一步提升環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量和效率，需要政府制定更加完善的公眾參與制度，確保公眾最大程度地參與到環(huán)境保護(hù)和治理過程中，確保公眾參與到政府的政策調(diào)研內(nèi)容、政策制定結(jié)果、許可批審環(huán)節(jié)和治理后續(xù)等過程中來(lái)，充分聽取公眾意見。為了確保公眾參與環(huán)境保護(hù)的完整性，需要政府制定合理的參與時(shí)間和環(huán)節(jié)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理和保護(hù)的積極性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

(三)公眾參與的被動(dòng)性

聽證會(huì)、問卷調(diào)查、專家咨詢，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法為公眾提供的環(huán)境保護(hù)參與方式。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定，開展聽證會(huì)必須遵循公平、公正、公開、便民四項(xiàng)原則，充分聽取公民、法人、社會(huì)組織的意見，對(duì)公民的意見陳述權(quán)、證據(jù)質(zhì)疑權(quán)和申辯權(quán)提供保護(hù)。政府是聽證會(huì)的主導(dǎo)者，公眾無(wú)法主動(dòng)行使參與權(quán)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，企業(yè)或政府指定環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成為利益方的代表。利害關(guān)系人和其他范圍人選成為少數(shù)群體。環(huán)境保護(hù)專家可以參與聽證會(huì)。政府擁有專家選擇的主導(dǎo)權(quán)。有關(guān)單位可以使用行政職權(quán)，選擇為自己利益論證的專家參與聽證會(huì)，影響了聽證會(huì)的公平性。

(四)公眾參與的孤立性

從當(dāng)前的環(huán)境法規(guī)來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定內(nèi)容未能明確公眾參與的具體內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》均無(wú)法明確落實(shí)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。這使得公眾參與環(huán)境保護(hù)具有孤立性，無(wú)法更好地參與到整個(gè)環(huán)境保護(hù)中來(lái)，政府部門提供給公眾的環(huán)境信息不完整，有的政府部門完全不透露環(huán)境信息，這就為公眾參與環(huán)境保護(hù)增加了難度。公眾只有享有充分的知情權(quán)，才能夠發(fā)現(xiàn)環(huán)境信息中存在的問題，才能夠更好地行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提高政府環(huán)境保護(hù)的工作質(zhì)量和水平，從而推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)一步發(fā)展。通過新的環(huán)境保護(hù)法可以進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)利，促進(jìn)環(huán)境信息公開化和社會(huì)監(jiān)督日?；?，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與立法與立法內(nèi)容相銜接。

三、完善環(huán)境保護(hù)公眾參與立法的策略

(一)完整規(guī)定公民環(huán)境參與權(quán)

公民參與權(quán)融合了實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。實(shí)體權(quán)利包括知情權(quán)、參與決策權(quán)、管理督促權(quán)和訴權(quán)。從權(quán)利落實(shí)的角度來(lái)說，實(shí)體權(quán)利都是程序權(quán)利，存在于環(huán)境保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。公民環(huán)境參與權(quán)的本位是參與，是一種公權(quán)性環(huán)境權(quán)。公眾知情保證了信息暢通。參與決策權(quán)的內(nèi)容是，公民可以參與決策環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)。管理督促權(quán)的內(nèi)容是，公民可以監(jiān)督環(huán)境保護(hù)決策和環(huán)境保護(hù)管理。訴權(quán)的本質(zhì)是救濟(jì)性權(quán)利，是保證公民可以行使參與權(quán)的權(quán)利。知情、參與、監(jiān)督、救濟(jì)，都必須明確具體權(quán)利，為公民行使權(quán)利提供保障。我國(guó)可以通過立法，規(guī)范公民環(huán)境參與權(quán)，將保障性訴權(quán)納入立法保護(hù)范圍。當(dāng)環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，公眾可以申請(qǐng)行政訴訟。當(dāng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，公眾可以申請(qǐng)?jiān)V訟救濟(jì)。公民參與權(quán)利的完整性和參與程序的銜接性，是環(huán)境保護(hù)公眾參與具體立法規(guī)定的基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建以公民參與權(quán)為核心的公眾參與制度

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的基礎(chǔ)是公民環(huán)境保護(hù)參與權(quán)。公眾被征求意見、公眾主動(dòng)提供意見、公眾個(gè)體參與、環(huán)保組織團(tuán)體參與，都是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的表現(xiàn)方式。公眾參與的主動(dòng)性，是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度必須重點(diǎn)保護(hù)的內(nèi)容。政府是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的主導(dǎo)者，公眾無(wú)法獲取參與的主動(dòng)權(quán)。發(fā)揮公眾積極性、防止權(quán)力濫用，是政府設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度必須要考慮的問題。公眾主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)代表公眾切實(shí)考慮自身環(huán)境權(quán)益。利益表達(dá)、舉報(bào)、監(jiān)督、權(quán)益救濟(jì)等，都是公眾行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的方式。保障參與是環(huán)境保護(hù)立法的核心。公益性是環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)。專業(yè)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)，可以增強(qiáng)公眾參與的社會(huì)效果。由于我國(guó)關(guān)于環(huán)保組織參與公益訴訟和參與環(huán)境保護(hù)的法律內(nèi)容尚未完善，專業(yè)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)存在一定難度。