互助與自助互補的住房保障制度構建思考

孫 廣

西北政法大學經濟法學院，陜西 西安 710063

一、我國目前住房保障制度的現狀

(一)住房結構類型

1.商品房

以法律視角審視，商品房是指按法律、法規及有關規定可在市場上自由交易，不受限制的各類商品房屋，包括新建商品房、二手房等。

2.政策性保障住房

(1)經濟適用房。經濟適用住房是政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房。

(2)廉租房。按規定其保障對象為雙困家庭，即民政低保家庭中的住房困難家庭。

(3)公共租賃房。其是解決新近就業職工這一“夾心層”、流動勞動群體等住房困難的一個產品，對租住者而言，具有過渡性的特點。

(4)共有產權房。是指政府投入、個人有條件按比例逐步取得全產權或放棄共有部分產權的保障性住房。

3.二者兼而有之的“房改房”、“集資房”這兩種既帶有“職業福利”，又帶有商品房屬性的住房；

4.游離于房地產市場之外的、基于現有土地制度設計而形成的“農居房”；

5.目前規制難度最大的、也是政府最棘手的“小產權房”。

通過以上論述，我們可以勾勒出一個較為完整和清晰的我國目前住房結構類型。簡言之，我國目前已經形成的住房保障結構體系是：市場供給保障體系和政策供給保障體系這兩大部分。

(二)政策供給保障體系的層次分析

市場供給保障體系在此先不去分析，我們主要研究政策供給保障體系。政策供給保障體系主要由基本保障、援助型保障、互助型保障、自助型保障四個層次組成。

第一個層次的基本保障：又稱最低保障。其是具有救助性質的保障，就像民政局發低保一樣。廉租房便屬于此體系之中。

第二個層次的援助型的保障：即自己雖然可以解決部分住房問題，但是仍需政府予以幫助。如：經濟適用房、政府呼吁的公共租賃住房、公務員享受的住房補貼，以及未來的貼息、貼租等，都屬于這個范疇的保障。

第三個層次的保障：最典型的就是公積金，我們把它稱為互助型的保障。公積金顯而易見是一個重要的政策性工具。目前，我國的公積金制度基本還是停留在“職業福利”較為狹窄的范圍內，要想達到保障目標任重而道遠。

第四個層次的保障：自助型保障，我們了解的較少，但在未來是住房保障制度發展過程中的重要組成部分。住宅儲蓄銀行及其賬戶就是其中的典型。

通過以上我國目前住房保障制度的現狀分析，關于住房保障體系我國已經基本建立起來，但是還是有一些亟待完善的部分，比如政策供給保障體系的中的關于互助和自助型保障制度還需我們深入去探討。

二、互助與自助型住房保障制度分析

(一)互助型住房保障政策

關于互助型住房保障政策，最典型的則是公積金。住房公積金制度最初是為了助推房改而產生于上世紀九十年代初的上海。近二十年來，這一制度被推廣至全國各地，對于那些本應從中獲益的繳存人而言，公積金卻不怎么好用。其貸款利率雖比商業貸款低2%，奈何限制條件太多，對于那些不符合規定的繳存人來講實難享受到此優惠。這也就造成了公積金的沉淀率較高，并且越貧窮的地區，資金的沉淀率便越高。

按照現行規定，除買房、裝修、合同租房或離退休這幾種情況下，繳存人是難以取出公積金的，住房公積金按年利率1.21%計息，其遠遠低于同期銀行的存款利率，這也意味著大部分繳存人的公積金都將存在低息賬戶上若干年后才可取出，根本無法跑贏中國每年的通脹率。

(二)自助型住房保障政策

關于自助型住房保障政策，此處應著重說明住宅儲蓄銀行。所謂的住宅儲蓄銀行是專營房地產存款、信貸、結算業務的金融企業。我國首家住房儲蓄銀行是于1987年10月由有關單位入股組建成立的煙臺住房儲蓄銀行。它與公積金最根本區別在于其是自愿繳存而非強制性的，只要往儲蓄銀行中里存錢便可享受到配套的政策優惠、補貼，或者減免個人所得稅。通過這種方式，政府給需要保障的人群實際上提供了一種暗補。同時，也鼓勵人們自己解決自己的住房需求問題。若住房人愿意考慮解決自己的住房問題，那政府會給予減、免個人所得稅等優惠政策；若不愿意考慮，那自然在解決住房問題上會比別人有更多的障礙，但此儲蓄賬戶只能用來住房消費，不能挪作他用。這樣的政策性工具，仍需我們更進一步地去研究探討，使之可以得到普遍適用的機會。

三、完善我國住房保障制度的基本路徑

目前，我國實施的是針對不同收入群體提供不同類別的多層次住房保障體系，具體包括：經濟適用房、廉租房和住房公積金制度，以及上文提到的住宅儲蓄銀行。但是現有的住房保障制度仍然存在著一些亟待解決的問題，須盡快加以改革完善。具體有以下幾點思考：

(一)盡快完善住房保障的法律法規

我國住房保障制度目前很少有法律上的規定，基本上是以文件的形式來確定通知。但文件政策往往時間較短，而住房保障制度不能僅停留于短期的政策層面，要將其作為一種長期的規劃來加以考慮。[1]具體在立法進程上，有關部委正在起草一部符合我國國情的《住房保障法》，但具體通過、實施還需時間，要想構建一個完整的住房保障法律法規體系，就需要建立以中央法律法規為核心，配套地方層面的法律法規，補充相關的政策文件。

(二)發揮政府的主體作用

住房問題不能全部依靠市場的自發調節，要求政府以特有的權威和能力加強住房保障，發揮宏觀調控作用，抑制房價不合理上漲。[2]這幾年由于房地產市場的過熱，具體在實踐中出現了住房保障手段單一、保障資金不夠、保障對象固化等一系列問題，政府作為住房保障的責任和供應主體，必須要加大對廉租住房、經濟適用房、公共租賃房建設的資金扶持力度，加強對主動改善農民工居住條件的用工企業的政策扶持力度，以及貫徹、落實好各地區城市中低收入家庭、新就業勞動者和外來務工人員的住房保障工作。

(三)構建一個互助與自助互補的住房保障制度體系

具體而言：其一、加大關于住房公積金的政策傾向，使得住房公積金真正是為了住房人的利益而建立；其二、關于自助型住房保障政策的住宅儲蓄銀行，應當加大政策的傾斜力度，讓住房人真正享受到政府給予的實惠，讓住房人將自己存款安心存入儲蓄銀行來保障自己的住房問題。

四、小結

住房問題是重要的民生問題，對于人民的安居樂業和社會穩定是必不可少的。針對困難群體和低收入群體來講，住房問題若單單依靠市場配置，那么他們的住房需求根本無法被滿足。為了彌補市場配置資源的不足，實現人人住有所居，政府需要進行介入和干預，調節住房供求，保證住房公平性。[3]黨的十九大報告中明確提出了目標，即讓全體人民住有所居，而住房保障更是一項長期且艱巨的任務。政府作為住房保障的責任主體，首先必須明確自己住房保障中所應起的作用，堅決抵制炒房行為，堅持房子是用來住的，還要繼續完善我國的住房保障體系，積極引導市場，讓市場發揮其配置的作用，同時通過多種手段保障中低收入者的住房需求，讓全體人民真正實現“住有所居”。