中國國家公園發展戰略研究（下）
——部署與舉措

一、中國國家公園發展的戰略部署

（一）空間部署

1.空間部署原則

國家公園工程項目建設應貫徹全面保護自然環境，積極開展科學研究，重視科普教育事業，合理開展游憩活動，大力發展社區經濟的建設方針，應有利于環境和資源的保護，正確處理保護與開發之間的關系，確保資源的永續利用。按不同地區資源特點確定建設與管理策略，有針對性地安排國家公園項目，并制定管理措施。布局應遵循自然、社會和經濟規律，提高效率。

在具體的國家公園審批建設中，主要考慮以下要求：一是要有代表性，資源品位較高。二是要有典型性，保護地交叉重疊、多頭管理、自然生態系統被人為切割、碎片化比較嚴重，保護問題比較突出的區域，作為重點選擇對象。三是要有可操作性，區域相對集中，邊界清晰，土地類型適宜資源有效保護和合理利用，國有土地、林地面積應達到一定比例。

2.總體空間部署

依據國際先進經驗以及國內試點反饋，通過合理的規劃，建立一個類型齊全、分布合理、面積適宜、建設和管理科學、效益良好的國家公園網絡。根據自然條件、社會經濟狀況、自然資源分布特點等因素，全國可劃分為8個大的區域，按照統一規劃、綜合協調的原則，發揮各區域地域特色和資源優勢，進行相應的國家公園部署。

東北片區：自然資源豐富，森林主要分布于大、小興安嶺、長白山等地，是我國現存最大的原始林區，森林面積約占全國的1/4。小興安嶺東南側和長白山北端的三江平原是濕地分布比較集中的地區。以湯旺河國家公園建設試點為引領，建設多個典型自然遺產地式的國家公園。

西北片區：地貌類型復雜，氣候干燥，地表植被稀疏而單純，生態系統脆弱，對人為干擾非常敏感，一旦破壞很難恢復。應強調自然生態的核心保護，以改善生態環境為目標，進行適當的國家公園建設。

華北地區：我國開發最早的地區之一，長期墾殖和其他生產活動的影響使自然景觀發生了很大變化，原生植被幾乎不復存在，但一些次生植被加以保護，促其恢復對保護生態環境很有意義。西部的黃土高原，由于植被的破壞已成為水土流失最嚴重的地區，迫切需要保護。應堅持人文與自然資源共同保護開發的原則，建設國家公園。

青藏片區：自然條件非常獨特，高原自然景觀保存比較完整，高寒類型的野生動物資源豐富且極具代表性。人口稀少，開發強度低，適宜建立大面積的國家公園。

西南片區：世界上高山植物區系最豐富的區域，古老和孑遺植物種類很多。同時，本區曾是第四紀冰川期動物的避難所，珍稀動物種類較多，邛崍山、涼山、岷山等地則是大熊貓的主要分布地，本區是我國國家公園建設的重點地區。

中部片區：動、植物區系組成比較復雜，珍稀瀕危物種較多。同時本區也是重要的糧、油作物產區。由于長期毀林開荒，森林覆蓋率低，水土流失嚴重，野生動植物種類減少，不少物種瀕于滅絕。應以搶救瀕危動植物資源為前提建設國家公園，促進生態環境恢復。

華南片區：熱帶雨林、季雨林分布區域，動植物資源豐富，種類繁多。但長期墾殖使天然林遭到嚴重破壞，動植物資源日趨減少。加強本區國家公園建設，對于生物多樣性保護具有非常重要意義。

華東片區：人口最密集、工農業最發達的地區。由于長期開發，除少數山區外，原生植被殘存較少。從搶救保護該地區殘存的自然生態系統和野生動植物出發，多省市聯合啟動建設國家公園，具有現實意義。

3.國家公園內部空間布局

按照基本功能，參考國際經驗，考慮我國實際，國家公園內部可以分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區、傳統利用區等不同的功能區。

嚴格保護區為國家公園范圍內自然生態系統保存最完整或核心資源集中分布、自然環境脆弱的地域，本區域的面積應不少于國家公園總面積的25%。這一區域只能布設必需的科研、監測設施及保護性工程，并要制訂嚴格的管理措施；除巡護管理、科學研究監測和經特殊批準的人員外，禁止其他人員進入。

生態保育區是國家公園范圍內維護較大面積的原生生境或已遭到不同程度破壞而需要自然恢復的區域。該區域在保護的前提下允許少量專業生態旅游者有組織的進入，可適度開發線性游憩空間和建設必要設施。

游憩展示區是國家公園范圍內景觀優美、可開展與國家公園保護目標相協調的公眾生態旅游、展示大自然風光和人文歷史景觀的區域，面積控制在國家公園總面積的5%以內。在資源保護的前提下，經過環境影響評價，可以適當建設觀光點、停車場、游覽設施、餐飲、工作用房等經營管理和生活服務設施。

傳統利用區屬于國家公園范圍內現有社區生產、生活和國家公園開展多種經營的區域。該區域可用于保存特有文化及其遺存物并進行展示，也可作為社區參與國家公園游憩活動的主要場所。

（二）時間部署

本著一次規劃、分期建設、逐步實施、滾動發展的原則，根據國家公園現狀以及保護管理的目標和任務確定建設內容、規模與建設分期，統籌兼顧、突出重點，先急后緩、先易后難。

近期：強化國家公園建設發展頂層設計，在已有九省市試點的基礎上進一步引領試點工作，發現問題，總結經驗，盡早出臺國家公園體系建設總體方案。

中期：按試點經驗和成功模式按區域進行建設推廣，在各區域建成一批精品國家公園，健全法律法規體系，實現科學管理、合理利用，促進區域生態保護與經濟社會協調發展，初步形成國家公園體系。

遠期：建成適合我國國情的國家公園體系，實現國家公園生態、社會、經濟三大綜合效益有效發揮，充分發揮國家公園保護、教育、科研、游憩等功能，實現國家公園體系建設的系列目標。

二、中國國家公園發展的戰略重點

（一）頂層設計

2015年1月，國家各部委聯合下發的《國家公園體制試點方案》要求，9個試點省份開始從實踐層面邁出了構建中國國家公園體制的有標志性意義的一步[1]。試點工作展開后，各地試點實施方案的形成過程并不順利，出現了很多意想不到的問題。究其原因，中國的國家公園體系建設需要平衡各種錯綜復雜的利益關系，謹慎地處理好政府與市場、政府與政府、政府與公民的關系，設計出一套符合國情的國家公園體制難度巨大。從《國家公園體制試點方案》出臺的過程看，體制的頂層設計者在什么是國家公園保護、建設、管理的有效模式上并未達成共識，因而僅對國家公園改革做了原則上的要求。由于缺乏頂層設計，作為改革主體的地方政府對國家公園體制建設并不能形成一個明確的制度預期，從而以維護地方既得利益為出發點而做出策略選擇，在方案的設計上趨向保守，使試點方案設計背離了國家公園體制建立的目標。

考慮到國家公園改革在生態文明建設中的重大意義，建議由中央組成專項領導小組來主導完成國家公園體制的總體框架設計，從而加強國家公園體制建設的頂層設計，引領國家公園建設朝著正確的方向前進。

（二）管理體制改革

管理體制改革是確保國家公園體制建設取得預期成效的關鍵。要結合我國實際，大膽創新，不因循西方國家公園管理制度，打破我國已有的保護區理念和模式，針對國家公園的特點，在管理機制、經營方式、法規建設等多方面進行統一管理，明確發展定位，有層次推進。國家層面的國家公園管理機構主要負責全國公園體系管理和改革事務，主要是全國公園體系相關法律法規和制度建設。在此基礎上，成立以保護地命名的二級國家公園管理局，職能為：按“一園一法”制定并執行各自的管理制度；制定各自發展戰略、中長期規劃、改革方案；具體執行各自管理范圍內的資源保護、科研監測、宣傳教育、游憩管理、社區發展等各項職責等[2]。

（三）建設資金籌集

明確國家公園為中央政府事權，建立以中央政府投入為主的國家公園資金機制。國家公園主要功能是維持生態環境安全和促進旅游等公益性利用，由中央管理可以解決地方資金投入不積極的問題，能夠保證資金總量充裕。在此基礎上，構建多渠道的資金籌措機制，使多種資金來源相輔相成，對國家公園建設管理也尤為重要。除了中央財政投入外，應通過建立特許經營許可證制度、引入公益資本、國家公園資源有償使用的原則征收風景名勝資源保護管理費、公益捐款、企業贊助等使投入渠道多元化[3]。總之，對于國家公園管理的直接投入應當是法定的、穩定的，應當納入國家經濟和社會發展規劃之中[4]。

三、中國國家公園發展的戰略舉措

在國家公園建設中，應通過大刀闊斧的頂層設計、體制試點的經驗反饋、公民的積極參與和監督，并從發達國家的長期探索中汲取寶貴的經驗，結合自身發展狀況，尋求最適合的國家公園發展之路，實現國家公園的建設目標。

（一）積極開展試點推廣工作

2015年，在“保護優先，合理利用”的理念指導下，我國已經在黑龍江等9個省區開展了國家公園的建設試點工作，但力度仍需進一步加大。在符合國家公園設立條件、旅游產業基礎較好的地區，應積極開展試點工作，成立國家公園管理局，允許其他類遺產地申請，并出臺激勵政策；完善相關制度，高標準編制規劃；建立有效的投融資機制，完善基礎設施、游憩服務與環境教育設施建設；開發高端旅游產品，建設國家公園品牌。通過以上工作的試點開展，為建設中國特色的國家公園體系積累經驗，進一步推動國家公園建設的展開，促進國家公園體系的形成。

（二）加強國家公園相關研究

翔實可靠的科學研究是國家公園建設發展的前提，尤其對于剛剛起步建設的中國，這一點尤為重要。國家、地方及自然基金委等相關管理部門，應積極引導和鼓勵各科研院所、高校、社會組織針對建設符合我國國情的國家公園及其資源保護、管理經營等方面的全新問題，著力加強理論和支撐技術研究，進一步提高對國家公園建設的認識和實踐水平。此外，成立國家公園專家委員會、建立國家公園研究網絡、加強國家公園科研機構能力建設、建立國家公園監測體系等也應是科學研究的重要工作。

國家公園相關的科學研究課題，主要包括理論、現狀、對比以及實踐等，應注重全面協調與統籌兼顧，形成科學的科研體系，為國家公園建設發展提供可靠的依據。一是國家公園理論研究，涉及國家公園的概念、性質、目標、價值等，以及與其他保護模式的區別與聯系等。二是國家公園現狀調研，包括：現有保護地相關研究——個案分析、特征比較、保護與管理等，可作為國家公園建設地相關研究——分布、價值、特征等研究，世界其他國家公園經驗借鑒等。三是國家公園比較研究，主要是國際/國內相關保護地、國家公園對比研究。四是國家公園實踐研究，涉及國家公園發展戰略、規劃設計、立法、標準建立、生態效應、環境監測、社區參與、游憩管理、利益協調、績效評估等領域的相關研究。

（三）確立統一協調的國家公園管理模式

借鑒國外國家公園的管理模式經驗，結合我國國家公園的實際需要，應構建具有中國特色的國家公園管理模式。我國作為一個民主集中制的中央集權國家，國家公園應該由國家直接管理，應實行中央集權的國家公園管理模式。國家公園建設關乎生態文明建設大業，關乎子孫后代的健康成長，必須進行高瞻遠矚的規劃布局與管理，離不開中央的統一領導。

中國目前的現狀不適宜采用“國家監督省級主管”的模式。一方面，省級主管容易導致國家公園的權屬結構復雜化。另一方面，省級政府受政績考核的影響，難免造成國家公園更多的追求開發效益，極易違背建設初衷。此外，國外實踐也表明分級管理效果并不明顯，國內的部分試點地區也遭遇了同樣的困境。協調統一的國家公園管理模式，必須做到部門協調，權責明確，構建清晰管理格局，實現高效管理。對某一具體的國家公園來說，必須堅持“一園一主”，徹底避免“一園多主”的局面，由一個管理機構進行統一管理和行使職權。

（四）健全法律法規體系

國家公園在我國屬于新生事物，暫時沒有明確的法律地位，也沒有專門的法律法規和相關管理規范，在國家總體層面及專項發展方面亟須健全和完善，使國家公園建設真正做到“有法可依”。

加快出臺“國家公園基本法”。一方面，通過基本法來明確國家公園的定義和建立目的，規定國家公園建設標準，確立國家公園管理體制，規定管理模式和經營規范以及明確資金保障方式，為國家公園規劃制定提供基本的依據和約束。另一方面，我國雖然頒布和實施了《中華人民共和國自然保護區條例》、《風景名勝區條例》等相關法規，但各條例之間不統一，沒有基本法做保障，時效性和全面性大打折扣，這就要求必須及時出臺“國家公園基本法”，協調統一各相關法律法規的執行。

細化國家公園法規體系。籌劃制定《國家公園管理條例》，對“國家公園基本法”進行輔助性、闡釋性說明，對國家公園的審批、管理、投入、責任等做出全面、系統的規定，明確國家公園建設的準則和要求；制定《國家公園管理辦法》，對基本法的實施做出具體措施指導，有效規范國家公園建設和管理；此外，應研究出臺相關的申報與建設指南、指導意見等文件，引導國家公園建設的健康、可持續進行。

（五）明確國家公園土地和資源權屬

自然生態系統的自然資源，包括山、水、森林、草原、荒漠、野生動植物、濕地、灘涂、礦藏等自然資源都屬于國家所有（法律規定屬于集體所有的除外），國家委托資源管理部門進行管理，健全自然資源管理制度，必須明確土地和資源權屬[5]。

在中央層面，將全國范圍內的國家公園自然生態空間的產權交由一級國家公園管理局行使，由其代表國家行使終極所有權、終極處置權、收益權和監督權，建立統一的自然資源產權管理機構，對國家公園范圍內市場和某些自然資源的交易行為進行干預，解決市場準入、安全生產、資源產品的宏觀供求平衡、環境污染和破壞問題，確保自然資源開發利用中社會公共目標的實現[6]。二級國家公園管理局享有在區域自然資源國有資產的經營管理權，在一級國家公園管理局的領導下承擔自然資源國有資產日常管理責任。

（六）制定國家公園發展總體規劃

國家公園發展總體規劃的制定，應堅決貫徹落實科學發展觀，促進保護與利用的雙平衡，堅持“保護優先、特色突出、價值顯現、精品發展、管理規范”的思想，把國家公園建設成為服務于社區發展、服務于可持續發展、服務于生態文明建設，集保護、科研、教育、游憩和社區發展五位一體的生態保護地。

（七）設立準入標準，規范國家公園建設

為了規范國家公園建設，要明確和提高準入門檻，劃清界限。在國家公園建設試點之初就需要制定國家公園準入標準，對適合建設國家公園的遺產地進行合理的調查、評估、審查和授權，以保證國家公園實現其管理目標。

報批的國家公園必須選擇典型的具有代表性的地域，明確核心資源、任務、目標，符合建立的資源條件、適宜性條件、可行性條件。在選址上，則可以考慮從現有的各類保護區遴選轉化，或在主要地理標志地、重要文化信仰區、生態貧困區等進行規劃選擇。

（八）建立國家公園建設預備清單數據庫

按照聯合國教科文組織發布的《保護世界文化和自然遺產公約》的要求，列入“世界文化與自然遺產預備名清單”是申報世界遺產的先決條件[7]。這一規范對中國現階段國家公園建設具有借鑒意義。

為形成高質量、科學化的國家公園體系，應抓緊完善國家公園建設預備清單體系。首先，通過大量的科學研究，對具有建設國家公園可能性的地區進行深入評價，對其價值進行有效評估；其次，加強統籌協調，促進多方參與，吸納相關科研院所、高校等研究意見；再次，加強制度建設，規范申報程序，制定監測、監督標準；最后，按照科學選擇、質量優先的原則，確定預備清單，并實施動態的管理。

（九）完善健全國家公園公眾參與制度

國家公園的公益性特點，要求其建設應該引導公眾的大力參與。公眾的積極參與有利于社會對于國家公園建設的理解與支持，使國家公園的公益性具有更好的社會基礎[8]。

國家公園的建設與發展，需調動公眾參與的積極性，并通過制度化建設保障公眾的參與權及提高公眾參與的實效性。在國家公園的建設中，既要發揮公眾自身環境友善行為和參與環境保護的宣傳教育等參與活動的作用，更要強調制度化的公眾參與建設。建立健全國家公園公眾參與制度，一方面要從主體理念的轉變、參與能力的提高、公共精神的培養等方面入手，創造和培育公眾參與的主體條件；另一方面要從保障公眾的環境權、建立健全公眾參與機制，加強非政府社會組織建設等為公眾參與國家公園建設提供制度保障。

（十）不斷完善國家公園管理機制

首先，建立“政府主導、管經分離、特許經營、多方參與”的經營機制，在保證國家公園的公益性前提下，通過特許經營方式，充分調動社會各界參與國家公園保護、管理、開發和運營的積極性；其次，建立“多元化資金投入與政府專項財政相結合”的資金機制，在國家公園建設的試點階段和完善階段，分先后側重不同的資金投入比重；再次，建立多層次的監督機制，將主管部門聯合相關遺產管理部門制定的長效監督機制、垂直遙感監測與人工實地監測形成的基層巡護監管體系與公眾和NGO（非政府組織）的監督作用有機結合；最后，建立地區社區協同發展機制，通過國家公園建設改善社區民生，提供就業機會，帶動社區經濟發展。

注釋：

【1】鄧毅，毛焱，蔣昕，夏寶國.中國國家公園體制試點：一個總體框架[J].風景園林，2015，（11）：85-89.

【2】孫冬冬.中國國家公園制度建設與管理體制研究[D].自貢：成都理工大學，2014.

【3】孫冬冬.中國國家公園制度建設與管理體制研究[D].自貢：成都理工大學，2014.

【4】唐芳林.中國國家公園建設的理論與實踐研究[D].南京：南京林業大學，2010.

【5】張希武等.中國國家公園的探索與實踐[M].北京：中國林業出版社，2014：103-104.

【6】張璐.論自然資源的國有資產屬性及立法規范 [J].南京大學法學評論 ，2009，（1）：256-267.

【7】楊銳，趙智聰，鄔東璠.完善中國混合遺產預備清單的國家戰略預研究[J].環境保護，2015，（14）：45-50.

【8】陳耀華，黃丹，顏思琦.論國家公園的公益性、國家主導性和科學性[J].地理科學，2014，（03）：257-264.