村民自治中村規民約的效力與作用

一、村規民約是村民自治的體現

人是一種政治的、合群的動物[1]，政治就是關于公眾利益的大事，誰進行管理、誰有決定權，是“自治”還是“他治”？“自治”一詞來源于希臘語，有自我管理之義。[2]德國思想家馬克斯·韋伯指出：自治是指團體的秩序由團體成員按照自己的意志制定。[3]即一個群體的行為規則是自己給自己制定的，而不是外人制定的，這是意志自主。意志自主也就是團體的領導者和管理班子由自己任命，而不是由團體外的人員來任命。[4]從這些含義看，自治的關鍵是自主，即《村民委員會組織法》規定的“自我管理”和“四民主”。自治權是自治的體現，自治是前提，沒有自治自然沒有自治權。

城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，這是《憲法》對居民和村民委員會性質的定位，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。從村民委員會的產生來看，它是由全體村民選舉產生的，村民委員會向村民會議（或村民代表會議）負責并報告工作。村民的自治權具體體現在管理公共事務和公益事業等方面，其中，制定和修改村民自治章程、村規民約是一項重要的權利。所以，村民自治離不開村規民約。

村規民約與道德、習慣和宗法等有一定區別。道德通過良心的省悟、輿論的壓力來調整人們的行為，村規民約則以規范的形式調整（具有外部強制性）；習慣是自然俗成的，村規民約則是村民意志的產物；宗法以血緣為基礎，著眼于宗族的利益，村規民約則以地緣為基礎，是為了所有居民的利益。村規民約的特點，決定了它能起到其他行為規范不可替代的作用。

二、村規民約的效力

村規民約是某個地域的鄉村居民在長期的生產生活實踐中形成的一些習慣、規則、慣例，經過整理加工、制定并對全體居民具有約束力的規章制度。村規民約具有相應的的效力就在于它是一個村民群體的行為尺度、標準，所以，它首先是一種規范，因此有人認為它是習慣法、民間法。作為規范就應當具有一定的約束力，即規范效力。

村規民約的規范效力來自兩個方面，一個是大多數村民的認同并經由正當程序制定。

如云南省德宏州潞西市遮放鎮街道村第一村民小組《村規民約》申明：“結合本村小組實際，經村支委、村委及村小組大會于2005年1月16日討論商議，特作如下約定：……第三條：不準搞偷摸行為，違者除退還所偷財、物外，還要進行處罰。1、偷雞、鴨的不論大小，每只對過錯人收取違約金200元。2、偷谷、料，除收回谷、料外，視情節輕重，對過錯人收取違約金500—800元。”云南省保山市隆陽區板橋鎮小永村委會《村規民約》規定：“違反《村規民約》的給予過錯人批評教育，并視情節輕重收取過錯人50元至100元違約金……違約金由村委會收取。”顯然，村規民約具有規范的假定、指示、后果三部分，其中，后果是重要的內容，沒有制裁的規范，其效力也就成問題。

一個是國家的認可，主要是通過法律法規的確認、授權。可以說《村民委員會組織法》是制定村規民約的直接的法律依據或者說法律授權；該法規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案；對于其效力，該法規定，村民委員會及其成員應當遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，這是賦予村規民約屬人的效力；轄區內的單位雖然不是村集體成員，但村規民約對他們也有約束力，該法明確規定，駐在農村的機關、團體、部隊、全民所有制企業、事業單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是，他們都應當遵守有關村規民約。這是賦予村規民約屬地的效力。基于《村民委員會組織法》的規定，各地方通過地方性法規、地方政府規章對村規民約的效力予以明確。截至2015年，作出這方面規定的地方性法規有314件、地方政府規章有41件。[5]

顯然，村規民約的效力既來自村民的相互約定、認同，以及相應的制裁作保障，即村規民約具有民主性、自治性、強制性，但是，沒有法律的確認、授權，其效力是有限的，其強制性是沒有保障的，尤其是在違反法律規定時，其效力可能遭到法律的否認。通過“北大法意網”查閱，大量涉及農村集體經濟組織成員資格與權益的訴訟案件，均是集體經濟組織依據村規民約或分配方案，沒有向少數村民分配土地征收補償款或其它集體收益，判決結果以被告（村集體）敗訴為多。[6]對于村規民約的合法性要求，各方面是普遍意識到的。如上面遮放鎮街道村第一村民小組《村規民約》和板橋鎮小永村委會《村規民約》的處罰措施，即收取“違約金”，而不是“罰款”，因為“罰款”權屬于特定主體，主要是行政機關。當然，違約金是法律賦予合同當事人的權利，在不存在具體合同關系的前提下，通過村規民約作為處罰收取“違約金”似乎依據不充分，但如果沒有這種處罰措施，村規民約的效力就會打折扣。

三、村規民約在村民自治、鄉村治理中的作用

上述情況表明，不論是立法上，還是理論上，普遍一致的認識是：既要尊重和發揮村規民約的作用，又要符合法律的規定，即要揚長避短。

（一）鄉村公共事務管理的依據

鄉村公共事務指鄉村轄區內與居民利益相關的社會事務，具有公共性。權力是公共事務管理的前提。根據《村民委員會組織法》的規定，村民自治的權力機構是村民會議或村民代表會議，管理機構是村民委員會，并規定了相應的權力。其中，重大、重要的事項由村民會議決定，如該法第24條的9項事項，除此之外，其他的主要屬于村民委員會的權限，但《組織法》并無明確的規定，很多具體的事務則由村規民約予以明確，這是村規民約對法律授權和規定不足的一種補充。這也說明了一個事實，即大多數情況下人們并不是刻意地依照法律的規定行事，而是按照習慣和日常的規范活動。村規民約也就起到這種日常調控的作用，這也是政府所希望看到的。如遮放鎮街道村第一村民小組《村規民約》第18條規定：“村民應自覺維護田間道路、溝、坎等公共設施，對挖壞道路、溝、坎的，除要修復外，還要視情節輕重對過錯人收取200—500的違約金。”鄉村道路為鄉村的重要基礎設施，同樣也是鄉規民約調整的范圍，如福建省泉州市梅莊村村規民約對鄉村道路的建設及維護就作出了詳細的規定[7]。傳統的農村社會缺乏的是公益精神，過去的集體生產方式也未提升這種品質，農村實行土地承包生產后，產品市場化后，村民們缺乏對公共財產、公共設施的關心愛護，法律在這方面不免也顯得無能為力，這就要通過村規民約來約束。

（二）促進鄉村生產、經濟發展

實行家庭聯產承包責任制后，農村的生產、經營活動成為村民、家庭的最重要、最基本的活動。這種生產方式對“三農”的發展和整個中國的經濟社會的影響是巨大的，但其弊端也是明顯的，主要是對規模化、集約化經營，推廣運用科學技術有一定的阻礙，集體經濟受到削弱，貧富分化加劇。集體經濟、合作、聯合經營是一條增進共同富裕的道路。如用集體土地、房屋出租，或修建廠房辦企業，采取入股、合作、聯營等方式聯合創辦或投資參股創建經濟實體，以入股、租賃和流轉等形式，統籌規劃土地、自然、旅游、人文資源，發展現代農業、鄉村旅游等產業。這里面的利益、權利義務關系的規制，法律有所不及，需要村規民約的調整。另外，多數村規民約都提倡并要求村民加強文化知識、生產經營技能的學習，爭做“有知識、懂技術、能致富”的新型農民，由單家獨戶等市場轉為齊心協力創市場，推動了鄉村經濟的發展。

（三）維護鄉村治安的依據

社會治安與大家權益密切相關。人身安全、財產安全屬于公民的基本人權，也是法的主要價值。

然而，現在群眾在吃穿住行等生產生活中、社會活動中，安全問題日益突出，在市場中，假冒偽劣商品屢禁不止，尤其是在食品藥品等領域，地溝油、假疫苗等等時有發生。在鄉村，各種違法犯罪也逐漸增多，有整村犯罪的，如“殺人村”“涉毒村”“造假村”“詐騙村”，以及農村黑惡勢力橫行，農村留守少年違法犯罪呈上升趨勢。侵犯財產類案件增加，如入室盜竊案，特別是盜竊生豬、耕牛、家禽等，賭博、詐騙、滋事等治安問題日漸增多。人員流動頻繁，特殊人群管控難度大，治安防范機制不健全，派出所警力嚴重不足，尤其是西部地區，地廣人稀、山多山大。因此，幾乎所有的村規民約都有關于社會治安的規定，這既是村民的意愿，也是基層政府的要求。如貴州省黔東南苗族侗族自治州錦屏縣平秋鎮魁膽村《魁膽村村規民約》規定：“嚴禁打架斗毆、酗酒鬧事，違者每人每次罰款伍拾元，造成人受傷的，要負責醫療費和誤工費。無故謾罵、侮辱他人的，罰款叁拾元，并寫出檢查，向受害人賠禮道歉。”[8]小永村委會《村規民約》“社會治安”規定：“嚴禁偷盜、敲詐、哄搶國家、集體、個人財物，嚴禁賭博，嚴禁替罪犯藏匿贓物。”針對吸毒、賭博問題，遮放鎮街道村第一村民小組通過《村規民約·補充規定》作了大量規定（16條中一半以上），如“當發現某一家有吸毒人員，家長必須配合護村隊開展工作，若家長包庇、隱瞞、不配合護村隊工作的，應對其家長收取違約金200元”。上述禁止性規定，法律都有。但等到行為人受到法律制裁時，危害已經發生，這是一方面；對于尚未達到法律制裁程度的，又不能置之不理。在這方面，村規民約起到了預防、事前警示的作用，以及破解諸多法律無法具體解決的問題。

（四）促進鄉村文化建設

十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。”不論是物質文化，還是精神文化，以及制度文化，文化所體現的是一個群體的精神品質。作為一個農業大國，農村的人口、鄉村的文化對整個社會都有非常廣泛的影響。在鄉村文化中，有精華也有糟粕，而且混合在一起，如農村的宗族血緣觀念，講人情、講關系。在辦理紅白喜事等等上，大操大辦，攀比成風，村民們可謂不堪重負。對此，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“開展移風易俗行動”“遏制大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習”。對此，法律政策以及行政上有了規定和要求，但很多事宜還要去具體落實，尤其是長期堅持。這方面，村規民約發揮著重要作用。

如大理下關鎮大莊村委會《村規民約》“村風民俗”規定：“喜事新辦，不鋪張浪費；喪事從儉，不搞陳規舊俗”“不請神弄鬼，不算卦相面，不看風水，不聽、看、傳迷信和淫穢的書刊、音像”“不搞宗派和宗族活動”等等。“違反上述規定的給予批評教育，寫出檢討書，情節較重的加以罰款。”多數情況下，村規民約都會根據本地的實際情況制定關于移風易俗、相鄰關系、家庭婚姻、維護環境衛生等條款。

（五）促進環境、自然資源保護和利用

隨著經濟社會的快速發展，環境污染日益成為威脅民眾生命健康，關系到每個人切身利益的問題，并受到普遍的關注。十八大報告指出：要加大自然生態系統和環境保護力度，增強全民節約意識、環保意識、生態意識。在城市環境受到霧霾等污染的情形下，農村的環境、資源、生態等也受到不同程度的污染破壞。

如工業重金屬污染，中重度污染土壤污染約占全國耕地面積的2.8%；農業化學品的過量投放嚴重影響農產品的質量安全，農藥僅有0.1%左右作用于目標病蟲，其余99.9%則進入生態系統；規模養殖場的畜禽糞便污染嚴重，每年產生糞便約30億噸；農村生活垃圾及廢水的污染，全國每天農村生活垃圾產生量約50萬噸；農作物秸稈焚燒污染造成大氣環境的進一步惡化，重慶市秸稈作為薪柴直接燃燒的占36%，就地焚燒的占33%。[9]在資源利用上，水資源日趨短缺、浪費嚴重，耕地資源流失嚴重、質量持續下降，草地資源破壞嚴重，等等。為此，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“加強農村突出環境問題綜合治理。加強農業面源污染防治，開展農業綠色發展行動，實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化。”

因此，環境、資源保護和利用成為村規民約的主要內容。如貴州省錦屏縣《華寨村規民約》規定：“做好山林火災的預防工作，不得隨意煉山、燒田埂。凡引起山林火警、火災的，除承擔民事、刑事責任外，另自愿承擔違約金100元、200元。”[10]對于人畜飲水，關系到村民日常生活的事宜，村規民約一般都會作出規定。如貴州省錦屏縣《瑤白村村規民約》規定：“凡在我轄區內有人畜飲水和種有農作物的地方，嚴禁任何人在此范圍內洗金子、鋅化等，每發現一次，除賠償損失外，每次每人交違約罰金1000元。”[11]廣西金秀縣《上石井村規民約》對水井衛生，污水、污物排放作了規定[12]。鄉村公共衛生也是村規民約的重要內容。如浙江慈溪附海鎮海晏廟村《村規民約》對垃圾源頭分類、定點投放，嚴禁向河道、溝渠、公共場所傾倒垃圾、排放污水等作了規定。[13]不足的是，普遍的對于農藥化肥等的使用、危害等，村規民約規定得甚少。這已是威脅到城鄉居民生命健康的問題，當然這可能不是村民能力所能顧及，也不是哪個村能解決的問題。

注釋：

[1]西方法律思想史資料選編[C].北京：北京大學出版社 ，1983：42.

[2]王鐵志、沙伯力.國際視野中的民族區域自治[C].北京：民族出版社，2002：200.

[3][4]馬克斯·韋伯.社會學的基本概念[M].上海：上海人民出版社，2000：77.

[5]高其才.通過村規民約的鄉村治理[J].政府論叢 ，2016（2）.

[6]陳永蓉、唐鳴.農村集體經濟組織成員權益的規范約定與有效抗辯[J].理論與改革，2016(2).

[7]陳寒非、高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018(1).

[8]高其才.規范、制度、機制：村規民約與社會治安維護[J].學術交流，2017(5).

[9]李真熠.農村環境污染突出問題分析與防治對策建議[J].南方農業，2015(4).

[10][11][12][13]陳寒非、高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018(1).