基于捕訴合一視角探析基層檢察院內設機構改革

柴珊珊

浙江省寧海縣人民檢察院，浙江 寧海 315600

近幾年，隨著我國司法體制改革的不斷深入，我國司法體制發生了極大變化，司法人員以及司法部門的工作更加統籌、全面。就目前改革情況而言，檢察官改革經驗已經可以被復制和應用，今后的改革重心主機逐漸轉移到司法責任制、內設機構改革等方面。因此，對基于捕訴合一視角探析基層檢察院內設機構改革研究有著鮮明現實意義。

一、捕訴合一工作模式的基本特點

通過對各地基層檢察院捕訴合一改革前后的對比發現，新型工作模式與傳統工作模式之間存在有鮮明的差異，具體可以總結為以下內容：

(一)捕訴合一的工作模式下，責任檢察官在查案以及逮捕過程中已經對相關案件進行了全面的了解，這樣在之后就可以直接進行調查與起訴，這在一定程度上節約了后續審查時間，進一步提升案件處理效率，降低案件處理過程中對于人力資源的依賴程度，讓現有人力資源可以正常處理案件，不會延緩案情處理進度。

(二)捕訴合一模式改革與應用之后，將會對組人檢察官進行改革，此方面的改革主要體現在以下方面：很好的打破了行政層級審批的限制，可以在合理的情況下直接向檢察長進行匯報，并且各個檢察長在規定的范圍內擁有事件處置決策權力，并且對處理的案件會持續負責、終身負責。

(三)因為檢察長需要對負責的案件終身負責，所以會促使相關辦案人員更加具有責任心，并且在逮捕過程中更加注重事后的逮捕凈效果，在案件審查起訴過程中更加注重案件證據真實性與合理性。此種審查情況下，將會促使檢察院不捕率以及退補率逐漸上升。

(四)捕訴合一工作模式與傳統工作模式之間的差距還體現在責任制度上。在傳統的管理模式中，科長通常被作為工作責任責任人，之所以采取此種方法，是因為科長在工作過程中可以實現對各類工作的協調。改變工作模式之后，科室管理制度被打破，此時具體案件負責人，也就是檢察官會承當經逮捕以及起訴兩類工作責任，并且需要做到終身負責，此種情況下，責任數量與重量增加將會導致兼顧不足，一方面工作的工作質量下滑成為一種必然現象。

二、捕訴合一視角探析基層檢察院內設機構改革

(一)內設機制改革現狀

就目前我國內設機制建設情況而言，黨中央已經提出了改革的頂層設計形式，通過對中央下達的政策進行分析，基本可以確定檢察院內置改革的基本意義與方向、責任制度和訴訟制度等內容，但是這些內容尚且缺乏實踐驗證，是否具有改革輔助作用以及可以成為改革的核心還有待考證，總的來說，我國現階段的基層檢察院內設機構改革仍然處于摸著石頭過河的初期階段，想要一蹴而就無法實現。

鑒于此，在今后的改革中應該明確、并且堅持黨中央制度的改革路線，在改革中不斷完善內設機構，遇到的改革問題及時解決，既不能淺嘗輒止，也不能輕言放棄。需要立足于問題產生原因以及產生內容進行深入研究，只有這樣才能找到問題的根源，從而制定針對性的解決方法。

從司法體制改革基本內容角度而言，可以將其看做是一種系統性改革工程。因此，在改革過程中，應該以工程化的思想進行問題分析，簡單而言，需要做到科學規劃問題、系統思考問題、分步解決問題。如果將員額制度改革當做是司法改革制度的“牛鼻子”，那么只有牢牢把握住這個牛鼻子，之后的司法改革才能順利進行。司法責任制想要正常發揮作用，需要以員額制度為根本，其目的在于突出檢察官的主體地位，保證辦案人是負責人、決定人是負責人。

員額確定之后，需要解決的便是“如何辦案”，簡單而言就是構建一個司法辦案組織，而相關內設機構存在的意義便是為辦案提供必要輔助與支撐。為保證內設機構可以正常發揮作用，要求在改革過程直接打破內設機構的行政屬性，即傳統的科、室、局、所之間的層級關系以及審批效用，并且，應該以構建高效的機構運行為目標，建立完整、穩定、運行規律的內設機構。

(二)內設機構改革內容

結合上文論述內容，本文建議基層檢察院在進行內設機構建設過程中，明確改革內容，這樣才能保證改革正常開展，不會影響內設機構發揮效用。具體而言，可以總結為以下幾個方面：一方面，改革需要明確改革主是內設機構，而內設機構的重要組成部分為組人檢察官。主任監察官的具體責任需要確定、案件決定權也需要確定，并且案件所有工作應該由檢察官進行負責。進一步取消行政隸屬關系以及審批關系，以求可以從辦案基礎上提升案件處理效率，此種改革對于檢察院而言較為契合，并沒有改變原有的司法屬性，可以看做是一種合理的回歸[1]。另一方面，主任檢察官在案件處理過程中，通常情況下都是直接進行案件調查、逮捕以及起訴等工作，并且同時履行逮捕權以及公訴權。上述論述內容其實并沒有任何不妥。

就目前捕訴合一工作模式而言，無論是理論界還是實務界對其都存在一定的爭議，此種爭議主要存在與逮捕與起訴標準之上，很多人認為二者標準之間存在一定差異性。其實上述觀點并不正確，在我國的刑事訴訟法中明確將逮捕規定為最嚴厲的強制措施，在實際應用過程中，必須經過人民檢察院以及法院的批準，并沒有表明逮捕與起訴之間存在相互制約的關系。而從權力的歸屬角度而言，上述兩項權力最終落在檢察官身上，這證明了現存發對意見并不成立。

(三)內設機構建設與改革的前提

任何事物的存在都具有存在意義，針對檢察院內設機構而言，其建立與存在的前提可以總結為以下內容：如何通過內設機構的建立更好為居民提供法律服務、履行憲法以及法律監督職能。立足于我國基礎政治體制而言，檢查機關存在的作用主要是行使監督權力，監督對象為各個行政機關以及審判機關。而法律監督視域的司法屬性需要重新劃分，基于現行司法內容，本文認為可以將監督權，劃分為以下幾個方面的內容：審查逮捕權、審查公訴權、訴訟監督權、執法監督權以及犯罪偵查權五種。而部分權力在實際應用過程中還可以延伸出不同類型的職能，例如，犯罪行為的預防、檢察工作建議以及立案監督等。

(四)內設機構改革思路

1.宏觀角度下的改革思路

不謀全局者，不足謀一域。習近平總書記在十八大會議中明確指出，我國司法工作需要從大局角度進行考慮，具體需要做到聚焦大局、服務大局以及保障大局，日常工作過程中，需要立足于司法工作基本內容，認清司法工作與社會經濟之間的關系，找尋二者之間的結合點，以及司法工作的著力點，進而充分發揮司法工作的保護效用。而作為司法改革的重要內容，檢察院改革需要合理認清發展趨勢，將轉隸改變為轉機，這樣才能保證檢查工作可以充分實現平衡發展以及全面建設，從而為內設機構改革提供一個良好的發展空間以及必要改革條件。

從實際改革角度而言，捕訴合一并非是一種泛泛而談的理論，其不僅不會無章可循，而且具有一定的法律依據。我國《刑事訴訟法》第五十九條明確規定：逮捕的嫌疑犯必須經由人民法院批準，由公安人員進行執行。第一百三十條規定：任何訴訟案件，全部由人民檢察院決定[2]。鑒于此，可以訴訟主體的訴訟活動看做為檢察機關整體，而且機關當中的一個部門。除此之外，在《人民檢察院組織法》的第二十條規定：最高人民檢察院可以根據自身工作需求建立必要的監察廳或者是其它業務機構，而各個地方人民檢察院，可以根據實際情況與需求建立必要的檢查處或者是科等其它業務機構。從上述法律規定中可以看出，公訴與逮捕完全可以合在的一起進行辦公。這些法律規定可以說為基層檢察院內設機構改革提供了重要思路。

就目前我國司法改革情況而言，檢察院內設機構改革改革試點取得了良好的效果，例如，山西太原小店區檢察院的捕訴合一改革已經實行一年時間，無論是辦案效率還是辦案質量都有明顯的上升趨勢；湖北宜昌某檢察院建立了捕訴合一專業辦案小組，完整了內設機構改革與整合，提升了辦案質量與效率；湖南長沙雨花區檢察院率先開展捕訴合一的內設機構改革，目前內設機構改革已經接近尾聲，就實際應用角度而言，可以為日常案件處理提供必要幫助。

2.微觀角度下的改革思路

不可否認，目前很多人對于捕訴合一工作模式存在爭議，不少人認為在捕訴合一的過程中，將會導致檢查機關原有的監督制度以及制約效用喪失。從辯證的角度進行分析，任何一種制度以及工作模式都會存在優點與缺點，但是從實際改革角度來說，應該對其進行趨利避害，以求可以采用合適的方法對現存問題進行解決。立足于近幾年的改革情況而言，捕訴合一在推行與實施過程中確實遇到很多問題與阻礙。鑒于此，本文以下內容從微觀角度提出了具體改革思路。

其一，在機構設置上，在最高人民檢察院沒有出臺統一的改革方案之前，不宜在名義上取消現有的偵查監督部門和公訴部門，現階段可以在實際上開展批捕和公訴工作時由檢察官直接實施“捕訴合一”職權。在人員配置上，可以保留原偵查監督部門和公訴部門人、也可以根據實際需要進行重新配置。同時，應當及時通過有效的培訓學習和實踐鍛煉，使檢察人員盡快掌握相關偵查監督技能和公訴技能，積極推進檢察職能的精細化行使和檢察隊伍的專業化建設。待條件成熟后，可以在最高人民檢察院的同一部署下對偵查監督部門和公訴部門進行重新配置。

其二，在內外部監督上，“捕訴合一”某種程度上取消了原偵查部門和公訴部門之間的相互制約，可能更容易導致批捕權的不正確使用。為此，檢察機關應當兼顧內部制約和外部監督。

其三，在案件處理模式上，“捕訴合一”相比“捕訴分離”減少了單個案件的承辦人員，因此可能在一定程度上限制了辦案人員的視角和思維，從而削弱了檢察機關的的審查機制。因此，檢察機關可以按照不同案件的適用范圍進行類案處理、根據案件復雜程度進行合理設置，普通案件按“捕訴合一”模式可以有效提高辦案效率、節省辦案資源，涉黑、群體性事件、重大經濟犯罪、較大社會影響、上級交辦等情節嚴重、關系復雜案件還是應當采用原有“捕訴分離”模式慎重辦理。

(五)內設機構改革原則

為保證內設機構改革過程中，可以將捕訴合一完全融合到其中，應該堅守精簡、高效以及專業幾點原則。其中，精簡原則代表的含義是指，內設機構改革過程中必須做到少而精，以最少的結構內容完成對應的工作認為。改革過程中，相關人員必須明確，內設機構改革并不是為了保證管理工作方便，而是可以為檢察官的工作提供必要服務，保證案件處理工作可以獨立進行而不受干擾。需要注意，所謂的結構精簡并非是“大部制”，二者之間存在有明顯的差異性，其中大部制存在的意義是為了消除各個部門之間的摩擦，減少作業過程中產生的內部損耗，從而實行的一種部門合并、分撤[3]。而捕訴合一下的內設機構融合則是為了消除行政化限制，提升工作效率與質量；所謂的高效原則主要是針對內部辦案效率制定的原則，改革過程中應該盡量減少職能與職能之間的疊加，將相似權責進行歸類，最終的目的是實現結構有機融合，達到一加一大于二的效果；所謂的專業原則則是指，相關法律特征相似、各種價值目標相同時，可以將這些內容融合到一個機構當中，并且配備專門的檢察官負責相關事宜，進而達到流水作業、專業化辦案。

(六)內設機構具體設置

基于上文論述的改革思路以及改革原則，結合我國各地基層檢察院內設機構實際狀況，本文提出一套具有代表性的內設結構設置形式，希望可以為各個地區檢察院的捕訴合一內設機構改革提一定參考。

1.應該設置有偵防部，也就是常說的“職務犯罪偵查預防部”。為保證該部門可以正常發揮作用，部門之下還需要設置有反團隊、反瀆團隊、綜合執法團隊等，各類組別在進行案件處理過程中，全部采用檢察官辦案組模式進行作業[4]。其中綜合團隊的主要工作內容為犯罪情報分析以及必要的技術偵查等工作，其余兩個組別的主要工作內容是輔助檢察官進行交叉辦案以及協同辦案等。

2.應該設有必要的公訴部。該部門采用的工作形式為“檢察官獨任制辦案”，具體的工作內容為進行逮捕案件審查以及起訴案件審查；除此之外，還需要對漏捕案件以及漏訴案件進行糾正，必要情況下還需要擁有抗訴能力。

3.應該設有必要的訴訟監督部。與公訴部門相同，訴訟監督部門采用的工作形式，同樣是“檢察官獨任制辦案”。具體的工作內容為：對立案案件進行監督與審查、對偵查活動相關案件信息進行監督與審查、對審判活動案件內容進行監督與審查、對民事抗訴案件進行監督與審查。

4.應該設有必要的執行監督部門。采用的工作模式與上述內容相同，具體工作內容為：對強制執措施進行監督、對民事判決內容進行監督、對行政判決內容進行監督。

5.應該設有必要的案件的管理部門。工作形式同上，具體工作內容為：對案件的受理進行管理、對案件的分流進行管理、對檢察官行為以及職業技能進行管理、對公開信息案件進行管理[5]。

6.應該設有必要的檢務保障部門。具體個工作內容為：為所有檢察工作提供必要的物質保障，以求內設機構可以正常運轉。

三、結論

綜上所述，檢察院是行使法律的重要載體，內設機構作為檢察院的骨架，其構建完整度以及準確度將會直接對檢察院的工作效果產生影響。捕訴合一對于內設結構改革與建設有著正向促進作用，可以提升內設結構改革效率，提升檢察院司法工作質量，進而推動我國基層司法工作更加全面，發揮檢察院的基本社會職責。