紐約與北京保障性住房分配制度之國際比較與啟示

劉 穎

西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055

北京和紐約，同為世界上著名的經(jīng)濟(jì)、文化、金融中心和國際化大都市，其城市治理成果深遠(yuǎn)地影響著世界城市發(fā)展進(jìn)程。無論就城市的重要性、人口密度抑或住房稀缺性而言，二者都具有較高相似度和可比性，故對(duì)保障性住房分配制度進(jìn)行比較，可為現(xiàn)代都市合理推進(jìn)住房保障立法形成一些有益的啟示。

一、兩市保障范圍之殊異

(一)北京：精準(zhǔn)分配

截至2018年底，北京市常住人口為2172.9萬人。目前，住房困難問題主要存在于城市迅速擴(kuò)張中出現(xiàn)的新市民群體，如：外來務(wù)工與城市服務(wù)人員、高校青年教師及科技人才、長(zhǎng)期在京工作的非戶籍居民，因其收入較低難以解決自身住房困難問題而需特別關(guān)注。為此，北京市制住房保障立法及政策中強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)分配、因人施策。如：對(duì)于大量在各行業(yè)為北京城市建設(shè)和運(yùn)行做出重要貢獻(xiàn)的城市運(yùn)行服務(wù)人員，北京市已為這些非京籍家庭配租公租房累計(jì)完成1.5萬套；對(duì)于定居在北京工作的新北京人(非京籍居民)，若符合一系列嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，也可申請(qǐng)公租房或申購經(jīng)濟(jì)適用房，其購置保障房簽約率已占總量的5%。因高校集中，北京市每年有大量高校青年教師和青年科技人才亟待解決住房問題，北京市各區(qū)則制定了外省市來京科技人員保障房申請(qǐng)辦法并在園區(qū)范圍內(nèi)出臺(tái)人才公租房辦法。截至目前，這一群體入住比已占北京市保障房總量的13%。

(二)紐約：擴(kuò)大范圍

紐約住房保障機(jī)構(gòu)HPD(住房管理與城市發(fā)展部)用“地區(qū)中等收入”(AMI)指標(biāo)來劃分全市居民收入階層，由此將補(bǔ)貼家庭細(xì)分為：特低收入、極低收入、低收入、中等收入和中位收入五類。特低收入的四人家庭年收入25150元，最高保障的中位家庭年收入可達(dá)100681至138435美元。這一保障范圍源于紐約的住房新“十年計(jì)劃”中，因近年房?jī)r(jià)不斷攀升，故其補(bǔ)貼保障范圍也相應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)張，已擴(kuò)大至收入水平在165%AMI以下、月房租在2518到3461美元的中位收入家庭，這意味著更多購房困難家庭都可享受紐約住房保障補(bǔ)貼，較為充分地解決了更多市民的居住困境，確保了紐約在國際城市競(jìng)爭(zhēng)中的人才優(yōu)勢(shì)。

二、保障房分配客體之比較

(一)北京：購置與租賃相結(jié)合

北京市保障性住房分配客體可分為購置型和租賃型兩類。廉租房已并入租賃型保障房而統(tǒng)一為公共租賃房。購置型保障房則包含：經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、定向安置房和最新推出的共有產(chǎn)權(quán)房四種。就新增規(guī)模而言，上述各種保障房比重在發(fā)展中呈現(xiàn)出一定變化：經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)在不斷縮減，目前只占保障房建設(shè)總投資額的2.97%；定向安置房近年占據(jù)了保障房建設(shè)主體地位；限價(jià)商品房自2008年推出后逐年下降并趨于平穩(wěn)；共有產(chǎn)權(quán)住房則代表了保障房體系的未來發(fā)展趨勢(shì)，自2014年住建部確定北京為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)六城市之一，到2017年9月正式印發(fā)《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，北京市擬將原先復(fù)雜的購置型保障房體系整合優(yōu)化為單一的共有產(chǎn)權(quán)住房。2017年9月30日后未銷售的自住型商品房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房，以及政府收購的各類政策性住房若再銷售，均應(yīng)轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)住房。目前，共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展迅猛，項(xiàng)目涵蓋了北京市8區(qū)共15個(gè)樓盤。

(二)紐約：補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)并用

目前，紐約市可負(fù)擔(dān)住房(affordable housing)主要分為六類：公共住宅、租金優(yōu)惠券、開發(fā)商稅費(fèi)減免、421稅費(fèi)減免、Michelle Lama補(bǔ)貼和包容性區(qū)劃項(xiàng)目。公共住宅由政府建造并以低價(jià)出售給低收入人群，類似北京的經(jīng)濟(jì)適用房。但因管理繁瑣，在1974年之后就不再新建這類住宅，代之以其他更靈活的補(bǔ)貼加獎(jiǎng)勵(lì)的保障方式。房租補(bǔ)貼如：可直接用于抵扣房租的租金優(yōu)惠券、為年收入低于7倍租金的中等收入家庭提供Michelle Lama補(bǔ)貼。較為特色的獎(jiǎng)勵(lì)方式如：對(duì)參與公共住宅建設(shè)的開發(fā)商直接減免稅金、對(duì)配建20%比例可負(fù)擔(dān)住房的開發(fā)商提供稅費(fèi)減免、要求開發(fā)商為60%AMI的家庭提供住宅的421A稅費(fèi)減免項(xiàng)目，以及對(duì)在商品房中配建可負(fù)擔(dān)住房的開發(fā)商給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)的包容性區(qū)劃項(xiàng)目。這些靈活的住房保障措施綜合運(yùn)用，極為有效地提高了了可負(fù)擔(dān)住房的供應(yīng)總量，同時(shí)促進(jìn)了不同階層混合居住和城市社區(qū)重建。

三、保障房分配監(jiān)管之比較

(一)北京：監(jiān)管方式多元化

近年來，北京市著力加強(qiáng)保障房管理過程后期監(jiān)管，以“零容忍”態(tài)度處置轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)借保障房的違規(guī)行為，加大違規(guī)家庭的公開力度，在網(wǎng)站上增設(shè)“曝光臺(tái)”專欄并在官方微信號(hào)上公示違規(guī)家庭的基本信息、違規(guī)事實(shí)及處理結(jié)果，以提升違規(guī)申請(qǐng)人的違法成本。同時(shí)，推進(jìn)人臉識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)化管理等多種信息并用的“技防”手段應(yīng)用，在管理過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。目前，全市安裝人臉識(shí)別設(shè)備的公租房項(xiàng)目共計(jì)55個(gè)，每個(gè)公租房源設(shè)定專用二維碼，市、區(qū)、街三級(jí)管理部門和產(chǎn)權(quán)單位、承租家庭可在統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)上信息共享，通過日常巡查、專項(xiàng)檢查以實(shí)現(xiàn)常態(tài)監(jiān)管機(jī)制。法律責(zé)任追究方面，產(chǎn)權(quán)單位作為公租房使用監(jiān)管第一責(zé)任人建立了全面的發(fā)現(xiàn)、處置和報(bào)告制度。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊中介機(jī)構(gòu)參與公租房經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)提供公租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)予以從重處罰。通過多元監(jiān)管方式的綜合立體運(yùn)用，北京市住房保障后期監(jiān)管已取得顯著成效，極大減少了違規(guī)情形的發(fā)生。

(二)紐約：驅(qū)逐為主

紐約可負(fù)擔(dān)住房的監(jiān)管方式為公共監(jiān)督與網(wǎng)上投訴并行，任何人(鄰居、房東、物業(yè)經(jīng)理、當(dāng)局等)都可以通過舉報(bào)熱線和網(wǎng)上鏈接，直接、迅速地舉報(bào)欺詐行為。監(jiān)管者為房東或HPD公共住房管理局，當(dāng)居住家庭人數(shù)或收入發(fā)生變化時(shí)，須及時(shí)向房東報(bào)告(即“重新認(rèn)證”)，否則可能面臨指控欺詐而失去住房援助，甚至可能被指控犯罪并支付滯納金。房東和HPD每年也會(huì)與被保障家庭主動(dòng)聯(lián)系，以確保其家庭居住人數(shù)和家庭收入沒有變化。如被保障家庭拒絕回答有關(guān)函件，房東可將住房租金提高到市場(chǎng)平均價(jià)格水平，政府也不再支付補(bǔ)貼的差額部分；如果房客仍住在公共住房，住房管理局將終止租賃并提起驅(qū)逐訴訟。

四、立法經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)增加租金補(bǔ)貼和容積率獎(jiǎng)勵(lì)的多元保障方式

紐約市租金補(bǔ)貼、容積率獎(jiǎng)勵(lì)的保障方式可進(jìn)一步提高住房保障制度靈活度并減輕地方政府建設(shè)保障房的財(cái)政壓力。相比而言，我國住房保障方式仍顯單一，主要以實(shí)物分配為主，雖然在共有產(chǎn)權(quán)房中體現(xiàn)了貨幣補(bǔ)貼的思路，但因其比例較小而作用并不彰顯。考慮到現(xiàn)實(shí)存在的地方財(cái)政巨大壓力，未來可進(jìn)一步擴(kuò)大適用租金補(bǔ)貼方式，并在地方政府財(cái)力不足的情況下，合理運(yùn)用容積率獎(jiǎng)勵(lì)以激勵(lì)開發(fā)商積極興建保障房。

(二)強(qiáng)化申請(qǐng)者欺詐行為的法律責(zé)任

概覽我國保障性住房監(jiān)管方面，基本已建立嚴(yán)密、全面的監(jiān)管體系。在申請(qǐng)者欺詐責(zé)任方面，主要適用資格罰(五到十年內(nèi)不得再申請(qǐng)各類保障性住房和政策性住房)、信用罰(納入城市居民信用信息管理系統(tǒng))、返還原物(責(zé)令違規(guī)者騰退住房)的處罰方式，但違規(guī)現(xiàn)象仍屢禁不止。相比較紐約市嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，可在未來考慮增設(shè)違約金和刑事責(zé)任處罰手段，以提高申請(qǐng)者的違法成本從而起到有效的震懾作用。