檢察建議制度的完善思路探討

李 含

遼寧省葫蘆島市興城市人民檢察院，遼寧 興城 125100

自實施《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》以來，檢察建議的應(yīng)用越來越廣泛，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議數(shù)量也越來越多，積極參與社會治理，并監(jiān)督相關(guān)活動，在健全社會管理機制、加強監(jiān)督和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而現(xiàn)階段執(zhí)行的檢察建議制度并不全面，不利于開展檢察建議的制發(fā)、運行和考評等工作，限制檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能，急需完善。

一、檢察建議簡述

檢察建議指的是人民檢察院為推動法律的正確實施和社會的和諧穩(wěn)定，在履行監(jiān)督職能時與執(zhí)法辦案結(jié)合，建議相關(guān)單位完善制度，強化內(nèi)部制約和監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，健全社會管理、提升社會服務(wù)，預(yù)防及減少違法犯罪行為的重要方式之一。在人民代表大會制度下，檢察建議依托檢察權(quán)，成為手段性檢察行為的一種，屬于綜合性法律監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力行為[1]。檢察機關(guān)通過檢察建議參與社會綜合治理，除了有基本的法律監(jiān)督屬性以外，較一般檢察行為而言表現(xiàn)為建議內(nèi)容廣泛、監(jiān)督形式柔和、法律效果強制等特征。檢察建議在實踐中基于檢察職能發(fā)揮延伸執(zhí)法效果，促進社會綜合治理，發(fā)揮檢察工作的社會價值；彌補抗訴模式，建立剛?cè)嵯酀谋O(jiān)督方式，增強法律監(jiān)督職能；保證訴訟效率的提升，滿足大眾司法需求，致力于實現(xiàn)司法公正。

二、檢察建議制度的完善原則

人民檢察院在行使檢察建議權(quán)時不但需要規(guī)則，也要遵循指導(dǎo)思想。由于對檢察建議制度的認(rèn)識不足，局限于對審判者的違法行為進行監(jiān)督和糾正錯誤裁判，導(dǎo)致檢察建議制度沒能落到實處。那么在檢察建議制度建設(shè)中就應(yīng)遵守幾項原則，以便找到正確的完善思路。一是維護司法公正的原則。實現(xiàn)司法公正是完善檢察建議制度的終極目的，一旦落空就會使檢察建議變成個人操作工具。二是有限監(jiān)督的原則。因為落實檢察建議制度有較大的主觀性，法院或檢察院都有可能利用權(quán)力妨礙司法公正，因而必須有規(guī)制，涵蓋程序及責(zé)任等[2]。三是協(xié)商溝通的原則。檢察建議權(quán)的強制性較弱，無法取得抗訴制度的效果，只有在人民法院依法采納之后才能發(fā)揮實效。但是法院與檢察院是職能獨立的、相互制約的，在一定程度上缺少默契，在完善檢察建議制度時必須進行更多的溝通與協(xié)商，減少程序斷痕。

三、檢察建議制度的完善思路

(一)完善檢察建議制發(fā)制度

檢察建議制度的建立與完善應(yīng)以法治思維為基礎(chǔ)，在嚴(yán)格遵守有限性原則的同時以全面監(jiān)督為補充。傳統(tǒng)的對抗監(jiān)督理念依舊是現(xiàn)階段審理案件時提出檢察建議的法理基礎(chǔ)，其思想本質(zhì)就在于用社會主義法律意識、價值標(biāo)準(zhǔn)，全面檢驗及審視國家機關(guān)在案件審理中適用法律的合法性、合理性。檢察建議是出現(xiàn)時間較短的檢察監(jiān)督途徑，最大的優(yōu)點就是簡潔、高效，可以促使檢察工作有質(zhì)的飛躍[3]。檢察建議制度入法保證檢察機關(guān)無死角地監(jiān)督法院，有限監(jiān)督則強調(diào)監(jiān)督重點內(nèi)容，必須監(jiān)督嚴(yán)重違背法定程序、嚴(yán)重影響當(dāng)事人實體權(quán)利、當(dāng)事人主動申訴的案件，不監(jiān)督一般的程序性瑕疵或當(dāng)事人實體權(quán)利所受影響不大的、當(dāng)事人沒有提出異議的案件，基于對當(dāng)事人意思自治的尊重，突出類案監(jiān)督，并在當(dāng)事人申訴時突出個案監(jiān)督。也有一些案件能從個案監(jiān)督演變成類案監(jiān)督，只是通常不能由類案監(jiān)督演變成個案監(jiān)督。全面監(jiān)督的補充則是對有限監(jiān)督之外的特殊情況來說的，如盡管是程序小瑕疵，但案件結(jié)果較大，或?qū)ι鐣斐芍卮笥绊?、有損公共利益的案件，檢察機關(guān)就應(yīng)隨時保持介入監(jiān)督的權(quán)力，維護社會穩(wěn)定。

(二)完善檢察建議運行制度

為完善檢察建議制度，解決制度運行不暢和效力不強的問題，不但要在立法與司法解釋等層面完善理論，更要在實際工作中有所作為，如建立和有關(guān)單位的聯(lián)動制度，加強協(xié)商、溝通，形成強大的法律監(jiān)督合力。一是主動和黨委、人大增進聯(lián)系，及時向其匯報重大事項的情況，爭取他們的支持，增強檢察建議的權(quán)威性。二是加強檢察機關(guān)內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)配合，加強和行政執(zhí)法單位、涉案部門等的聯(lián)系與合作。內(nèi)部協(xié)調(diào)配合指的是反貪和反瀆、預(yù)防等部門的相互支持，由辦案部門利用犯罪易發(fā)環(huán)節(jié)和找到制度漏洞的條件，主動研究犯罪的規(guī)律與特征，搜集犯罪信息，支持預(yù)防工作的開展；預(yù)防部門結(jié)合典型職務(wù)犯罪案件，大力研究職務(wù)犯罪的預(yù)防，不斷完善制度，在預(yù)防腐敗方面發(fā)揮檢察建議制度的作用。三是制發(fā)檢察建議之后切忌放手不管，要繼續(xù)跟進建議，對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。針對超過規(guī)定期限沒有回復(fù)檢察建議的，或盡管回復(fù)卻未及時根據(jù)檢察建議整改相關(guān)問題的，應(yīng)對其追責(zé)。如果涉及嚴(yán)重的失職瀆職等違法行為，產(chǎn)生惡劣影響，必須追究責(zé)任者的法律責(zé)任，保證檢察建議擲地有聲，發(fā)揮應(yīng)有效能。

(三)完善檢察建議考評制度

科學(xué)的、完善的檢察建議考評制度可以激發(fā)檢察干警開展檢察建議活動的積極性，保證工作效率。各地檢察機關(guān)，特別是基層檢察院存在辦案人員精力有限的問題，對檢察建議的研究浮于表面，盡管檢察機關(guān)把檢察建議作為考評指標(biāo)之一，評價各部門或個人的工作表現(xiàn)，但他們往往為了考評而考評，只重視制發(fā)檢察建議的數(shù)量，輕視質(zhì)量要求，影響整體工作效果。這和考核制度不完善有很大關(guān)系，應(yīng)將檢察建議考評制度化、具體化。因此，在檢察建議考評制度的完善過程中，應(yīng)杜絕建議書輕質(zhì)量重數(shù)量、輕落實重發(fā)送的情況，可以嘗試取消考評評分規(guī)則，預(yù)防各部門及人員為在考評時多得分而犧牲檢察建議工作質(zhì)量；每一年組織開展評選優(yōu)秀檢察建議書的活動，讓檢察干警可以借鑒，激發(fā)其寫好檢察建議書的熱情，同時獎勵在檢察建議工作中表現(xiàn)突出的部門、個人。尤其是要堅持寧缺毋濫的基本原則，結(jié)合檢察建議的質(zhì)量、采納程度、執(zhí)行情況、反饋情況等綜合考評，用完善的、科學(xué)合理的考評制度引領(lǐng)檢察建議工作朝著更高質(zhì)量、更大效果的方向發(fā)展。

(四)完善檢察建議配套制度

落實檢察建議制度需要完善的配套制度的支撐，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是完善檢察建議反饋制度。在實踐中應(yīng)注意完善回復(fù)制度，收到檢察建議的單位應(yīng)在規(guī)定期限里回復(fù)，內(nèi)容涵蓋認(rèn)同檢察建議的情況、決定使用的改進措施和改進的負(fù)責(zé)人、進展、效果。如果被建議單位積極改進、效果顯著，可建議主管機關(guān)加以表揚；如果被建議單位不采納、不回復(fù)，就應(yīng)基于實際情況有效應(yīng)對，要求上級主管部門通報批評；如果被建議單位在沒有正當(dāng)理由的情況下不回復(fù)，檢察機關(guān)可把檢察建議發(fā)給上級主管部門，協(xié)助執(zhí)行；如果被建議單位對建議書有異議，應(yīng)及時和檢察機關(guān)溝通，消除異議。還要注意完善落實檢察建議的追蹤制度，跟蹤了解被建議單位在采納檢察建議之后的整改進程，分析并總結(jié)成效顯著的檢察建議，加以推廣和應(yīng)用；分析成效不顯著的檢察建議，找到原因，及時改進檢察建議工作。

另一個是完善檢察建議的糾正與復(fù)議制度。如果檢察機關(guān)將檢察建議發(fā)出之后發(fā)現(xiàn)建議有問題，應(yīng)直接變更建議或撤回建議。為保證不濫用檢察建議的變更權(quán)、撤回權(quán)，應(yīng)在征得檢察委員會的同意之后變更或撤回檢察建議；如果上級機關(guān)對下級機關(guān)制發(fā)的檢察建議存在異議，可直接責(zé)令下級機關(guān)撤回或糾正。除此以外，被建議單位應(yīng)享有申請復(fù)議檢察建議的權(quán)利，如果被建議單位在檢察建議的有關(guān)定性或事實方面存在異議，可提出書面復(fù)議要求，說明理由、依據(jù)；如果檢察機關(guān)認(rèn)可被建議單位的理由、依據(jù)，就可直接變更或撤回檢察建議；如果不認(rèn)可，就應(yīng)要求被建議單位接受；被建議單位也可向更上一級檢察機關(guān)申請復(fù)核，由上一級檢察機關(guān)做最終的決定。

四、結(jié)語

檢察建議制度是中國特色社會主義法治理念下的法律監(jiān)督方式之一，應(yīng)在實踐中發(fā)揮更大的社會管理作用。為達(dá)到該目的，應(yīng)在立法中體現(xiàn)檢察建議制度，并加強分析和探索，不斷完善檢察建議的制發(fā)制度、運行制度、考評制度和相關(guān)配套制度，形成制度體系。相信在立法支持及制度日益完善的雙重努力下，檢察建議制度必然能在今后的司法實踐中成為構(gòu)建法治社會的重要保障。