特色小鎮建設熱潮下的冷思考

從浙江首創到全國推廣，最近幾年，特色小鎮在各地迅速崛起。根據相關統計數據，近3年來，20個省份共公布了996個省級特色小鎮，其中不乏一批產業“特且強”、形態“小而美”、機制“新又活”的小鎮，成為經濟結構轉型的新樣本和宜業宜居宜觀光的理想之所，但也有不少定位不準、盲目上馬，質量不高、人氣不足，以及房企過度參與的小鎮頻頻見諸報端，暴露出的各種問題不一而足。

特色小鎮的初衷，是要建成生產、生活、生態相融合的產城鄉一體化功能聚集區。這種創新為增強城鎮發展能力、挖掘優勢資源、壯大特色產業、統籌城鄉發展提供了新的思路。但到了實踐層面，特色小鎮建設在很多地方徹底走了樣，變成了一個筐，什么項目都往特色小鎮里面裝。前不久，國家發改委推廣了16個特色小鎮的五個方面典型經驗，同時公布了各地區各有關部門淘汰整改的419個“問題小鎮”，在各地引起巨大反響。

作為新型城鎮化的重要抓手，特色小鎮該如何不落窠臼、彰顯特色、獨具價值，并發揮應有的作用，這值得深入探討和研究。

備受關注的鎮域經濟新勢力

大如小城，小如街市，遠離都市繁華，卻不乏市井里弄的韻味；雖偏居一隅，卻從不乏人氣，這是世界各地特色小鎮留給游客最深的印象。特色小鎮已成為城市化的一種重要模式，居住在特色小鎮已成為許多人的追求。通過建立獨特的優勢產業，自主將大城市人口吸引過來，形成一個個“反磁力中心”。這樣的“反磁力中心”將是一個全新的空間，一方面有特色的產業支撐，一方面有全面的公共服務設施又適宜居住。這是飽受“城市病”困擾的城市居民所期待的，也是中國整個發展過程中所稀缺的。

從2016年年中起，國家相關部委針對特色小鎮開始發布一系列推動性文件，例如，2016年7月，住建部、發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》；2017年2月，國家發改委和國開行聯合發布《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》；2018年8月，國家發展改革委辦公室發布《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》。

在政策及資本的推動下，“特色小鎮”迅速從一個公眾知之甚少的概念成為一個勢頭強勁的風口，全國各地的特色小鎮建設如火如荼。中短期來看，預計到2020年全國或建設1600多個特色小鎮，帶動的投資規模或將超過3萬億。中長期來看，特色小鎮作為產業、人口和經濟的重要載體，對就業和經濟的拉動作用已有所體現，未來帶動城鄉均衡發展作用或將進一步凸顯。以云南為例，截至2018年11月，云南全省特色小鎮新開工項目710個，累計完成投資633.2億元，特色小鎮實現新增就業6.5萬人，新增稅收8.6億元，新入駐企業2576家，集聚國家級大師和國家級非遺傳承人53人，特色小鎮共接待游客人數1.8億人次，其中過夜游客5832萬人，實現旅游收入1052億元。

當前，我國特色小鎮建設取得巨大成績，但也存在一些問題，主要是：部分地方政府對特色小鎮政策理解存在偏差，將建特色小鎮單純理解為招商引資；部分地區特色小鎮建設盲目跟風，缺乏對自身特色產業、資源稟賦、文化遺存等優勢的正確認識和深入挖掘；還有部分特色小鎮建設沒有兼顧宜居與宜業，或側重產業發展，或偏重鎮區建設，沒能實現生產、生活、生態的有機融合。有的還借特色小鎮之名行房地產開發之實。

前段時間，一篇題為《2018中國特色小鎮死亡名單》文章就引發廣泛關注。名單顯示，有的特色小鎮開業頭3天便涌入13萬游人，但繁華景象只是曇花一現，大部分店鋪關門歇業；有的小鎮投資數十億元，號稱要打造產業、居住、生活服務配套為一體的現代化生態觀光小鎮，最后只打造了一個核心區便收工……

在最近舉行的2019小鎮中國（湘潭）發展大會上，全國政協委員、故宮博物院原常務副院長王亞民指出，當下的特色小鎮存在以下幾個方面的問題：一是當地文化深度挖掘不夠，缺乏小城鎮特有的風土人情，不接地氣；二是定位不準確，特色小鎮同質化嚴重；三是成為房地產開發的另外一種形式；四是文化理解缺乏歷史的深度和廣度。

此前，中山大學等機構發布的《中國特色小鎮研究報告（2019）》認為，目前，中國特色小鎮發展面臨八方面問題亟待解決：政策文件牽頭機構較多，部分標準不統一；未形成特色小鎮專項政策體系；對特色小鎮創建理解不透徹；特色小鎮組織機構不完善；缺乏科學合理的規劃編制；脫離地方實際的盲目跟風；地方政府建設動機不純不正；傳統文化與遺產保護不夠。

事實上，早在2017年12月，國家發改委等四部委出臺的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，就曾對之前實踐中所出現的諸如概念混淆、監管缺失等問題進行反思與糾正。2018年，國家發改委提出建立特色小鎮高質量發展機制，并明確要逐步淘汰幾類發展變形走樣的小鎮。一番測評下來，499個特色小鎮中，竟然有大部分面臨被淘汰的危機。在2019年4月份召開的2019年全國特色小鎮現場經驗交流會上，國家發改委透露，中國在省級特色小鎮創建名單中，一次性剔除行政建制鎮，將兩批403個“全國特色小鎮”更名為全國特色小城鎮，推進特色小鎮內涵正本清源。國家發改委新聞發言人孟瑋5月份也透露，中國共淘汰整改427個“問題小鎮”。

在地方上，堅決對那些“不爭氣”的特色小鎮“開刀”的也有不少。2019年8月17日，《春城晚報》消息稱，由于公共服務欠缺、產業偏重等原因，云南省特色小鎮發展領導小組辦公室決定對臨滄翁丁葫蘆小鎮、玉溪澄江廣龍旅游小鎮、大理劍川沙溪古鎮共3個特色小鎮給予黃牌警告，限期3個月進行整改。如整改不到位，將收回獎補資金，退出創建名單。

“特色產業”支撐“特色小鎮”

一個特色小鎮從生到死需要多久？在這個問題上，位于陜西省咸陽市禮泉縣東南部的東黃小鎮給出了“不到一年”的心酸答案：2015年10月盛大開業，2016年8月商戶便成批關門，整個小鎮來得氣勢洶洶，走得腳步匆匆。

小鎮之美，美在特色、貴在特色、難在特色，“千鎮一面”的小鎮，難免成為短命的商業項目。很多游客都有這樣的感受：一些廣告打得天花亂墜的特色小鎮，去第一家的感覺還算新鮮，去第二家感覺似曾相識，第三家就再也不想去了。因為所謂的“特色”，不過是名字形形色色，而內容則千篇一律。

特色小鎮的靈魂是“特色”二字。中國國務院參事、住房和城鄉建設部原副部長仇保興認為，特色小鎮的建設關鍵就是要找到其資源或者產業的唯一性。

一千個特色小鎮應該有一千張面孔，但所有的特色小鎮都有同一個要求——產業支撐必須強。沒有特色產業支撐，聚不起人氣，造出的新鎮就可能會變成“空鎮”“鬼城”。也正為如此，從特色小鎮建設啟動之時，國家就始終強調產業的重要性，在多份中央文件中，針對特色小鎮建設的總體要求和基本原則，均提到“堅持產業建鎮”。但怎么選特色產業、特色產業如何為鎮域經濟提質增效，一直是許多特色小鎮規劃者要面對的棘手問題。在這方面，云南幾個特色小鎮的發展實踐，為選準、做優特色產業提供了思路借鑒。

近年來，云南紅河州彌勒市東風韻小鎮越來越高頻率地出現各種社交網絡平臺，成為“網紅”旅游打卡地。據統計，截至2019年上半年，東風韻小鎮已接待游客量69.8萬人次，這個數據意味著每天有約4000人涌入小鎮。在著名文化產業專家、華中師大特聘教授、博士生導師范建華看來，辨析出特色旅游小鎮與特色產業小鎮的發展定位，是特色小鎮開發的首要條件，“特色旅游小鎮其主要產業是旅游業及其衍生或配套服務，依托民族風情等要素構成，以文化旅游產業為核心競爭力，吸納外來游客在地消費為特征的另一種區域經濟發展模式”。東風韻小鎮即可歸屬于這一類型的特色小鎮，在建設過程中，它不斷提升旅游和文化價值，將自身作為消費產品，帶動旅游產業發展。

以鮮明的產業為支撐，形成宜居宜業為特征的產城融合一體化發展，并使其產品具有國際市場競爭力，或占有國內較大市場份額——昆明斗南花卉小鎮展示了另一種發展路徑。1983年，種下第一枝劍蘭的斗南人化忠義，小范圍帶動少數菜農在菜地里種植花卉。到1990年，斗南演變成家家戶戶都種花的花鄉。現在，斗南正積極構建縱向花卉交易、物流、研發全產業鏈和橫向融合旅游、文化、健康的立體大花卉全產業鏈，努力把小鎮打造成為“世界第一的花卉交易中心”“亞洲第一的花卉產業研發創新高地”和“中國第一的花卉特色小鎮”。2018年，小鎮內鮮切花交易量突破82億枝，同比增長7.43%，交易額實現77.82億元，同比增長21.9%，連續21年交易量、交易額、現金流、交易人次居全國第一，成為中國花卉的“市場風向標”和“價格晴雨表”。以花卉為特色的錯位競爭，使斗南花卉小鎮在競爭中優勢突出、特色鮮明。2018年，斗南花卉小鎮實現旅游收入84113.6萬元，旅游人數176萬人次，旅游人數及旅游收入均較上年有大幅增長。

國家發改委繼4月召開了2019年全國特色小鎮現場經驗交流會后，隨即又進行了“第一輪全國特色小鎮典型經驗”總結推廣，云南曲靖市麒麟職教小鎮便是其中之一。該小鎮依托麒麟職教集團，以發展職業教育產業帶動創新創業為核心，圍繞產教融合、校企合作，重點打造新能源、新材料、大數據服務、輕紡服裝、生物醫療制劑、高原特色農產品六大產業集群。現入駐企業近30家，吸納就業近2萬人，完成特色產業投資25億元，年接待游客50萬人次。

以上幾個小鎮的典型經驗告訴我們，要做好一個特色小鎮，核心是要以產業為主，因地制宜，完成它的唯一性定位，打造出獨特的產業生態，形成規模效應，發揮集聚優勢，做到“以產立鎮、以產帶鎮、以產興鎮”。

據了解，許多地方熱衷于建設特色小鎮，其“模板”多是成功運營多年的那些小鎮、古鎮，比如江蘇周莊、浙江烏鎮、大理古城、麗江古城等。受資源、環境、人口和市場等因素制約，不同地區特色小鎮建設路徑和效果差異較大。要實現“以產立鎮、以產帶鎮、以產興鎮”的目標，首先，應根據小鎮資源環境承載力、資源稟賦和文化特色，順應國家產業政策發展方向，科學制定發展目標，確定特色產業；其次，產業項目應具有前瞻性，要是最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，在長達數十年的發展中可以一直作為支柱產業為人民謀福利；第三，政策應保持一定的連貫性和持續性，不可朝令夕改。

總而言之，一個功能完善的特色小鎮，要既能增加有效供給，又能創造新的需求；既能帶動工農業發展，又能帶動鄉村旅游業等現代服務業發展；既能推動產業加快聚集，又能補齊新興產業發展短板。要能成為一二三產業深度融合發展的集合體，這樣的小鎮才有活力，才能孵化新業態、滿足新需求、生成新產業。

必須強化生態這一“主題”

2018年11月14日，云南公布了《2018年省財政獎補支持的特色小鎮名單》，有15個特色小鎮獲得了云南省財政1.5億元的獎補支持。但有6個特色小鎮被淘汰出創建名單，而且收回1000萬元的啟動資金，大理的雞足山禪修小鎮和文山的八寶壯鄉特色小鎮就在這份名單中。

位于大理賓川縣西北的雞足山，是中國十大佛教名山之一，也是國家AAAA級風景名勝區。按照賓川縣2017年的規劃，雞足山鎮曾經專門劃定一塊區域，準備發展為云南省特色小鎮，名字叫作雞足山禪修小鎮。但在該小鎮的規劃中，建筑密度大，綠化率小，容積率高，預計需要大量砍樹，這會影響當地的自然環境，所以被淘汰出特色小鎮的創建名單。

文山州廣南縣也是一個山清水秀的地方，幾年前這里也申報了一個八寶壯鄉特色小鎮，但是項目還沒開建就被淘汰了，原因也是項目規劃與自然保護區相沖突。八寶小鎮的主要項目河野村處于自然保護區的核心區，八寶河也處于自然保護區的實驗區。從河野村到下游的三臘瀑布，整個八寶河沿河27公里有19個村子，加上集鎮，每天生活居住人口將近6萬人，這么多的人口在自然保護區內活動，如果再加上外來的游客，將會給保護區帶來巨大的環境壓力。

特色小鎮是以人為本的宜居宜業家園，對特色小鎮的生態要求，是“紅線”也是“底線”。無論是國家政策層面，還是地方實踐層面，建設特色小鎮都突出了“生態”理念。住建部、發改委等三部委在《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中明確指出，綠色發展理念、綠色生態特色小鎮的概念，把注重生態環境保護作為基本原則之一。2018年10月19日，云南省發布“關于印發云南省示范特色小鎮評選辦法(試行)的通知”，在考評內容項目中不觸碰生態紅線，不占用永久基本農田，不通過政府違規舉債，不搞變相房地產開發。作為考評四條底線，并采取動態考核、后獎后補、優勝劣汰的方式，確保特色小鎮的發展質量。

打造特色小鎮要將生態綠色作為“必選項”。在特色小鎮的建設、培育、實施各個階段，必須把“綠水青山就是金山銀山”的理念放在首位，建設運營全過程要強化生態綠色思維，要完善綠色政策頂層設計，在小鎮的產業項目、基礎設施、社區配套、功能布局、建設模式以及體制機制等各個領域、各個要素方面都要堅持綠色發展、循環發展、低碳發展，不能大拆大建，更不能大肆污染，要突出傳統風貌，保護好生態環境、資源環境、文化遺產；要注重生態修復，把生態修復轉變成生態資源，把生態資源轉變成生態資本，把生態資本轉變成生態財富。

一句話，生態小鎮可以不是特色小鎮，但特色小鎮必須是生態小鎮。各地區要按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，依據應劃盡劃、應保盡保原則完成生態保護紅線劃定工作。嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮和小城鎮產業準入關，防止引入高污染高耗能產業，加強環境治理設施建設。

值得一提的是，要想實現特色產業和環境保護雙贏，就要對小鎮進行生態環境修復，突出環保基礎設施建設。例如，以休閑旅游為特色產業的小鎮，要選擇適宜當地氣候、地理條件的原生植被植樹種草，在擴大綠化美化面積、增加植被蓄積量的同時，提高規劃區范圍內的生物多樣性；同時，整合各種建設資金，建設生活污水處理廠、生活垃圾處置場等環保基礎設施，對特色小鎮產生的污染物達標排放或合理利用，以持續改善、保護好小鎮的生態環境質量。再如，以現代制造業為特色產業的小鎮，要合理規劃工廠、物流區、居民區、學校、醫院等，設置安全、衛生的環境距離；企業負責人要將清潔生產的理念貫穿于整個生產過程，最大限度地減少末端污染物的產生并對其進行有效處理。

在特色小鎮的建設、運轉中，還應采取多種方式，扎實開展環保宣傳教育活動，努力提升當地居民的環保意識。為此，一方面要對特色小鎮黨委政府、組成部門、辦事機構的負責人和工作人員進行環保培訓，使其了解相關政策法規、標準規范等要求，以便于在作決策和工作執行過程中能夠腦中有環保，心中有生態；另一方面，要利用現代信息技術（如微信公眾號、APP客戶端等），對特色小鎮居民進行環保宣傳教育，包括環保常識、環保工作動態、公眾環境維權和舉報途徑等，從而吸引其自愿、自覺地加入到特色小鎮的環保工作中。

必須嚴控“房地產化”傾向

“特色小鎮”建設的諸多亂象中，還有較為顯著的一點——繞不開房地產業。很多特色小鎮存在地產化傾向，住宅用地占比過高，產業用地明顯不足。如云南最近“黃牌警告”的3個特色小鎮，其中玉溪澄江廣龍旅游小鎮問題就是房地產建筑密度過高。

房地產商盯上“特色小鎮”，不難理解。特色小鎮建設和運營遵循“政府引導、企業主導、市場化運作”的原則，開發過程中，政府負責特色小鎮的頂層設計、制度規劃和審批服務，引導企業主體建設特色小鎮。

目前，對于特色小鎮最大的擔憂是它又一次成為房地產的盛宴。事實上，房企也確實正在大舉進攻“特色小鎮”。根據克而瑞研究中心的數據，有20多家房企公布了小鎮戰略計劃，簽約總數已超數百個。全聯房地產商會特色小鎮分會發布的《2019小鎮中國白皮書》也指出，目前，超六成百強房企試水特色小鎮，建設特色小鎮正成為一些房地產企業新的“掘金點”。《白皮書》數據顯示，根據各省、市、自治區已經初步建成并且企業已進駐運營的特色小鎮樣板統計來看，東部地區平均一個特色小鎮投資強度約為40億～60億元，中、西部地區平均一個特色小鎮投資強度約為20億～40億元，規模最小的也不少于10億元，較大的則可達到百億元以上。

《學習時報》指出，有的房地產商認為特色小鎮是房地產的“逃生之路”，是未來10年房地產行業發展的方向。一些地方政府為促進特色小鎮建設，在很多方面提供了優惠措施，房地產商以建設特色小鎮的名義向政府拿地的成本相對較低。因此，有些特色小鎮其實是房地產商在借產業概念的炒作，變相拿地做房地產，存在“假小鎮真房產”。正是出于這個原因，“特色小鎮”概念甫一提出，就有很多人強調要防止以小鎮名義搞房地產開發。

近年來，隨著政策落地，各大房企爭相進入，有機構曾把房企轉型特色小鎮模式分為四種：以碧桂園、時代地產為代表的科技型服務小鎮，以綠城、藍城為代表的農業小鎮，以華僑城為代表的文旅小鎮，以華夏幸福為代表的產業小鎮。但從結果來看，房地產做特色小鎮，九成都是失敗的，原因是房企始終堅持房產開發思維。

從理論上講，打造一個好的特色小鎮，關鍵在于“特色”上，任何成功的特色小鎮都是建立在對本地文化、產業的深刻理解上，以文化、旅游、特色產業為支撐，配合開發商資源整合能力才能打造出較為理想的特色小鎮。然而，房地產是賺快錢的行業，不少房產開發商僅僅是借助特色小鎮的概念炒作周邊的樓盤，從而導致小鎮千篇一律，失去了特色的光環，難以長久發展甚至爛尾。還有的因為產業投資特別是旅游業收效太慢，還是披著產業的外衣開發房地產來得快。

有評論指出，小城鎮吸納人口的能力有限，如果不切實際地開發，勢必把目前一些城市的“賣房難”轉移到小城鎮中去，甚至出現空城、鬼城、爛尾樓等小城鎮的新問題。房地產公司介入建設或營運應摒棄固有的開發商思維，要在“特色”和“小鎮”上多下功夫。底線是不讓特色小鎮成為政府的包袱，目標則是將特色小鎮打造成新型城鎮化的有效補充。

做好小鎮的長線運營與管理

站在特色小鎮風口，各式各樣的特色小鎮如雨后春筍般涌現，然而經過時間的洗禮，能夠留存下來的優秀小鎮又如鳳毛麟角。這其中，有缺乏特色和產業支撐的原因，也有的在于重建輕管、沒有做好小鎮的長線運營與管理。

一個好的特色小鎮講究的不是“開發”，而是“運營”。作為新型城鎮化的重要著力點之一，特色小鎮既是一種創新型的產業空間載體，又是一種全新的社會治理架構，因此更需要我們通過多元主體協同和市場化治理手段，在生態、產業、社會、空間等方面進行可持續開發的探索，架構新的運營體系，以實現小鎮的持續經營和長效發展。

首先，發揮好政府引導作用是前提。特色小鎮應當是市場主導、自然發展的過程，政府不能大包大攬。在關于特色小鎮的諸多思辯中，多位專家和相關人士都認為，真正成功的特色小鎮不是政府人為規劃出來的，而是由市場的力量主導形成的，這需要政府參與更有彈性，要“引導”不要“主導”，不能套用過去的招商引資思維和土地快速變現策略，而是要強化服務支持，精心呵護、耐心培育，比如在頂層設計層面做好小鎮規劃和產業規劃，確定小鎮未來的發展方向；政策法制層面，出臺土地、獎懲、稅收等方面的政策條件以及監管機制，保證小鎮的順利推進；產業培育階段，重視人才的培育及輸送，形成產業可持續發展的后備力量。

第二，便捷的生活服務設施是基礎。通過特色產業的集聚發展增強小鎮的經濟活力和動力，是培育特色小鎮的首位要求。在此基礎上，特色小鎮還提出“和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的機制體制”四大要求，點明了特色小鎮不僅僅是“一鎮一品”，更為重要的是，要創造一種既不同于城市空間，又不同于鄉村空間的尺度適宜、環境優美、風格獨特的城鎮生活空間。因此，特色小鎮“運營”是必須以人為本，圍繞人的需求，從生活服務功能上進行強化、優化，如改善交通條件，實現綜合服務配套的升級，包括居住配套、商業配套、教育配套、醫療配套、休閑娛樂配套、社區服務配套等等，以此吸引人在此工作、居住或者度假。

第三，獨特的文化運營是靈魂。大到一個國家，小到一個小鎮，都不能沒有文化。說穿了，特色小鎮追求文化特色、生態特色、產業特色，其實是在追求公眾對它們的認同感和歸屬感。因此特色小鎮的運營發展，還應當聚焦當地文化內核，真正形成各自獨特的文化基因與典型風格，充分發揮文化“塑魂、興業、聚人”的重要功能，培育小鎮人的文化自信，賦予小鎮更強的生命力。

第四，“人”的廣泛參與是保證。要成為有活力的特色小鎮，不僅靠好的環境，更要運營好“人”這個因素。沒有人的特色小鎮，即使資源再豐富、設施再齊全，也像是沒有煙火氣的荒野。每一主體都要能廣泛、直接地參與小鎮建設與運營，使小鎮內各類資源得到最有效的整合和最充分的利用，從而激發小鎮內生活力。日本六七十年代曾有過“造村運動”，這是在人才往大城市聚攏的過程中，小地方開展的提升自身競爭力的自救運動，與打造“特色小鎮”有很多相似之處。其中特別強調的一點就是，居民們是造村運動的行動主體，政府不以行政命令干涉，一切行動由各社區、村鎮自己掌握。并且“造村運動”特別強調要在地方上培養人才，地方政府無償開辦了許多補習班并派遣講師講授課程，課程內容包羅萬象，如農村技術講習班、商業講習班、海洋養殖講習班等，只要農民有需要，都可免費參加學習。政府還利用假期組織中學生去外地參觀學習，定期派大學生、家庭婦女去國外訪問考察，開闊視野。

期待經歷一輪去蕪存菁、理性回歸，我國的特色小鎮建設能真正沿著產業升級、美麗宜居、充滿活力和可持續發展方向前進，成為創新創業的新空間、人才集聚的新家園和美麗風景的新亮點。而唯有這樣的特色小鎮，才是人們期望看到的。