論檢察院提起公益訴訟制度

郭子衛

河南黃池律師事務所，河南 新鄉 453300

一、公益訴訟概述

我們將公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。這種分類主要是根據被告或者被訴的客體不同而劃分的。公益訴訟是指有關的組織，機關和個人，根據法律的授權，作為適格的原告主體，對違反法律法規，侵害社會公共利益，國家利益，不特定的眾多公民合法利益的行為向法院提起民事訴訟或者行政訴訟，法院依法追究侵權者的責任的活動。由定義可以看出提起訴訟的主體與該案件并無利害關系，公益訴訟是一種程序上的救濟。

(一)以保護社會公共利益為目的

傳統的民事訴訟是一種私益訴訟，一次訴訟解決一個主體的權益。公益訴訟則是通過一個訴解決群體性的利益。雖然在有關機關提起公益訴訟后并不阻礙個人提起私益訴訟，在訴訟中也可能會有保護私益的訴訟請求，但是保護社會公共利益仍是整個訴的側重點。

公益訴訟的這一目的是與普通訴訟的本質區別。如何判斷一個訴是公益訴訟還是私益訴訟，就要看訴訟請求中是否含有公益的因素。如果含有對社會公共利益的論述，或者有對特定的社會群體，社會整體利益的訴求則是公益訴訟。

(二)訴訟請求不確定

公益訴訟的客體是侵犯社會公共利益，該社會公共利益可能已經被違法行為造成了現實的侵害，也可能沒有造成實害結果，但是存在著損害結果發生的可能性。傳統性的訴訟請求就很明確了，能直接指出現實存在的損害行為和實害結果。

民事公益訴訟不僅解決當前的損害，還可以對未發生的潛在危害進行預防性的管理。傳統的訴訟在訴訟結束時，一般會對侵害方提出賠償損失，恢復原狀的要求，但是，公益訴訟在訴訟終了時不僅可以提出以上要求還可以被告將來必須為和不可為的事項。

(三)原告具有廣泛性

民事公益訴訟的原告不僅是民事訴訟法上規定的傳統的原告主體。公益訴訟的原告是法律規定的有關國家機關和組織。《消費者權益保護法》也對消費公益訴訟的原告做出了規定，要求是省級和省級以上的消費者協會可以提起消費公益訴訟。

雖然民事公益訴訟的主體比傳統主體的范圍要廣泛，但是，群體性的利益在目前的保護中仍然存在很多難題，尤其是原告主體資格的難題。

(四)判決結果有擴張性

判決的結果多用集團訴訟和團體訴訟的處理方式，即原告勝訴時，其他主體可以引用該勝訴結果。這一做法既保障了社會公共利益，也節約了司法資源，提高了效率。

二、檢察機關提起公益訴訟存在的問題

(一)提起公益訴訟的主體范圍

我國消費者協會有國家，省級，市級、縣級四級的消費者協會。在消費公益訴訟中，發揮作用的消費者協會僅有前兩個級別，而前兩個級別的協會數量僅有30多個。這個數量與消費者權益受損的案件數量不相稱，這種矛盾也會引起消費者與國家級、省級消費者協會的矛盾以及與司法機關的矛盾。

在環境公益訴訟中主體限制更加嚴格，其主體為依法在社區的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，該規定并不利于群眾對抗污染環境的企業。雖然在消費公益訴訟的司法解釋中，擴大了主體范圍，但是法律規定或者全國人大及其常委會授權的機關和社會組織的范圍規定仍舊不明確。

(二)檢察機關提起公益訴訟存在的問題

首先，檢查機關提起公益訴訟缺乏法律依據。關于行政公益訴訟的規定在試點辦法里或在行政訴訟法中作出相關規定。規定較少，細化程度不夠。

其次，檢察機關參與公益訴訟的地區太少，僅在規定的13個試點地區施行，試點地區規定僅僅是上海，北京等地區。而且該試點僅僅推行兩年，所推行的時間很短，所暴露出的問題并不全面。

(三)檢察機關參與公益訴訟的方式單一

在試點辦法推行時，檢察機關行使公益訴訟職權的方式有兩種：一是提起公益訴訟，二是支持起訴。但是，二者都有一個前提條件，即沒有適格主體或者該適格主體不起訴。另外，對于支持起訴，要求有關的組織向檢察機關求助，檢察機關方可伸出援助之手支持起訴。檢察機關處于此種被動狀態一方面會增添檢察機關的工作量，增加訴訟成本，浪費司法資源；另一方面還會打擊檢察機關的積極性，不利于檢察機關監督職能的發揮。

三、檢察機關機關提起公益訴訟的必要性

在英美法系當中，有總檢察長的起訴模式，該起訴模式是以公法的名義保護私權訴訟，檢察長以自己的名義提起訴訟去保護公民的私權利。

在大陸法系中，也有檢察機關民事訴訟模式，檢察機關像提起刑事訴訟一樣，可以自己提起公益訴訟，也可以經過當事人的申請提起公益訴訟。

我國也存在公益訴訟制度，在學理上檢察機關在必要時會被列為“有關機關”提起公益訴訟，但在司法實踐中這種必要幾乎不存在。與其他國家相比，存在一些不同之處。比如，美國的州立法具有一定的優先性，其規定優先使用哪種訴訟模式，則在實踐中應當遵守。如若不遵守，檢察長可以根據案件情況選擇自己認為合適的方式，這種訴訟模式，更有利于保護公民的權利，提起公益訴訟更加方便，成本也會相應降低。巴西的檢察機關在公益訴訟中也發揮了重要作用，這種作用既表現在提起公益訴訟的數量上，也表現在其作為非原告主體是支持起訴與訴訟監督的作用。檢察機關提起公益訴訟的作用與效果顯著，我國將檢察機關列為公益訴訟的起訴主體在此之前缺少法律依據。現在通過學習國外和對中國實際的探索將檢查機關作為提起公益訴訟的主體規定在民事訴訟法和行政法中。

檢察機關作為提起公益訴訟的主體存在必然性，我國的檢察機關是法律監督機關，其本身就具有維護公共利益的責任。在其職權行使時，要監督法律的實施和運用，監督行政機關和一些司法機關的行政行為，保證合理行政、合法行政。在社會公共利益受到侵害時，有關的部門并不能及時制止，去追究侵權者的責任，相關部門的不作為或者濫用職權的行為實質上剝奪了公民的某些的權利。當公民的權利被行政機關侵害時，現存的救濟手段就是行政復議和行政訴訟。“民告官”的形式并不能切實保障公民的權益，如果此時有行政公益訴訟，檢查機關作為行政公益訴訟的主體，能夠起到制衡的作用。同時，也是對僅剩公訴職能的檢察院權力的一種填充方式。能夠更好去符合十九大依法治國的精神，深入貫徹十九大精神去進行司法體制的改革。

四、檢察機關提起公益訴訟的合理性

(一)檢察機關提起消費公益訴訟

消費公益訴訟提出可以由檢察機關提起消費公益訴訟的目的有兩個，一是拓寬訴訟原告主體的范圍。對于現存的消費公益訴訟原告主體上文已經闡述過，在此不加贅述。檢察機關作為法律監督主體，其提起消費公益訴訟發揮了法律監督的職能，提起消費公益訴訟是其履行職能的表現，同時也是檢察與審判這兩項司法權能的共同延伸。二是取得更好地訴訟效果。消費公益訴訟的被告，往往是一些財力雄厚，有一定社會地位的商品生產者和經營者。消費者被視為弱勢群體。現在檢察機關提起消費公益訴訟是公權力對私權利的保護，是對消費者協會權利義務的監督和督促。在舉證方面，檢察院作為公權力機關，取證要比普通群眾取證方便，證據能夠更及時，準確獲得。在消費公益訴訟中，雖然舉證責任倒置，由侵權者進行因果關系的舉證，法律在制定上保護著消費者，但在實踐中，舉證責任的倒置是程序的正義，結果并不是都能夠達到最終的正義。檢察機關提起消費公益訴訟，在賠償金額的提出上，比起公民個人和消費者協會這種社會組織，要更具有合理性，并且能夠熟練運用法律提出相關的賠償責任。專業的人做專業的事，能夠取得更好的訴訟效果。

(二)檢察機關提起環境公益訴訟

環境公益訴訟的被告一般是污染企業，環境公益訴訟在現實中處在成本高，取證難，影響廣，制度缺失的困境，我們建設一個綠色，可持續發展的社會勢在必行。在環境污染的民事訴訟中，要求與環境污染具有直接的利害關系，限制了主體的資格；取證難和訴訟成本高又打擊了有利害關系主體的積極性。

首先，檢察機關提起環境公益訴訟符合其自身的屬性，即監督屬性。其次，檢察機關提起環境公益訴訟存在其自身的優勢，檢察機關本身不牽涉部門和地方上的利益，作為中立的主體更能夠代表社會公益；法定的調查權，解決了取證難的問題，專業的法律人才更有利于提高司法效率。第三，面對一些行政機關的不作為和違法行為，公民和社會的環境組織沒有直接利害關系，不能提起環境公益訴訟，導致一些破壞環境的行為不能得到法律的制裁。檢察機關提起行政公益環境訴訟，有利于完善訴訟制度，同時推進法治政府的建設。

(三)檢察機關提起行政公益訴訟

當前的合法行政是在立法機關和司法機關夾擊下的合法行政，但是完全合法是不存在的，不合法，不合理的行政行為仍然存在，公民依靠自己的力量去提起行政訴訟，權利在很多時候不能得到保障。我國的司法機關是法院和檢察院，在對行政權的限制，僅有法院起到了作用。檢察機關最為公訴人，僅對犯罪行為提起訴訟，對于行政單位提起訴訟僅在幾個試點城市進行，并取得了很好的效果。

檢察機關作為“官”對行政機關這個“官”提起公益訴訟是司法權對行政權的限制，是權力對權力的制約。首先，更有利于保護公民民主權利。檢查機關作為公訴人對侵害公共利益的行政行為提起公益訴訟，訴訟結果效力歸屬于公民，這樣很好的解決了公共利益受損失時，公民提起行政訴訟原告主體不適格的問題。公共利益受到侵害時就有了合理的救濟方式。其次，檢察機關提起行政公益訴訟有利于督促行政機關合法行政，兩個力量相當、地位相當的機關相互博弈，才能起到制衡的效果，孟德斯鳩曾說，沒有制約的權利會導致權利的濫用。檢察機關對行政機關的監督與制約督促了行政機關的合法行政。

賦予檢察機關公益訴訟的資格存在重大意義，不僅維護社會公共利益，還對行政機關起到了監督和制約作用。

五、結語

檢察機關提起公益訴訟制度不僅是對檢察機關在司法體制改革后職權的擴充。更重要的意義在于維護社會公共利益，維護社會生態良好，推進法治國家的建設。使專業的人去做更專業的事。全民共享法律的溫度和情懷。建設一個法治國家，和諧社會。