公益林建設(shè)市場化相關(guān)法律問題探討

宋 浩

中國計量大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310000

一、公益林建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀及問題分析

2016年原國家林業(yè)局為了規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行提出了幾點意見，其中規(guī)定“區(qū)劃界定為公益林的林地、林木暫不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)”。[1]2018年又規(guī)定“利用森林資源或在生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)開展旅游和其他經(jīng)營活動需通過審批”。[2]《浙江省公益林和森林公園管理條例》第十三條規(guī)定，“在不改變公益林林地用途和性質(zhì)的前提下，公益林森林、林木、林地使用權(quán)和公益林補(bǔ)償收益權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”[3]由此可見，規(guī)章條例原則上允許公益林進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的方式、主體與用途都有一定的特殊限制，在具體的實踐操作中也出現(xiàn)了一些問題，比如公益林產(chǎn)權(quán)不明確、管理機(jī)制不完善等。

(一)產(chǎn)權(quán)界定不明確

理論上，公益林產(chǎn)權(quán)界定涉及到一些概念問題。比如，公益林產(chǎn)權(quán)包括哪些權(quán)利。武漢大學(xué)法學(xué)院教授溫世揚(yáng)認(rèn)為“林權(quán)并非一種具體的物權(quán)類型，而是涉林物權(quán)的統(tǒng)稱，包括森林資源所有權(quán)、林木所有權(quán)、林地所有權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等具體物權(quán)形態(tài)。”[4]林旭霞和張冬梅針對林權(quán)的不同客體對象和不同的利益需求，將林權(quán)分為林地使用權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)、森林環(huán)境經(jīng)營權(quán)具體的三種。[5]“林權(quán)”的含義各有側(cè)重，而作為限制更多的公益林如果權(quán)利界定不清，在進(jìn)行公益林建設(shè)時就容易引起糾紛。

實踐上，公益林的區(qū)劃界定很多是歷史遺留問題，不同縣域之間或者不同村莊之間仍然存在公益林重疊問題，公益林補(bǔ)償資金因此難以發(fā)放，以至于林農(nóng)或政府不能對公益林進(jìn)行下一步的建設(shè)經(jīng)營活動，由此造成的公益林資源閑置與浪費(fèi)不利于生態(tài)治理的優(yōu)化配置。

(二)管理機(jī)制不完善

1.社會資本進(jìn)入公益林市場沒有規(guī)范的流入機(jī)制，且林農(nóng)對公益林補(bǔ)償資金的期待較高，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以激發(fā)林農(nóng)管理的積極性。法律意義上來說，目前的護(hù)林員管護(hù)制度實際是行政法上的政府采購行為。李國志在對麗水市農(nóng)戶參與公益林建設(shè)的受償意愿及影響因素進(jìn)行實證研究后發(fā)現(xiàn)，“97.77%的受訪農(nóng)戶愿意接受公益林生態(tài)補(bǔ)償，平均受償意愿為每年96元/畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于浙江省現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”[6]社會資本未能入場導(dǎo)致現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足農(nóng)戶的期待，公益林權(quán)利人反而可能因?qū)嶋H收益不符合期待收益，進(jìn)而對公益林建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性不高，主體性因此得不到很好的彰顯。

2.公益林管護(hù)者缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，護(hù)林員的選任與考核缺乏透明的公眾監(jiān)督。公益林的管護(hù)一般交給聘任的護(hù)林員，非國有公益林一般采取就近原則，因此大多數(shù)護(hù)林員都是年齡比較大、文化程度不高的老人。

3.林業(yè)管護(hù)人員選任上，沒有明確的考核機(jī)制，也缺乏具體的轉(zhuǎn)業(yè)機(jī)制。管護(hù)方面由于公益林面積大、護(hù)林人員少，護(hù)林員有時對公益林的管護(hù)和經(jīng)營顧及不全面。而公眾對公益林管護(hù)的監(jiān)督不一定有積極性，且監(jiān)督也可能是具有滯后性和片面性的，相關(guān)公開網(wǎng)站上的信息更新往往不夠及時。

二、公益林建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營市場化相應(yīng)對策

(一)明晰和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易

2003年開始，我國開展以“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。2008年6月，黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2008〕10號)。2009年6月，中央召開新中國成立以來的首次中央林業(yè)工作會議，對集體林權(quán)制度改革作出全面部署，這項改革在全國范圍內(nèi)全面推開。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，提出“逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的集體林權(quán)制度”。這些都是產(chǎn)權(quán)糾紛解決的依據(jù)，然而公益林產(chǎn)權(quán)不同于商品林的產(chǎn)權(quán)，政策上對其轉(zhuǎn)移有著一定的限制，產(chǎn)權(quán)交易也需要另行的規(guī)范。

1.在理論上，公益林林權(quán)應(yīng)當(dāng)是指林地使用權(quán)、林木使用權(quán)、森林環(huán)境經(jīng)營權(quán)，公益林的價值應(yīng)體現(xiàn)在林地、林木和環(huán)境資源三個方面，林木是森林的基礎(chǔ)，林地可以依法流轉(zhuǎn)，而環(huán)境資源則作為公益林的特有物品可以進(jìn)行生態(tài)服務(wù)交易。

2.在實踐中，可以通過協(xié)商等非訴訟糾紛解決機(jī)制或者更加高精度的遙感與定位等高新技術(shù)處理好公益林劃分、落界、產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人科斯認(rèn)為，“如果產(chǎn)權(quán)是明晰的，同時交易費(fèi)用為零，則無論最初產(chǎn)權(quán)是如何分配的，通過交易總能達(dá)到帕累托最優(yōu)，外部性也就可以消除。”[7]這就是著名的科斯定理。科斯定理表明，只要生態(tài)公益林的產(chǎn)權(quán)是明晰的，同時交易成本較低，就可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。

(二)完善管理制度，落實責(zé)任承擔(dān)

現(xiàn)有的管理制度并沒有很明顯地區(qū)分補(bǔ)償與管理，我從實際需要層面上提出三點嘗試。

1.吸引社會資本投入，提高林農(nóng)經(jīng)營積極性。正如斯賓諾莎所說，“按照人的本性，每個人總是以最大的熱情追求自己的私利……只有在他認(rèn)為這樣做有助于加強(qiáng)自己地位的情況下，他才會去支持別人的利益。”[8]政府對進(jìn)入公益林市場的企業(yè)或個人資本給予政策和降稅優(yōu)惠以吸引社會資本進(jìn)入，不僅將給公益林管理經(jīng)營帶來巨大的資金保障，也會刺激林農(nóng)對更大利潤的追求。法律視角的公益林是一個整體概念，需要根據(jù)具體受益人和受益范圍劃分公共物品。社會資本的進(jìn)入需要嘗試新的管理制度，厘清各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，尤其是為了贏得市場運(yùn)用多項新科技的管理制度是一種頗費(fèi)財產(chǎn)卻又不得不做的事情。

2.加強(qiáng)對公益林經(jīng)營者的專業(yè)知識培訓(xùn)。公益林建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營者并不一定是林地產(chǎn)權(quán)所有者，但其又是直接接觸與管理公益林的。在目前普遍只是森林巡視的管理模式下，有一定的經(jīng)驗與知識儲備對于公益林的可持續(xù)發(fā)展是有明顯增幅作用的。

3.加大信息公開，規(guī)范管理行為。信息是治理政策的命脈或者血脈。[9]而客觀的說，公益林管理者、投資者和政府之間存在著信息不對稱，公開的信息都是有選擇性的。這樣顯然不利于公平的市場交易，也容易出現(xiàn)信任危機(jī)。因此，通過專門的信息公開平臺，由林業(yè)專家、金融專家等專業(yè)人士審核，由政府或者第三方組織維護(hù)，由公眾監(jiān)督，進(jìn)一步的實現(xiàn)信息自由來規(guī)范管理行為。

三、結(jié)論

公益林建設(shè)市場化問題上，出現(xiàn)公益林產(chǎn)權(quán)混淆和管理機(jī)制不完善等的特點。因此首先需要從法律上明晰產(chǎn)權(quán)，解決公益林所有者、使用者、投資者、消費(fèi)者、監(jiān)管者等之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確法律責(zé)任的承擔(dān)條件、原則和程序。然后在項目設(shè)計上需要分類經(jīng)營、分類交易，管理機(jī)制上則需要創(chuàng)新并完善信息公開機(jī)制。