高速公路收費制度之法律分析

劉 毅

天津高速公路集團有限公司，天津 300384

一、我國高速公路收費制度現狀

(一)法律依據

我國現今仍沒有一部專門的法律法規針對高速公路相關問題進行規定。《中華人民共和國公路法》中的規定多為原則性規定，而《收費公路管理條例》及《道路交通管理條例》相關規定不夠全面且內容稍有沖突。考慮到我國地域遼闊，針對特殊地區更應進行區別對待。法治建設滯后于設施建設的問題應得到改善。世上沒有一條高速公路是免費的，只是費用的來源不同以及收費標準有差別。即使美國部分州不收取高速公路通行費，但其修建公路的費用大多來自于機動車的燃油費、購置稅和使用稅。因此高速公路相關費用問題應該如何規定便尤為重要。新時代，建立全國范圍內的高速公路信息網絡并非難事，借助新時代的新技術，整合社會資源和準確定位高速公路收費等相關問題，完善相關法律法規，保障高速公路收費的合法性。

(二)現行制度

我國現階段實行高速公路收費行政審批制度，該制度在法律法規及規章中均有據可循。《中華人民共和國公路法》第63條①規定：“收費公路車輛通行費的收費標準，由公路收費單位提出方案，報省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查批準。”。《收費公路管理條例》第7條規定：“收費公路的經營管理者，經依法批準有權向通行收費公路的車輛收取車輛通行費。”。《公路管理條例實施細則》第47條②規定：各項公路規費征收標準和管理辦法，由交通運輸部會同國務院有關部門制定；各省(自治區、直轄市)公路主管部門可制定實施細則，報省級人民政府批準后施行。

二、高速公路收費制度之法律漏洞

(一)信息公開，信息不對稱

高速公路的修建是政府代表廣大需求者實施的，政府在其中的作用應當是集社會零散資源于中心，利用自己行政主體的優勢地位，以提高出行者的通行質量為宗旨。但實踐中，高速公路即使超期仍然收費，已經違反了法律的明確規定，其合理性暫且不論，但收取的資金仍然不足夠用來維持高速公路的維修甚至是貸款。而此類現象的出現，并非因為高速公路收費標準偏低，而是在有些行政部門以行政審批為由，為了獲取維持龐大的政府機構運轉的資金，供養數量不斷膨脹的行政人員而花費高速公路收取的費用，導致高速公路問題再一次被推向風口浪尖處。這其中，信息沒有做到絕對的公開透明，政府行政工作沒有堅持公開透明的原則，造成在行政機關和使用者之間嚴重的信息不對稱情況出現，甚至滋生腐敗。

(二)收費主體混亂且行為不規范

高速公路的收費主體從立法到實踐中均混亂不清，根據《收費公路管理條例》規定，交通部門主管高速公路事業。而《中華人民共和國道路安全管理條例》第90條規定：高速公路的交通管理辦法由公安部另行制定。為此公安部在1990年制定了《高速公路交通管理暫行規則》其中第二條明確規定高速公路管理的主管機關事公安機關。對于交通部門和公安部門雙主管部門的行為，對后續的收費問題產生了很大的困擾。針對全國性的高速公路的法律文件較少，但更加缺少一個統一的規定，從而為高速公路的管理秩序造成了嚴重影響。

再者，高速公路收費主體在執行收費行為時執法不嚴格，我國法《收費公路管理條例》第37條、38條及《中華人民共和國公路法》第60條明確規定了收費期限，且期滿后必須停止收費。雖然針對高速公路在償債期滿后是否仍應當向公眾收費問題一直處于討論中，但法律具有強制性和權威性，行政機關應當嚴格遵守，但實際中，負責審核高速公路標準、收費期限等事項的人民政府有關部門并不按照相關規定操作。期限屆滿之后仍然繼續收費。此行為嚴重損害了政府的公信力及法律的權威性。

(三)缺乏監督，分前中后，程序不正當

監督歷來是行政機關實施行政行為和執法的必備程序，在高速公路的收費管理中也不例外。首先針對事前標準制定程序。《收費公路管理條例》第16條規定了確定收費標準應當考慮的因素及收費標準確定應當進行聽證。但在實踐中，大多數高速公路收費標準的制定并為舉行有效的聽證會，因此使用者也并未參與收費標準的制定，對于收費的標準并不知曉。其次，行政機關內部監督懈怠。對于違法違規行為置之不理，甚至出現貪污賄賂、挪用公款、少收、漏收款項巨大等違法行為，不僅侵犯了每一個繳納過路費的駕駛人員的合法權益，也使得高速公路內部管理秩序遭到破壞，降低了政府的公信力。

三、高速公路收費制度法律漏洞填補

(一)健全法律法規，加強專門立法

高速公路作為國民經濟發展的重要工程，不僅要在政策上引起足夠的重視，法律上更不能忽視。現如今，我國仍然沒有相關的法律法規對高速公路進行規范規制，雖然我國高速公路產業起步較其他發達國家晚，但我國發展迅速，如今已成為高速公路里程最長的國家。隨之而來的高速公路相關問題，尤其是涉及到收費的問題更應該有明確的法律指引。統一相關立法，讓高速公路問題有法可依，有據可循。

(二)執行聽證程序保證公平收費

對于高速公路收費的標準，應按照高速公路的實際施工需求及養護需求來定價。首要問題便是信息的公開。對高速公路的前期規劃，貸款情況，施工及后期還款情款，養護維修情況都做詳細具體的清單，并以此而制定相應的收費標準。并在作出決定之前，高速公路收費問題涉及公眾的重大利益，因此應當按照法定程序召開聽證會，聽取群眾的意見建議。作為實際使用高速公路的通行者來說，其有權利要求享有其所繳納過路費的具體內容。同時，對收取的過路費用的資金用途應當充分給予公示，充分保障使用者的知情權。

(三)通過合同實現還路于民

對于政府在高速公路的修建中的定位，筆者的立場是，政府作為公眾的代表者，其與借貸方，施工方簽訂的是民事合同行為。其作為民事主體的一員，應當以民眾的利益為重，以民眾的利益為本。找準自己的定位，通過合同實現還路于民。通行者作為合同背后的實際使用者，應當在充分了解合同內容合同對價的范圍內，決定如何償還，而政府作為為人民服務者，在能夠整合社會公眾的意見，幫助民眾在充分表達了自己意愿的基礎上，做出一個有利于民的收費標準，并保障使用者享有充分的知情權。政府職能轉變也要求政府對自己的行政地位重新定位。摒棄一手遮天的大包大攬行為。真正的實現為人民服務，替人民做事，為人民造福。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國公路法》第六十三條：“收費公路車輛通行費的收費標準，由公路收費單位提出方案，報省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查批準.”

②《公路管理條例實施細則》第四十七條：“各項公路規費征收標準和管理辦法，由交通運輸部會同國務院有關部門制定；各省(自治區、直轄市)公路主管部門可制定實施細則，報省級人民政府批準后施行.”