試述檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的完善

梁穎欣

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、檢察機關(guān)與民事公益訴訟

(一)檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的歷程

在全面建成小康社會的決勝階段，中國特色社會主義進入新時代的關(guān)鍵時期，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食藥安全，國有資產(chǎn)保護，英烈保護等這些關(guān)切到國家發(fā)展和人民幸福的問題仍然突出。為加強對社會公共利益的保護，從2012《民事訴訟法》中規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和組織可以向人民法院提起訴訟”實施后檢察機關(guān)是否屬于法律規(guī)定的機關(guān)之爭到2017年十二屆全國人大常委會第二十八次會議決定對上述規(guī)定增設(shè)一款“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”，關(guān)于檢察機關(guān)是否是法律規(guī)定的機關(guān)終于有了確定的結(jié)論，檢察機關(guān)提起和參與民事公益訴訟也終于有了明確的法律依據(jù)，檢察機關(guān)參與民事公益訴訟也終于師出有名。為更好地完善檢察機關(guān)提起和參與民事公益訴訟的程序，使檢察機關(guān)更好地維護公共利益，兩高2018年發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱司法解釋)，該司法解釋中明確地說明了檢察機關(guān)在提起和參與民事公益訴訟的法律身份是“公益訴訟起訴人”，這意味著我國在探索建立和完善檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的進程中又向前邁出了重要的一步。

(二)民事公益訴訟

民事公益訴訟從廣義上是指任何機關(guān)、組織以及公民都可以在相關(guān)法律的授權(quán)下，針對損害社會公共利益和公共秩序即損害不特定多數(shù)人的有關(guān)生命健康等利益的違背法律法規(guī)的行為，作為原告，以自己的名義向人民法院提起并參與與自己并沒有直接利害關(guān)系的訴訟，請求人民法院追究侵權(quán)人法律責(zé)任的活動；而從狹義上是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的組織在相關(guān)法律的授權(quán)下，針對損害社會公共利益和公共秩序即損害不特定多數(shù)人的有關(guān)生命健康等利益的違背法律法規(guī)的行為，請求人民法院追究侵權(quán)人法律責(zé)任的活動。其實無論從廣義還是狹義上來說，民事公益訴訟所保護的利益必須是涉及不特定多數(shù)人的民事利益，狹義與廣義之分主要是原告的范圍是不是僅指特定的國家機關(guān)和相關(guān)組織。

二、檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的優(yōu)勢

(一)檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)民事行政檢察部門本身就負(fù)責(zé)監(jiān)督民事訴訟，現(xiàn)在民事行政檢察部門也是檢察機關(guān)專門負(fù)責(zé)民事公益訴訟的機構(gòu)，且檢察機關(guān)作為我國憲法明確規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關(guān)，本身就擔(dān)負(fù)著對國家機關(guān)及其工作人員，公民等是否遵守憲法和法律規(guī)定進行監(jiān)督的責(zé)任，其在公共利益受損時理應(yīng)以公益訴訟起訴人身份提起和參與民事公益訴訟，以守護者的角色維護社會公共利益。

(二)檢察機關(guān)有國家財政的支持和保障，尤其是有取證方面的優(yōu)勢。同時，檢察機關(guān)擁有一支法律知識扎實，訴訟經(jīng)驗豐富，可以熟練有效地運用法律手段來維護社會公共利益的檢察官隊伍，可以從各方面保障公益訴訟的順利進行，實現(xiàn)對公共利益的有力維護。

(三)檢察機關(guān)參與民事公益訴訟在國外司法中也有體現(xiàn)且我國民事訴訟法修訂后以及試點方案出臺后的近些年，檢察機關(guān)參與公益訴訟的成功案例也有很多，最高人民檢察院和最高人民法院也在不斷地推出指導(dǎo)案例來指導(dǎo)實踐中民事公益訴訟案件的進行。

三、對完善檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的一些建議

司法解釋的出臺和實施，為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了理論和法律依據(jù)，明確了人民檢察院在公益訴訟中的地位是“公益訴訟起訴人”，并在法律框架內(nèi)就檢察機關(guān)享有的訴訟權(quán)利及應(yīng)履行的訴訟義務(wù)、訴前公告程序、起訴條件、具體裁判方式等作出細(xì)致的規(guī)定，對于檢察機關(guān)更好地履行職責(zé)，保障案件審理順利推進具有重要的規(guī)范意義。但是還是有些許地方可以再完善。

(一)案件范圍還可以再擴大

民事公益訴訟的案件范圍依照《民事訴訟法》等，還是只包括破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益，但行政公益訴訟的案件范圍顯然更大、更符合實際需求，除包括民事公益訴訟的案件范圍外，還包括行政公益訴訟監(jiān)管的是經(jīng)督促仍不依法履行職責(zé)的行政機關(guān)，這些領(lǐng)域都是關(guān)系到社會公共利益的重要領(lǐng)域，或許雙管齊下能更好地保護社會公共利益，實現(xiàn)設(shè)立公益訴訟制度的初衷也是最終目的。而且還有一些案件比如英烈保護，國有文物保護、國有資產(chǎn)保護等的案件，筆者認(rèn)為也需要納入到檢察機關(guān)參與的民事公益訴訟的案件范圍中。

(二)證據(jù)證明程度以及舉證責(zé)任

司法解釋中規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交的材料中應(yīng)有被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”，但沒有規(guī)定這個證據(jù)要證明到什么程度，且證明損害事實的舉證責(zé)任要怎么分配，檢察機關(guān)還要證明損害金額等嗎？筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)只需要證明有損害事實的發(fā)生或者必然會有損害事實的發(fā)生即可，具體的損害金額等由專業(yè)組織來計算，如果這些都要檢察機關(guān)予以證明，檢察機關(guān)就目前的能力而言難以實現(xiàn)，且相關(guān)的鑒定費用以及案件調(diào)查等必要費用也要由違法者，侵權(quán)者在敗訴或部分?jǐn)≡V時承擔(dān)。筆者認(rèn)為民事公益訴訟案件的舉證責(zé)任應(yīng)該倒置，這在侵權(quán)責(zé)任法的第八章環(huán)境污染責(zé)任的倒置舉證責(zé)任中也有所體現(xiàn)，同時這也會加重這些侵害公共利益者的違法成本。

(三)對侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的后期的監(jiān)督以及賠償金額的相關(guān)問題

公益訴訟試點辦法中規(guī)定“人民檢察院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等訴訟請求。”但現(xiàn)實情況是即使人民法院勝訴后，對侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的后期監(jiān)督恐怕難以實現(xiàn)，因為檢察機關(guān)畢竟不是專業(yè)機關(guān)，在目前案件數(shù)量較大的情況下，檢察機關(guān)能履行好相關(guān)的訴訟職責(zé)即可，筆者認(rèn)為，可以采取“一周一聯(lián)系，每周一通報”工作機制，具體的監(jiān)督還是由相關(guān)部門來進行，但相關(guān)部門需向檢察機關(guān)定期通報相關(guān)責(zé)任承擔(dān)情況并建立相關(guān)檔案以供后期查詢。

對于賠償金額，判決賠償金額要交由檢察機關(guān)還是相關(guān)部門監(jiān)督執(zhí)行，侵權(quán)人財產(chǎn)不夠賠償，賠償款不夠恢復(fù)原狀等該怎么辦？以及在全部賠償損失，恢復(fù)原狀后等情況下有結(jié)余怎么辦？筆者認(rèn)為可以與相關(guān)部門進行聯(lián)合溝通，由相關(guān)部門內(nèi)的一個工作部門或者機構(gòu)來負(fù)責(zé)這筆賠償金額的使用，并設(shè)置專門賬戶或?qū)ｉT基金，并引入第三方監(jiān)督，案件執(zhí)行完成后向檢察機關(guān)以及法院出具執(zhí)行情況說明并定期和執(zhí)行完后向社會大眾公布執(zhí)行情況。如果有結(jié)余，則轉(zhuǎn)入專門賬戶或?qū)ｉT基金，經(jīng)申請批準(zhǔn)后可以在相關(guān)公益訴訟賠償金額不夠的案件時，也可以判決時判決其分期支付，直至恢復(fù)原狀等。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份參與民事公益訴訟，通過一系列程序等更好地履行職責(zé)，維護公共利益。從2012《民事訴訟法》第五十五條對檢察機關(guān)是否屬于法律規(guī)定的機關(guān)的爭論開始，到2018司法解釋明確檢察機關(guān)“公益訴訟起訴人”的身份，這是我國法制的進步，也是貫徹依法治國方略的體現(xiàn)，更是推進國家治理體系和治理能力的重大舉措。