當前地方國資國企改革的幾個核心命題

文｜劉存京

（作者為中建政研投融資事業部總經理）

當前地方國資國企改革面臨“三期疊加”，即平臺公司轉型、國有企業改革和政府機構改革包括事業單位改革同時推進，涉及到投融資相關問題、國企改革相關問題、事業單位改革等一系列問題，導致很多工作愈加復雜化。

2018年以來，地方國有企業監管部門發生了轉變，越來越多地方國資部門探討更多的是關于平臺公司轉型和國有企業改革的問題，這背后反映出地方平臺公司轉型和國有企業改革日趨結合。

當前中央企業改革、省級國有企業改革提速，并且取得了較大突破。從“1+N”政策到“十項改革試點”，再到去年推動的“雙百行動”，逐步從傳統的人事改革、機制改革步入到體制改革，混合所有制改革成為重要趨勢。但整體來看，2018年以來，地市縣區級國資國企改革相繼進入全面落地階段。

一、當前地方國資國企改革的主要問題

與中央企業不同，地方國資國企有幾個顯著特點。

第一，國有資產結構單一，以公益性資產、準公益性資產為主。2008年到2014年之間，地方國有企業有過一輪重組整合，并新設了一批國有企業，主要是適應地方平臺公司融資發債的需要。這一輪整合重組，多數通過各種方式融入土地、房屋、辦公樓宇、廠房、公益性項目等資產，違規注入多、資產結構差、變現能力差。2017年以來，地方平臺公司監管趨嚴，在當前地方平臺公司負債率較高的情況下，地方國資很重要的一個目標是進一步盤活有效國有資產。

第二，國有企業市場化水平低。地方國企普遍以公益類和功能類國有企業為主，商業類企業較少。公益類的國有企業主要集中在水電氣熱交通行業，功能類的國有企業主要是地方平臺公司。實際上，從省級到縣級呈現出公益類國有企業比重越來越大、收入占比越來越高，越到基層，國有企業市場化程度越低。公益類國有企業歷史負擔重，人員包袱重，改革難度更大。

第三，地方國資國企負債率高，風險防控壓力大。地方國企的核心是平臺公司，地方平臺公司普遍面臨著負債率過高，有效資產不足的窘境。2017年以來，地方隱形債務風險防控成為重中之重。原來歸財政監管的國企逐步劃歸國資監管，一些遺留問題處理起來也很麻煩。

二、明確此輪地方國企改革的核心目標

第一，明確未來地方國有企業存在、發展的核心價值是什么。我認為至少應有以下幾個使命。一是服務城鄉投資建設開發與運營，這是原來地方平臺公司融資職能的優化和延伸；二是公共產品和公共服務高效供給，做好政府職能和城市發展的橋梁；三是承擔好區域產業投資、戰略引導的職能，做好國有資本投資運營。

第二，明確遺留問題的處理方式。目前地方國企遺留問題主要集中在隱性債務、公益性資產、行政事業人員身份、“企業辦社會”等方面。處理好遺留問題，實現輕裝上陣。

第三，與地方投融資改革打好配合。大部分地方國企兼并重組，大多依托于地方融資平臺公司為主體。

三、地方國企改革的幾個核心命題

地方國企改革進入深水期，改革沿襲中央企業改革的核心思路，但因為面臨的背景不同，在具體操作上又有很多不同。總體來看，當前地方國企普遍面臨著幾個改革的核心命題。

（一）以平臺公司為主體的地方企業重組是重中之重

地方國企重組趨勢加強，模式有多種，但核心方向是集團化整合，且整合的主體以平臺公司為主。國資整合就是排兵布陣，未來區域國資國企如何布局？總體來看，有以下幾個核心趨勢。

第一，重組的核心模式有三種。多元化整合、橫向專業整合和縱向產業鏈整合模式。多元化整合主要是以地方城投公司為主體整合的“1+N”模式；橫向專業整合是多個同類產業公司合并為產業集團，如我們在很多地方常見的物業集團、房地產集團、設計院集團等；縱向產業鏈整合是產業上下游企業進行的整合，近年來很多交通投資集團就是這種類型，圍繞交通投資產業鏈進行的“投資、設計、施工、運營、材料”等一體化延伸。

第二，平臺公司是地方國企重組的重要載體。平臺公司是國有資本投資運營公司的1.0版本，長期具備投資、融資職能，是地方打造國有資本投資運營公司的最佳載體。同時，平臺公司長期飽受資產債務等問題困擾，具備市場化轉型的內生動力。因此，研究地方國企改革一定要研究平臺公司轉型。

第三，集團化運作是國企重組的核心路徑。從目前來看，地方集團組建比較關心的還是整合模式的問題。國資委下設幾個一級集團，在多個一級集團布局的情況下，以什么形式進行劃分。如以行業進行劃分（交通集團、文旅集團等）、以功能劃分（如城投公司、金控公司）、以區域劃分（如新老城區各有平臺公司）等。這幾種模式的選擇，從實際來看，需要綜合考慮地方國資規模、負債率、主營業務、發展目標等。

第四，明確地方國企重組的核心目標。一是做大做強，提升投資融資能力。地市級朝向AA+或更高評級，區縣級朝向AA或更高評級。二是主業突出，錯位發展，減少業務重復性，提高核心競爭力。三是盤活存量，做大增量，有序進退，最終推動國有資產保值增值。

第五，國有資本投資運營公司是集團化運作的核心方向。然而在實際推動國有資本投資運營公司改革過程時，容易出現幾個問題，一是對投資、運營的概念混淆，很多人簡單地理解為投資就是資本投資，運營是城市運營、產業運營。恰恰相反，投資是圍繞產業進行的投資，運營是資本運營。二是思路不清晰，改組組建國有資本投資運營公司的核心目的是建立以管資本為核心的國有資本授權經營機制，其本質在于有效授權和放權。改革的實質是要落實到權責清單、授權清單、監管制度和考核機制，脫離了配套機制的改革，都會流于形式主義。

第六，除國有資本投資運營公司外，實體產業集團也是重要方向。區別于地方國有資本投資運營公司，實體產業集團也有很多案例，例如交通建設集團、房地產集團、物業集團、設計院集團等等。

第七，關于集團公司主體的選擇問題。是新設集團公司還是依托原有國有企業成立，需要綜合考慮幾個因素，包括公司存續期、原有股權關系、債權債務、歷史遺留問題等。原則上建議優先考慮原有國有企業主體，有一定的資產、管理和人員基礎，但不排除新成立集團公司或者尋找有一定存續期的殼公司。

（二）如何盤活存量國有資產

地方國有資產潛力巨大，但當前地方普遍面臨的問題是國有資產、資源分散，利用率低。近年來，地方政府加大了國有資產、資源整合盤活力度，但市場化經營能力較弱。國資國企分布的重點在基礎設施建設等領域，資產資源利用率低，嚴重分散，可整合盤活的空間大。

地方國資體量大，但分散嚴重。國資結構單一，經營性資產少。地方國有企業核心集中在公益類和商業二類企業，其中平臺公司及水電氣熱等所占比重較大，越到地市、區縣，比重越高。在地方資產結構來看，土地（尤其是儲備地）、房產（尤其是保障房、標準化廠房等）、在建工程、林權等占比較大，存在道路、公園、政府辦公樓等大量公益性資產。

自2017年地方投融資政策收緊以來，資產注入規范化程度越來越高，原來簡單粗暴式的注資方式已經行不通。

地方國有資產整合需要關注三個重點。一是傳統大體量資產，核心是土地。土地運作模式發生變化，過去不規范運作的方式已經行不通，一般出讓地只能以招拍掛方式取得，對地方國有企業來說是一個很大的制約，但也催生了地方國有土地資產的實體化運作。地方房地產經歷了過去幾年飛速增長，基本進入到飽和狀態，地方房地產市場普遍進入“白銀時代”，對國有企業既是挑戰，也是機遇。二是有經營收入的特許經營業務、資源，既包括常見的水、氣、熱等，也包括市政、水利、交通、農業、礦產等領域的特許經營資源。從過去幾年的經驗來看，地方特許經營類型多達數十類。近年來，地方加大力度將河道采砂經營權統歸國營，達到一石三鳥的效果：合理保護環境，增加地方稅收，增加平臺公司經營收益。三是關注經營性收益項目。對可投資、可支持的地方收益性項目進行盤點，從過去的政府安排任務到地方國企自主投資進行轉變。

地方國有資產整合，需要明確三個目標。一是做大做強做優地方國有企業。過去十年地方關注企業的重點是單純做大，未來十年的重點是做優做強，降低地方國企負債率，穩定地方債務風險，提高經營效益。二是提高國有資產經營效率。尤其是與過去以行政事業體制經營相比，以企業化運作提高整體資產經營效益，實現“資源-資產-資金-資本”的聯動發展。三是更好承擔國企社會責任，為地方發展服務。由國有企業承擔地方城市服務、城市運營和產業發展的重任，本質是以市場化機制追求更高效的服務。

地方國有資產整合，需要打破三道屏障。一是觀念屏障，二是利益屏障，三是機制屏障。打破觀念屏障，其中很重要的一點是理清“國進民退”的觀念，關鍵是明確國有企業主業定位。打破利益屏障，核心是打破地方資源部門化格局、地方壟斷性資源民營化格局，真正實現資源整合與盤活。打破機制屏障，重點是重組過程中關注傳統行業管理和新的國資管理的關系，宜統則統，宜分則分，不強求一刀切，也可設置過渡期，前期以股權管理為主，不觸碰原有管理關系。

（三）如何完善國資監管

第一，國資統一監管是必然趨勢。長期以來，地方平臺公司依托財政系統產生發展，建筑施工企業依托各個局委產生發展，國資統一監管一直未能實現，政企不分現象突出。但從2017年以來，地方國資委/局監管職責不斷強化，國資監管體系不斷完善。

第二，監管主體要不要單設國資局/委。2018年地方政府機構改革以來，河南省除鄭州、洛陽和三門峽之外，其他地市區縣國資委/局出資人職責全部劃入財政局。其背后核心在于地方國企大部分是以平臺公司為主體，與財政系統有著必然聯系。平臺公司和實體企業的監管，短期來看歸屬行業主管部門更加順暢。地方平臺公司過去承擔了大量舉債融資任務，資產結構差、負債率高，從財政系統給予支持力度更大。地方國有實體企業大多依賴主管部門承攬業務，無論是人員、管理還是業務上都和主管部門有著天然聯系。實體企業普遍面臨的問題是，歸屬國資監管后，原有單位在業務上無法繼續給予保障。例如近期東北某市規劃設計院改制，規劃院原有壟斷性業務變為完全開放式競爭，基本沒有市場競爭優勢，受沖擊非常大。但隨著平臺公司市場化轉型加速推進，大部分地方國企都是由財政監管過渡到國資監管。

第三，國資監管的核心難題是政企分離。當前地方國資監管直接問題是政企關系，深層次問題是地方政府對未來國有企業功能定位和發展模式的認識問題。功能定位是指國有企業未來的價值、目標是什么？圍繞單純政府性融資職能來談政企分離是沒有意義的。

國資監管體系的構建，需要解決幾個突出問題。

一是明確出資人定位，建立授權清單及完善的國資監管制度。出資人監管到哪個層面、授權到哪個層面，需要進一步明確。2018年以來，不斷有地方國資部門出臺或更新出資人監管權責清單，整體來看，核心監管內容基本一致。以授權經營體制為契機的改革，是整個地方國有企業機制改革的“牛鼻子”，從實際授權清單的搭建來看，目前地方核心問題是涉及到人、財、物的授權。“人”是指用人權，特別是身份管理、工資總額管理、企業負責人選聘等；“財”是指企業投資融資監管。“物”是指企業自主采購權限。近期在東北某區，在梳理國有企業招標采購管理辦法，核心是解決當前他們面臨的事事請示、事事授權的僵化機制。

二是規范完善法人治理。這是一個老生常談的問題，國有企業都在規范法人治理，但始終存在落地難題。有幾個重點問題需要關注，首先是董事長、黨委書記一肩挑。其次是董事會和黨委會、經理層交叉任職。再次是外部董事、專職監事不健全，難度大。地方出資人在派駐董事、監事上面臨人員派出難題，包括董事會下設的各專業委員會都無法有效落實。黨委會、董事會、監事會、經理層內部決策監督機制流于形式。我們常說“三重一大”黨委會前置討論，董事會決策，但往往“三重一大”的標準也沒有建立，導致實際決策困難。

三是解決考核難題。國有企業分類考核是重要模式，但在具體落實中，需要針對性探討。