當(dāng)前地方國資國企改革的幾個核心命題

文｜劉存京

（作者為中建政研投融資事業(yè)部總經(jīng)理）

當(dāng)前地方國資國企改革面臨“三期疊加”，即平臺公司轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革包括事業(yè)單位改革同時推進，涉及到投融資相關(guān)問題、國企改革相關(guān)問題、事業(yè)單位改革等一系列問題，導(dǎo)致很多工作愈加復(fù)雜化。

2018年以來，地方國有企業(yè)監(jiān)管部門發(fā)生了轉(zhuǎn)變，越來越多地方國資部門探討更多的是關(guān)于平臺公司轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革的問題，這背后反映出地方平臺公司轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革日趨結(jié)合。

當(dāng)前中央企業(yè)改革、省級國有企業(yè)改革提速，并且取得了較大突破。從“1+N”政策到“十項改革試點”，再到去年推動的“雙百行動”，逐步從傳統(tǒng)的人事改革、機制改革步入到體制改革，混合所有制改革成為重要趨勢。但整體來看，2018年以來，地市縣區(qū)級國資國企改革相繼進入全面落地階段。

一、當(dāng)前地方國資國企改革的主要問題

與中央企業(yè)不同，地方國資國企有幾個顯著特點。

第一，國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，以公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)為主。2008年到2014年之間，地方國有企業(yè)有過一輪重組整合，并新設(shè)了一批國有企業(yè)，主要是適應(yīng)地方平臺公司融資發(fā)債的需要。這一輪整合重組，多數(shù)通過各種方式融入土地、房屋、辦公樓宇、廠房、公益性項目等資產(chǎn)，違規(guī)注入多、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)差、變現(xiàn)能力差。2017年以來，地方平臺公司監(jiān)管趨嚴(yán)，在當(dāng)前地方平臺公司負(fù)債率較高的情況下，地方國資很重要的一個目標(biāo)是進一步盤活有效國有資產(chǎn)。

第二，國有企業(yè)市場化水平低。地方國企普遍以公益類和功能類國有企業(yè)為主，商業(yè)類企業(yè)較少。公益類的國有企業(yè)主要集中在水電氣熱交通行業(yè)，功能類的國有企業(yè)主要是地方平臺公司。實際上，從省級到縣級呈現(xiàn)出公益類國有企業(yè)比重越來越大、收入占比越來越高，越到基層，國有企業(yè)市場化程度越低。公益類國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)重，人員包袱重，改革難度更大。

第三，地方國資國企負(fù)債率高，風(fēng)險防控壓力大。地方國企的核心是平臺公司，地方平臺公司普遍面臨著負(fù)債率過高，有效資產(chǎn)不足的窘境。2017年以來，地方隱形債務(wù)風(fēng)險防控成為重中之重。原來歸財政監(jiān)管的國企逐步劃歸國資監(jiān)管，一些遺留問題處理起來也很麻煩。

二、明確此輪地方國企改革的核心目標(biāo)

第一，明確未來地方國有企業(yè)存在、發(fā)展的核心價值是什么。我認(rèn)為至少應(yīng)有以下幾個使命。一是服務(wù)城鄉(xiāng)投資建設(shè)開發(fā)與運營，這是原來地方平臺公司融資職能的優(yōu)化和延伸；二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)高效供給，做好政府職能和城市發(fā)展的橋梁；三是承擔(dān)好區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資、戰(zhàn)略引導(dǎo)的職能，做好國有資本投資運營。

第二，明確遺留問題的處理方式。目前地方國企遺留問題主要集中在隱性債務(wù)、公益性資產(chǎn)、行政事業(yè)人員身份、“企業(yè)辦社會”等方面。處理好遺留問題，實現(xiàn)輕裝上陣。

第三，與地方投融資改革打好配合。大部分地方國企兼并重組，大多依托于地方融資平臺公司為主體。

三、地方國企改革的幾個核心命題

地方國企改革進入深水期，改革沿襲中央企業(yè)改革的核心思路，但因為面臨的背景不同，在具體操作上又有很多不同。總體來看，當(dāng)前地方國企普遍面臨著幾個改革的核心命題。

（一）以平臺公司為主體的地方企業(yè)重組是重中之重

地方國企重組趨勢加強，模式有多種，但核心方向是集團化整合，且整合的主體以平臺公司為主。國資整合就是排兵布陣，未來區(qū)域國資國企如何布局？總體來看，有以下幾個核心趨勢。

第一，重組的核心模式有三種。多元化整合、橫向?qū)I(yè)整合和縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合模式。多元化整合主要是以地方城投公司為主體整合的“1+N”模式；橫向?qū)I(yè)整合是多個同類產(chǎn)業(yè)公司合并為產(chǎn)業(yè)集團，如我們在很多地方常見的物業(yè)集團、房地產(chǎn)集團、設(shè)計院集團等；縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合是產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)進行的整合，近年來很多交通投資集團就是這種類型，圍繞交通投資產(chǎn)業(yè)鏈進行的“投資、設(shè)計、施工、運營、材料”等一體化延伸。

第二，平臺公司是地方國企重組的重要載體。平臺公司是國有資本投資運營公司的1.0版本，長期具備投資、融資職能，是地方打造國有資本投資運營公司的最佳載體。同時，平臺公司長期飽受資產(chǎn)債務(wù)等問題困擾，具備市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。因此，研究地方國企改革一定要研究平臺公司轉(zhuǎn)型。

第三，集團化運作是國企重組的核心路徑。從目前來看，地方集團組建比較關(guān)心的還是整合模式的問題。國資委下設(shè)幾個一級集團，在多個一級集團布局的情況下，以什么形式進行劃分。如以行業(yè)進行劃分（交通集團、文旅集團等）、以功能劃分（如城投公司、金控公司）、以區(qū)域劃分（如新老城區(qū)各有平臺公司）等。這幾種模式的選擇，從實際來看，需要綜合考慮地方國資規(guī)模、負(fù)債率、主營業(yè)務(wù)、發(fā)展目標(biāo)等。

第四，明確地方國企重組的核心目標(biāo)。一是做大做強，提升投資融資能力。地市級朝向AA+或更高評級，區(qū)縣級朝向AA或更高評級。二是主業(yè)突出，錯位發(fā)展，減少業(yè)務(wù)重復(fù)性，提高核心競爭力。三是盤活存量，做大增量，有序進退，最終推動國有資產(chǎn)保值增值。

第五，國有資本投資運營公司是集團化運作的核心方向。然而在實際推動國有資本投資運營公司改革過程時，容易出現(xiàn)幾個問題，一是對投資、運營的概念混淆，很多人簡單地理解為投資就是資本投資，運營是城市運營、產(chǎn)業(yè)運營。恰恰相反，投資是圍繞產(chǎn)業(yè)進行的投資，運營是資本運營。二是思路不清晰，改組組建國有資本投資運營公司的核心目的是建立以管資本為核心的國有資本授權(quán)經(jīng)營機制，其本質(zhì)在于有效授權(quán)和放權(quán)。改革的實質(zhì)是要落實到權(quán)責(zé)清單、授權(quán)清單、監(jiān)管制度和考核機制，脫離了配套機制的改革，都會流于形式主義。

第六，除國有資本投資運營公司外，實體產(chǎn)業(yè)集團也是重要方向。區(qū)別于地方國有資本投資運營公司，實體產(chǎn)業(yè)集團也有很多案例，例如交通建設(shè)集團、房地產(chǎn)集團、物業(yè)集團、設(shè)計院集團等等。

第七，關(guān)于集團公司主體的選擇問題。是新設(shè)集團公司還是依托原有國有企業(yè)成立，需要綜合考慮幾個因素，包括公司存續(xù)期、原有股權(quán)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、歷史遺留問題等。原則上建議優(yōu)先考慮原有國有企業(yè)主體，有一定的資產(chǎn)、管理和人員基礎(chǔ)，但不排除新成立集團公司或者尋找有一定存續(xù)期的殼公司。

（二）如何盤活存量國有資產(chǎn)

地方國有資產(chǎn)潛力巨大，但當(dāng)前地方普遍面臨的問題是國有資產(chǎn)、資源分散，利用率低。近年來，地方政府加大了國有資產(chǎn)、資源整合盤活力度，但市場化經(jīng)營能力較弱。國資國企分布的重點在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，資產(chǎn)資源利用率低，嚴(yán)重分散，可整合盤活的空間大。

地方國資體量大，但分散嚴(yán)重。國資結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)營性資產(chǎn)少。地方國有企業(yè)核心集中在公益類和商業(yè)二類企業(yè)，其中平臺公司及水電氣熱等所占比重較大，越到地市、區(qū)縣，比重越高。在地方資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，土地（尤其是儲備地）、房產(chǎn)（尤其是保障房、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等）、在建工程、林權(quán)等占比較大，存在道路、公園、政府辦公樓等大量公益性資產(chǎn)。

自2017年地方投融資政策收緊以來，資產(chǎn)注入規(guī)范化程度越來越高，原來簡單粗暴式的注資方式已經(jīng)行不通。

地方國有資產(chǎn)整合需要關(guān)注三個重點。一是傳統(tǒng)大體量資產(chǎn)，核心是土地。土地運作模式發(fā)生變化，過去不規(guī)范運作的方式已經(jīng)行不通，一般出讓地只能以招拍掛方式取得，對地方國有企業(yè)來說是一個很大的制約，但也催生了地方國有土地資產(chǎn)的實體化運作。地方房地產(chǎn)經(jīng)歷了過去幾年飛速增長，基本進入到飽和狀態(tài)，地方房地產(chǎn)市場普遍進入“白銀時代”，對國有企業(yè)既是挑戰(zhàn)，也是機遇。二是有經(jīng)營收入的特許經(jīng)營業(yè)務(wù)、資源，既包括常見的水、氣、熱等，也包括市政、水利、交通、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的特許經(jīng)營資源。從過去幾年的經(jīng)驗來看，地方特許經(jīng)營類型多達數(shù)十類。近年來，地方加大力度將河道采砂經(jīng)營權(quán)統(tǒng)歸國營，達到一石三鳥的效果：合理保護環(huán)境，增加地方稅收，增加平臺公司經(jīng)營收益。三是關(guān)注經(jīng)營性收益項目。對可投資、可支持的地方收益性項目進行盤點，從過去的政府安排任務(wù)到地方國企自主投資進行轉(zhuǎn)變。

地方國有資產(chǎn)整合，需要明確三個目標(biāo)。一是做大做強做優(yōu)地方國有企業(yè)。過去十年地方關(guān)注企業(yè)的重點是單純做大，未來十年的重點是做優(yōu)做強，降低地方國企負(fù)債率，穩(wěn)定地方債務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)營效益。二是提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率。尤其是與過去以行政事業(yè)體制經(jīng)營相比，以企業(yè)化運作提高整體資產(chǎn)經(jīng)營效益，實現(xiàn)“資源-資產(chǎn)-資金-資本”的聯(lián)動發(fā)展。三是更好承擔(dān)國企社會責(zé)任，為地方發(fā)展服務(wù)。由國有企業(yè)承擔(dān)地方城市服務(wù)、城市運營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任，本質(zhì)是以市場化機制追求更高效的服務(wù)。

地方國有資產(chǎn)整合，需要打破三道屏障。一是觀念屏障，二是利益屏障，三是機制屏障。打破觀念屏障，其中很重要的一點是理清“國進民退”的觀念，關(guān)鍵是明確國有企業(yè)主業(yè)定位。打破利益屏障，核心是打破地方資源部門化格局、地方壟斷性資源民營化格局，真正實現(xiàn)資源整合與盤活。打破機制屏障，重點是重組過程中關(guān)注傳統(tǒng)行業(yè)管理和新的國資管理的關(guān)系，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，不強求一刀切，也可設(shè)置過渡期，前期以股權(quán)管理為主，不觸碰原有管理關(guān)系。

（三）如何完善國資監(jiān)管

第一，國資統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢。長期以來，地方平臺公司依托財政系統(tǒng)產(chǎn)生發(fā)展，建筑施工企業(yè)依托各個局委產(chǎn)生發(fā)展，國資統(tǒng)一監(jiān)管一直未能實現(xiàn)，政企不分現(xiàn)象突出。但從2017年以來，地方國資委/局監(jiān)管職責(zé)不斷強化，國資監(jiān)管體系不斷完善。

第二，監(jiān)管主體要不要單設(shè)國資局/委。2018年地方政府機構(gòu)改革以來，河南省除鄭州、洛陽和三門峽之外，其他地市區(qū)縣國資委/局出資人職責(zé)全部劃入財政局。其背后核心在于地方國企大部分是以平臺公司為主體，與財政系統(tǒng)有著必然聯(lián)系。平臺公司和實體企業(yè)的監(jiān)管，短期來看歸屬行業(yè)主管部門更加順暢。地方平臺公司過去承擔(dān)了大量舉債融資任務(wù)，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)差、負(fù)債率高，從財政系統(tǒng)給予支持力度更大。地方國有實體企業(yè)大多依賴主管部門承攬業(yè)務(wù)，無論是人員、管理還是業(yè)務(wù)上都和主管部門有著天然聯(lián)系。實體企業(yè)普遍面臨的問題是，歸屬國資監(jiān)管后，原有單位在業(yè)務(wù)上無法繼續(xù)給予保障。例如近期東北某市規(guī)劃設(shè)計院改制，規(guī)劃院原有壟斷性業(yè)務(wù)變?yōu)橥耆_放式競爭，基本沒有市場競爭優(yōu)勢，受沖擊非常大。但隨著平臺公司市場化轉(zhuǎn)型加速推進，大部分地方國企都是由財政監(jiān)管過渡到國資監(jiān)管。

第三，國資監(jiān)管的核心難題是政企分離。當(dāng)前地方國資監(jiān)管直接問題是政企關(guān)系，深層次問題是地方政府對未來國有企業(yè)功能定位和發(fā)展模式的認(rèn)識問題。功能定位是指國有企業(yè)未來的價值、目標(biāo)是什么？圍繞單純政府性融資職能來談?wù)蠓蛛x是沒有意義的。

國資監(jiān)管體系的構(gòu)建，需要解決幾個突出問題。

一是明確出資人定位，建立授權(quán)清單及完善的國資監(jiān)管制度。出資人監(jiān)管到哪個層面、授權(quán)到哪個層面，需要進一步明確。2018年以來，不斷有地方國資部門出臺或更新出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，整體來看，核心監(jiān)管內(nèi)容基本一致。以授權(quán)經(jīng)營體制為契機的改革，是整個地方國有企業(yè)機制改革的“牛鼻子”，從實際授權(quán)清單的搭建來看，目前地方核心問題是涉及到人、財、物的授權(quán)。“人”是指用人權(quán)，特別是身份管理、工資總額管理、企業(yè)負(fù)責(zé)人選聘等；“財”是指企業(yè)投資融資監(jiān)管。“物”是指企業(yè)自主采購權(quán)限。近期在東北某區(qū)，在梳理國有企業(yè)招標(biāo)采購管理辦法，核心是解決當(dāng)前他們面臨的事事請示、事事授權(quán)的僵化機制。

二是規(guī)范完善法人治理。這是一個老生常談的問題，國有企業(yè)都在規(guī)范法人治理，但始終存在落地難題。有幾個重點問題需要關(guān)注，首先是董事長、黨委書記一肩挑。其次是董事會和黨委會、經(jīng)理層交叉任職。再次是外部董事、專職監(jiān)事不健全，難度大。地方出資人在派駐董事、監(jiān)事上面臨人員派出難題，包括董事會下設(shè)的各專業(yè)委員會都無法有效落實。黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層內(nèi)部決策監(jiān)督機制流于形式。我們常說“三重一大”黨委會前置討論，董事會決策，但往往“三重一大”的標(biāo)準(zhǔn)也沒有建立，導(dǎo)致實際決策困難。

三是解決考核難題。國有企業(yè)分類考核是重要模式，但在具體落實中，需要針對性探討。