關于區域綜合開發資金平衡若干問題的思考
——以杭州某舊城改造為例

文/ 葉李花 朱紅玉 姚鑒偉

一、區域綜合開發與資金平衡

（一）區域綜合開發

區域綜合開發是指城市在一定規模區域內，按照城市總體規劃進行土地征用及房屋征收、基礎設施建設、房地產開發建設、產業經營、城市資源經營和管理的綜合性開發。區域綜合開發按照現行的政治和經濟政策，通過土地資源的開發和利用，挖掘土地資源，更有效地組織和安排區域內的經濟和生活方式，實現區域社會經濟效益的最大化。其形式主要包括舊城改造、新城開發、產業園區開發、環境綜合整治、未來社區建設、旅游度假區以及特色小鎮等。

（二）資金平衡分析

由于區域綜合開發涉及面廣、周期長，資金需求量巨大，資金平衡影響因素較多，實際開發過程需制定合理的資金平衡計劃，確保各年資金的正常運轉。如果開發主體沒有制定合理計劃，加之當前形式下的融資困難，將難以實現項目實施過程及最終的資金平衡，造成區域綜合開發難以為繼。

資金平衡應從區域綜合開發總收入和總成本角度全面考慮，不僅應達到總體平衡，還要通過合理謀劃實現各分期（一般年度）也分別達到平衡，并實現區域開發的長期可持續經營。區域綜合開發成本主要包括前期準備費、土地儲備成本、建設成本、不可預見費、財務成本、開發間接費、運營成本以及各項稅金等。區域開發成本中，主要為土地儲備成本，包括征地拆遷補償費、土地整理費用、房屋拆遷費用，其次是建設成本，包括修建安置房、市政道路、市政管網、公園綠地、醫院、學校、鄰里中心等基礎配套設施建設費用，產業園區開發還包括園區用房建設費用等。土地儲備成本和建設成本總和約占總開發成本的70%左右。區域綜合開發收入主要包括土地出讓收入、地方留存稅收收入、財政專項補貼、片區內經營收入、其他收入等[1]。目前全國各地的區域綜合開發案例中，土地出讓收入為開發收入的主要來源，是影響資金平衡的決定性因素。但筆者認為，實現區域綜合開發的資金平衡除考慮土地出讓收入外，還應從城市經營的長遠角度出發，綜合的、全面的考慮。

二、影響區域綜合開發資金平衡若干問題分析

（一）城市設計

區域綜合開發應以城市規劃為前提，在控規規定的范圍內進行開發和利用，才能保障土地利用效率和城市功能的實現。城市設計更加關注城市規劃布局、城市面貌、城市功能、城市公共空間等，相對于城市規劃的抽象性和數據化，城市設計更具有具體性和圖形化。但是長期以來，我國在城市建設過程中，往往都缺少城市設計這一環節，許多區域開發都是在控規結束后直接進入建設設計階段。這樣很難把控區域空間環境，容易產生區域形象無序化和城市環境非人性化的現象[2]。無序化的城市建設在今后的實施過程中出現諸多問題，往往不利于提升區域的土地和產業價值，對區域開發的資金流入帶來不利影響。

（二）開發實施計劃

開發實施計劃貫穿整個區域綜合開發過程，包括征地拆遷安置計劃、開發建設計劃、土地出讓計劃、招商計劃及運營計劃等。如若開發主體在開發初期未做好開發實施計劃，將為后期開發造成諸多不利影響。例如拆遷停滯帶來拆遷成本增加以及土地無法騰空等問題，無騰空土地又將帶來基礎配套建設滯后等問題。與此同時，基礎配套設施建設滯后將影響周邊出讓土地價值，減少資金流入。環環相扣的開發實施計劃嚴重地影響著區域綜合開發的資金平衡。

（三）投融資規劃

投融資規劃是以區域綜合開發所涉及的土地儲備和供應及各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統籌對象，以規劃、政策、法規、資源、資金等為輸入，以管理體制設計、參與主體分工機制建設，參與主體利益平衡、各類建設時序安排等為輸出的一種城市開發建設管理方法。投融資規劃對區域綜合開發的經濟可持續發展有著重要作用。

傳統的區域綜合開發在規劃和實施階段的資金主要來源為財政資金或銀行貸款，缺乏資金統籌環節，易造成規劃和建設的脫節，不利于資金的合理利用，造成資金閑置、財務成本增加、資金緊張等問題。隨著城市化的高速發展，需要大量的開發建設資金。有些開發主體由于對開發建設投融資缺乏理性規劃，造成各類資源過度透支，難以保障開發資金的有效供給，造成借新債還舊債的惡性循環[3]。

（四）城市經營

城市經營是指對各種可經營資源進行資本化的市場運作，從而實現城市建設投入和產出的良性循環、城市功能的提升及促進城市社會、經濟、環境的和諧可持續發展。傳統的區域綜合開發往往是“重建設”“輕經營”，容易造成建設和經營的脫節。單單以實現資金平衡為目標導向的功利性城市經營，容易把“城市經營”的目光集中在賣土地上，經營方式單一，往往立足于“近期發展”，而忽視了城市經營對城市功能優化與提升的作用，這種方式不利于城市的可持續發展。尤其是開發主體在后期出現無地可賣的窘境時，做好城市經營保障運營期一定的資金流入顯得尤為重要。

三、對區域綜合開發資金平衡的幾點建議

（一）做好城市設計，提升區塊價值

做好城市設計對提升區域價值有著積極的作用。要建立城市的長遠可視形象，引入區域化發展概念，增強區域環境整體美感，可以從城市規劃階段就對區域范圍內的整體空間形態、人文歷史、文化積淀、城市景觀等作出一系列的統一規劃和精心設計，通過城市設計引導各項開發建設，將城市設計的理念融入到區域綜合開發中去，不僅能夠提升區域環境，完善城市功能，同時能夠提升區塊價值，引導區域發展。

以浙江省未來社區開發為例，未來社區建設將構建未來鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、低碳、服務和治理九大場景。將“綠色集約、智慧共享、數字智能”等一系列新型的城市設計理念融入到未來社區建設中去，對吸引人才、提升區塊價值、拉動投資、撬動民間資本等方面將起到積極作用。從資金平衡角度考慮，區域價值的提升帶動的是土地價值的升值，加大了資金流入，帶來的區域產業升級亦將增加稅收收入及運營收入等。

（二）做好開發實施計劃，提升空間價值和城市價值

好的開發實施計劃將在快速提升空間價值的同時帶來城市價值提升。從開發實施計劃角度出發，為區域綜合開發資金平衡提出幾點建議[4]：

1.做好征地拆遷工作計劃。做到征地拆遷和建設時序匹配，加快片區內開發進度，加快土地騰空，做到拆遷工作不影響開發建設，不因拆遷延遲影響其他工程進度，造成財務成本增加；同時也要避免提前拆遷導致短期資金壓力及財務成本的增加。

2.合理安排開發建設計劃。合理進行空間布局，利用區域范圍內的基礎設施先期建設，通過完善的城市功能產生效益，提升城市價值，增加公眾對開發建設的信心，配以合理的土地出讓時序，回收資金并進行項目的滾動開發。

3.合理安排土地出讓計劃。重點分析整理區域范圍內的土地的空間布局、整體規模、土地性質、規劃用途、土地征收價格、整理周期、出讓時序與出讓價格，結合土地市場環境及區域開發建設項目的投資需求，合理制定各年度的土地儲備和土地出讓計劃。

4.提前謀劃招商計劃、導入產業資源。在城市設計、前期規劃的時候同時開展預招商，使城市設計和產業配套、企業需求匹配，提升城市價值，促進區域社會經濟協同發展。

（三）做好投融資規劃，保障資金流入

做好投融資規劃，建立科學的開發建設投融資體系，避免融資風險，統籌資金安排與風險預測，引導開發主體按照市場規律運作資金，提高資金使用效率，保障資金適時、適量流入。

在城市基本功能建設方面，充分發揮政府在規劃、資金統籌、政策制定、城市經營等方面的主導作用，在滿足開發需求的前提下，通過政府和市場在開發時序和開發功能的配合和補充，平衡開發的短期收益和長期經營，合理開發。

資金平衡方面，一是開發資金在空間投放和時間配置上實現高效匹配。通過開發建設時序，分析預測各類開發資金投入時間和規模，做好資金籌措規劃，包括土地平衡、銀行貸款或其他融資方式，總體把控資金風險。第二是把握土地出讓時機，合理安排基礎設施配套建設和土地出讓時序，保障土地價值最大化。

（四）做好城市經營，走可持續發展之路

區域綜合開發應貫穿“城市經營”的理念，既要經營土地、山、水、基礎設施等已被開發的傳統有形資源，又要重視經營歷史、人文、網絡、品牌、信息、知識等還未被充分開發利用的無形資源，實現從主要依賴傳統城市資源向大力開發利用現代城市資源的轉變[5]。以經營城市的理念規劃區域綜合開發，以經營城市的手段建設城市，以經營城市的方式管理城市，以經營城市的謀略推銷城市，從而實現開發建設投入和產出的良性循環和城市的可持續發展。對于開發主體而言，相應產業發展可以帶動當地的經濟發展，帶來一定的資金流入，維持開發后期的運營管理，同時還能帶來生態、環境、文化、社會福利等眾多社會效益。區域發展要走出一條經營合理、良性發展的道路，必須著力于提升城市功能的戰略性經營意識，將經營城市的模式從建設資金導向型轉變為城市功能導向型。

四、區域綜合開發的幾點經驗——以杭州某舊城改造為例

杭州某舊城區位于杭州市中心地塊，該區塊地理位置優越，火車站位于該區塊，區塊范圍內規劃五條地鐵線路，同時毗鄰錢塘江和西湖，具有良好的區位優勢。由于該區塊是杭州典型的老城區，區域范圍內存在大量的棚戶區、老舊小區、單位房、企業、廠房等，給拆遷帶來了極大的困難。經過多年的努力，近期基本完成拆遷工作，安置房、學校、道路等配套公建和基礎設施逐步開始建設。但是，在嚴控地方政府債的政策條件下，承擔該區域綜合開發的平臺公司背上了百億級的債務，難以實現該區域開發項目的資金平衡。結合該區塊的實際情況，總結了以下幾點經驗：

1.城市設計指導區域發展。由于該區域范圍內的規劃編制時間較早，導致后期規劃目標、規劃定位、規劃指標等均不適應該區塊的未來發展方向。通過城市設計對現有規劃適時適宜的調整，合理的調整經營性和公益性地塊的布局和控制指標，挖掘區塊潛在發展價值，做出合理發展定位，在增加土地出讓收益，彌補拆遷安置房缺口，減少資金缺口等方面均有重要的意義。值得一提的是，在最新城市設計發布之后，該區塊出讓地塊的價值較一年前增加百分之三十以上。

2.緊跟國家政策也需因地制宜。2015年，為了緩解全國樓市出現的庫存壓力，全國打響了“去庫存之戰”，并提出了由實物安置為主轉變為貨幣化安置為主的做法。由于該區塊地屬杭州老城區，房屋密集，拆遷戶多且房屋評估價值高。2015-2017年期間以貨幣化為主的安置方式給負責拆遷工作的平臺公司造成了巨大了資金壓力以及財務成本。以安置房建設為主的安置方式不僅可以減少資金壓力，同時可以將財務成本延期滯后，減少利息支出，緩解平臺公司的財務壓力。建議在開發初期進行研究評估，因地制宜地制定安置計劃，從而降低平臺公司資金成本。

3.合理地制定土地出讓計劃。由于平臺公司缺乏經驗，早期騰空出讓土地未與相關配套設施匹配，同時恰逢市場低谷，造成土地價值貶值。后期通過開發時序和出讓時序的合理計劃，提升了土地價值，為資金流入注入了強心針。

4.資產盤活。由于平臺公司粗獷的管理運營模式，形成了一定的閑置資產。隨著后期可出讓土地不斷減少，現金流入有限，企業極易陷入資金流動性枯竭風險。可以結合城市功能布局盤活存量資產，對閑置的存量資產結合城市設計重新進行產業定位，打造創意園區，建設特色街區，提升存量資產質量，增加一定的現金流入。同時，優化存量資產結構，適時處置不適合企業運營管理的資產，轉讓劣質資產回籠一部分資金，亦可保障公司內部的資金運轉。

5.做好城市經營。由于該區塊歷史悠久，現存一個明代寺廟和一條歷史街區。通過對寺廟復建以及歷史街區的修繕和打造，挖掘現有資源，在保留文化遺址的同時又實現了區塊的價值升級，走出一條建設和發展良性循環的可持續發展之路。