農業轉移人口市民化成本分析：基于浙江省數據的估算

鐘曉敏，童幼雛

(浙江財經大學財政稅務學院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

近年來，農民工的數量(1)數據來源：國家統計局.2016年農民工監測調查報告。不斷增加，已發展為我國產業工人的主體。然而，被統計為城鎮人口的2.87億(2)數據來源：國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報。農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業、醫療等方面享受城鎮居民的基本公共服務。2014年政府工作報告指出，要促進1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。2018年政府工作報告中強調，加快農業轉移人口市民化。農業轉移人口是指在城鎮工作、生活超過半年，從事非農產業，戶籍性質依然為農業戶口的勞動人口及其隨遷家屬。農業轉移人口市民化是指其在職業轉變的同時，獲得與城鎮戶籍居民均等的身份地位和權利義務，均等地享受城鎮的基礎資源和公共服務，全面地融入城鎮的經濟政治文化生活，實現城鎮社會接納、自我身份認同的過程。要實現農民工到新市民的內涵式轉變，不僅要在就業、住房、社保、農民工隨遷子女教育方面提供保障，還應深化戶籍制度改革，建立健全“人地錢”掛鉤政策，革新社會治理和政治制度。這些都需要地方政府提供財政支持。那么，究竟需要提供多少資金呢？這就需要對農民工市民化成本以及政府所應該承擔的部分進行測算，本文將以浙江省為例進行探討。

二、農業轉移人口市民化成本的測算口徑

從已有研究來看，不同學者基于不同口徑對農業轉移人口市民化成本進行估算。張國勝(2009)[1]認為農業轉移人口市民化社會成本既包含生活成本也包含政府應承擔的成本。國務院發展研究中心課題組(2010)[2]使用隨遷子女的義務教育、基本養老保險、住房條件和城市管理費用進行估算。周小剛等(2010)[3]通過基礎設施、養老保障、醫療保障、失業保險、義務教育、公共管理政府支出及政府負擔的住房保障、最低生活保障等來估算。周文良(2013)[4]認為農業轉移人口市民化成本僅限于基本公共服務支出。張占斌等(2013)[5]認為市民化成本包括隨遷子女教育支出、保障性住房支出、社會保障支出、就業服務支出。魏澄榮、陳宇海(2013)[6]認為相關成本包括社會保障成本、教育培訓成本、居住成本、私人生活成本、城市基礎設施增加成本等方面。丁萌萌、徐滇慶(2014)[7]的研究另辟蹊徑，認為只需要考慮當年成本，僅以農業轉移人口市民化之后享受的公共服務在城鄉之間的成本差距作為成本進入測算?；谵r民工市民化進程中亟需解決的問題及相關研究，本文認為農業轉移人口市民化成本測算口徑應包括城市生活成本、城市住房成本、就業與再就業培訓成本、社會保障成本、隨遷子女教育成本以及城市基礎配套設施成本。相應的成本根據不同類別由個人、政府、企業共同負擔。測算口徑如下：

接下來，將依照上述分項成本測算口徑依次測算?；舅悸肥窍扔嬎愀鱾€項目的人均成本，再依照浙江省的本地農民工數量(3)根據國家統計局的農民工監測報告，農民工數量由兩部分組成，即外出農民工和本地農民工。對于任意地方政府而言，實現農業轉移人口市民化，主要是針對本地農民工群體的市民化?；蛟S，隨著農民工外出務工的時間推移，他們可能還會返鄉生活，但屆時也是計入到往后年度的本地農民工數量中去。因而，本文僅以浙江省人民政府網站上所公布的本地農民工數量進行相關測算。，推算出各項的總成本。在計算人均成本時，相關的物價標準優先參考官方權威統計口徑數據，但由于數據源較多，而統計數據更新時點不一，本文優先采用2017年度的統計數據。根據國家統計局新昌調查隊發布的《2017年浙江農民工監測調查報告》(4)http://www.zjso.gov.cn/xcdcd/zfgk/xxgka/tjdc/tjfx/201802/t20180209_85548.shtml。，2017年浙江省農民工總量為1387萬人，其中外出農民工526萬人，本地農民工861萬人；其中外出農民工中86.8%的人(約457萬人)選擇在省內就業。因而2017年末屬于浙江省內的農民工數量共計1318萬人。再根據《2018年浙江省政府工作報告》，2017年已有200萬多農業轉移人口實現市民化，因而本文以其余的1100萬人作為待市民化的農業轉移人口的測算基數。

表1 農業轉移人口市民化人均成本(分項)

三、農業轉移人口市民化成本分項測算

(一)城市生活成本

對農業轉移人口產生最直接影響的便是城市生活成本，該成本應全部由農業轉移人口個人承擔，屬于私人成本。假設農業轉移人口市民化轉型后與各城市居民產生相當的生活消費成本，所以，農業轉移人口市民化轉型后的城市生活成本其實就是城鄉消費支出差距(5)市民化成本中的生活成本不應該直接用城鎮居民的平均消費支出來代理，而只能用城鄉生活差距來表示額外的支出。這其實很容易理解，因為農民們如果不進城務工，生活在農村的時候，同樣需要有消費支出，而作為城鎮新市民，只是由于生活環境及身份角色的變化帶來的消費的增加。因而，在測算這部分成本的時候，應該用差值。，即：

C1=城鎮居民年人均消費支出-農村居民年人均消費支出

以浙江省為例，2016年，城鎮常住居民的年人均消費水平均值為30068元，農村常住居民的年人均消費水平均值為17359元，因此農業轉移人口市民化成本可由兩者的差額得出，平均值為12709元。如果分地區來看的話，同樣能發現地區間的城市生活成本存有一定差異。當然，這里同樣存在一定的問題，即所采用的城鄉居民間的人均消費支出水平的差異，只在同個地區內的橫向比較。但事實上，人口的流動往往是帶有明顯的跨域性的，即可能是來自于我國的中西部地區的農村居民，向我國東部發達城市流動；又或者是，省內經濟相對落后地區的農村居民向經濟相對發達地區流動。這樣的話，農民工們實際的城市生活成本應比下表2所測算出來的結果高很多。

表2 2016年浙江省各地市農業轉移人口市民化的城市生活成本 單位：元

數據來源：根據《浙江統計年鑒2017》的相關原始數據計算整理。

根據浙江省統計局發布的《2017年浙江省國民經濟和社會發展統計公報》，2017年度浙江省城鎮常住居民的人均生活消費支出約為31924元，農村常住居民的人均生活消費支出約為18093元。根據上文思路，得2017年度農業轉移人口市民化的人均城市生活成本約為13831元。

(二)隨遷子女教育成本

1.測算范圍

從中國當前的現實情況來看，財政對義務教育階段教育經費投入的廣度和深度都在不斷提升，但學前教育支出并沒有納入到財政保障范疇，而且高中和大學階段并沒有強制要求繼續學習，且跨域轉學難度較大，因此，本文只考察隨遷子女義務教育階段的成本，主要包括新增各地區初中和小學的生均教育經費和新增學校校舍面積、房屋單位面積造價等支出。

2.生均經費

2016年起，浙江省城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額為普通小學每生每年650元、普通初中每生每年850元，并鼓勵各地結合實際提高公用經費補助標準。根據2017年的隨遷子女統計數據，生均公用經費部分至少需保障資金10.3億元(115.53萬人×650元/人+33.11萬人×850元/人=103238萬元)。

3.新增校舍建設成本

隨著新城新區的進一步建設，小學也需新建配套，事實上，在經濟發展水平較高的地區，各重點小學都會在新城區建分校，且不止一所。因而假設每個區縣都建設1所新城小學的話，全省需要新建90所小學。初中校舍方面，當前的初中平均每所學校的學生配置情況大致為24個班級、每班37人的規模，據此推算，需要2140所初中；當前初中數量為1735所，缺口為405所。若按照30個班級、每班36人的規模測算，則需1759所學校，缺口24所。但考慮到現有校舍中有不少的老城區學校，其班級容量無法調整，因而較難在現有的1735所學校里面擴展每個年級的班級數，新增人數主要靠新建校舍或擴建校舍來解決。假設現有1735所學校的班容量保持現狀不變，以接納156萬初中生，另外新增的34萬學生的校舍需求倚賴于新建項目。按照國標校容量，建設30個班級、每班36人的學校，則需新建315所學校。

根據《中小學校建筑設計規范》，假定標準化的中小學校舍平均成本為8500萬元/所(6)據臺灣主計處介紹，建造一所能容納2000人左右的智慧型中小學校舍的平均成本約合84000萬新臺幣，根據實際購買力折算，約合人民幣8500萬元。因而本文以此作為參照價格來估算。，則校舍新建成本約合344.25億元，其中小學建設成本76.5億元，初中建設成本267.75億元。根據一般建筑工程進度，校舍建設周期為3年，假定上述建設經費根據工程進度撥付的話，則每年所需資金約為114.75億元。如上文所述，上述新增校舍需求僅為最保守的估計，實際需求或有可能達到上述數據的2倍甚至更多。

4.新增教師的人員經費

根據2017年浙江省國民經濟和社會發展統計公報可發現，義務教育中小學師生比均值為15.4:1的水平。因此，假定“十三五”期間仍保持該師生比，根據上文的匡算，545萬的中小學需要教師35.5萬人，當前的教師人數為33萬人，需要新增2.5萬名教師。根據事業單位績效分配改革方案，普通教師年收入應在9萬元以上。所以，按此簡單測算，新增老師的人員經費至少需要22.5億元。假設分3年引進師資，則新增人員經費每年也至少需要7.5億元。

綜上，義務教育階段的隨遷子女教育成本部分，根據上文的粗略測算，每年至少需要132.55億元。按人均標準來測算的話，148.64萬隨遷子女的義務教育成本每人每年約合8918元。

(三)城市住房成本

城市住房成本是為保障農業轉移人口市民化后有基本的住房條件能夠安居而進行的最低資金投入。為體現住房保障層次性，本文在參考浙江省城鎮居民住房來源結構、全國農民工住房來源結構等基礎數據的基礎上，假設20%的農民工是通過保障性住房解決住房困難的。其中，最低收入的7.5%主要租住廉租房，中等收入中的10%租住公共租賃房，2.5%購買經濟適用房。

1.保障性住房建設成本

由于沒有全省住宅平均建筑安裝工程造價的相關數據，本文參照杭州基礎數據測算。近年杭州多層建筑平均造價約1603元/平米，小高層平均造價為1522元/平米，高層平均造價為1642元/平米。隨著經濟發展水平的逐步提升以及城市人口的不斷增加，保障性住房越來越傾向于高層建筑設計。因此，我們參照杭州市的高層平均造價(7)與平均售價不同的話，浙江省內各地區的保障性住房的建筑造價成本差異不會太大。因為保障性住房的土地通常采用無償劃撥方式，因而不需考慮地價因素，而只考慮樓體的建造費用。，套以2017年浙江省的城鎮居民人均住房面積(41.5平方米)，測得人均保障性住房建設成本為68143元。

再從總量規模來測算，浙江省1100萬人的農業轉移人口中20%的住房需求通過保障性住房加以解決，由此測得新增保障性住房建設的總成本約1500億元。若按照高層建筑的平均建設周期(3年)來進行分攤工程進度的話，每年所需的建設資金約500億元。

表3 杭州市住宅平均建筑安裝工程造價 單位：元/平方米

數據來源：Wind數據庫。

2.保障性住房租購成本

廉租房的成本基本上是由政府承擔其建設資金部分，因而本文僅計算政府的建設成本，個人支出部分忽略不計。公共租賃房的申請條件中注明需具有市區常住戶籍5年以上，從本文的標準來看，這也就意味著申請者已經是城市的新市民，所以后期發生的個人租金支出，不計入市民化成本中，本文僅計算當期由政府承擔的建設成本部分。同樣的，經濟適用房的支出部分，也僅計算當期由政府承擔的建設成本。

3.商品住宅購買成本

與保障性住房不同的是，商品住宅方面的成本不能單純地用造價來反映，因其包含了拿地的成本以及因為地塊升值帶來的資本利得加成。因此，我們通過平均住房銷售價格再套以人均住房面積來近似估算該項成本。浙江省內不同地區的商品房價格差異很大，但由于沒有分地級市的農業轉移人口統計數據(8)并非全省所有的地級市都沒有公布這方面的數據，只是一部分地級市沒有列明。這樣就造成了數據的不完整，在邏輯的完整性上反而不足。因而只能選用次優方法。，本文僅能用全省平均商品住宅售價來測算。

根據浙江省房地產業協會、浙江大學房地產研究中心發布的《2017年浙江省房地產市場發展報告》，2017年浙江省商品房的平均銷售價格為12855元/平米。根據同期城鎮人均住宅面積(41.5平方米)來測算，人均商品房購買支出至少需要53.35萬元。如果要測算其總量規模，按照2017年相關統計數據推算，約2.3%的農業轉移人口通過購買商品住宅來解決住房問題的話，產生的購房成本總計1350億元(1100萬人×2.3%×53.35萬元/人)。

4.商品住宅租賃成本

表4 2017年12月浙江省各地市住宅平均租金

數據來源：中國房價行情，中國房地產業協會發布。

如前所述，待市民化的農業轉移人口的住房問題將主要通過租賃商品房來解決。因而，考察商品住房的平均租賃成本也成為測算農業轉移人口市民化住房成本的一部分。我們將當前在城鎮無購房、無租房、且未納入前文的保障性住房覆蓋范圍的其余農民工們(9)86.4%的農民工們，扣除住房保障覆蓋面20%。歸類到自行租賃商品住房的群體中，再根據2017年浙江農民工監測調查報告的數據所顯示的當前已有11.3%的農民工是獨立租賃住房的，得到租賃商品房的農民工總比例為77.7%。另一方面，從當前的官方統計資料來看，并沒有明確的各城市平均房租價格，但通過中國房價行情平臺發布的相關房租信息中，整理出2017年12月浙江省各地級市的平均住宅租金，如表4所示。

因此，各地級市農業轉移人口的商品住宅租賃成本即為：

C3rit=Rit×Sit×θNit×12

其中，C3rit表示t時期i地區農業轉移人口市民化住房成本中的商品住宅租賃成本；Rit表示該時期i地區的平均商品住宅租金價格；Sit表示該時期i地區的城鎮居民人均住房面積；Nit表示該時期i地區農業轉移人口新增人數；θ表示其中通過租賃私人住房的農業轉移人口比例。由于租金價格是月份數據，因此乘以12來調整為全年成本。如果按照上文的統計數據口徑來測算浙江省全省平均的商品住宅租賃成本的話，根據2017年末的平均租金27元/月/平方米，套以全省城鎮居民人均住房面積(41.5平方米)來計算，全年的人均商品住宅租賃成本約為13446元。若按照77.7%的租賃比例來測算該項成本的總量規模的話，全省農民工進城租房總成本全年約為1149億元(1100萬人×77.7%×13446元/人)。

綜上，將上述三類住房成本加權平均，得到全省農業轉移人口市民化過程中人均住房成本為103201元/年，即：

人均保障性住房成本×20%

人均商品住宅購買成本×2.3%+) 人均商品住宅租賃成本×77.7%=68143元×20%+533500元×2.3%+13446元×77.7%
=36347元/年

類似地，可以得到住房方面的總量成本規模為2999億元(500億元+1350億元+1149億元)。

(四)社會保障成本

農業轉移人口市民化進程中另一項大額開支為社會保障，從廣義角度來看，應該要考慮社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫、社區服務等各方面內容。但鑒于進城務工的農民工們最有可能也最需優先保障的為基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障，下文將從這三個分項分別測算社會保障成本。

1.基本養老保險

根據《2017年浙江農民工監測調查報告》的相關數據，2017年末浙江省農民工中，39.4%(約435萬人)參加城鎮職工基本養老保險，30.6%(約340萬人)參加新型農村社會養老保險，10.2%(約113萬人)參加城鎮居民社會養老保險，0.6%(約8萬人)參加商業養老保險，18.3%(約205萬人)沒有參加任何養老保險。在浙江省新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險已并軌為城鄉居民基本養老保險，因而本文按照城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩類測算基本養老保險資金成本。

(1)城鎮職工基本養老保險。根據當前浙江省企業職工基本養老保險相關制度，個人繳費標準為月工資的8%，計入職工個人賬戶；單位繳費標準為職工月工資的14%，計入社會統籌賬戶；個體勞動者的繳費標準為月收入18%，其中8%部分計入個人賬戶、10%部分計入社會統籌賬戶。

根據調查數據，2017年末浙江省農民工中從事非農自營205萬人，假設其參保類型結構與總樣本相同，則參加企業職工基本養老保險的個體勞動者應計81萬人(205萬人×39.4%)。非農自營農民工月均收入為6937元，因而參照個體勞動者類型，測得人均個人繳交養老保險共計14984元(6937元/月×18%×12月)，總量規模約合121億元。其余參加城鎮職工基本養老保險的農民工(354萬人)按照非農務工月均收入4005元來計算繳費標準，得個人繳交部分為年均3845元(4005元/月×8%×12月)，單位繳交部分為年均6728元，總量規模約合374億元。

(2)城鄉居民基本養老保險。城鄉居民基本養老保險基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。參保人所在市、縣(市、區)財政對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額，其中，對選擇500元以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年80元。以上繳費資金全部計入個人賬戶。而社會統籌基金主要由財政提供政府補貼，用于支付基礎養老金、參保人個人繳費(高齡)補貼、繳費年限養老金和喪葬補助費等。省財政按照省定基礎養老金標準，對兩類一至六檔地區分別給予100%、90%、80%、60%、40%、20%的補助；國家補助標準超過省財政補助標準的地區，省財政按國家補助標準給予補助。目前國定標準和省定標準如表5所示。

表5 基礎養老金標準

對于參加浙江省城鄉居民基本養老保險的農業轉移人口來說，在兩險并軌之后，繳費標準沒有發生變化。因而，已參保的這部分人的個人繳費資金我們不考慮在市民化成本中。

而對于政府補貼部分的資金變動，其影響因素也不在于是否實現了農業轉移人口市民化，而是在于經濟社會不斷發展過程中基礎養老金補貼標準的不斷提升。因而，本文所要考察的城鄉居民養老保險成本將集中于目前尚未參加任何形式養老保險的這部分農民工群體身上。

對于這部分人群來說，目前不參加養老保險，一方面是由于養老保險無法跨省轉續使用而使其會成為沉淀資金，另一方面是部分年輕人對養老保險的參保意識就不強。但從經驗統計數據上來看，并無法區分這兩類人群的具體人數。在此，我們假定隨著戶籍制度改革的不斷推進以及社保資金管理改革的不斷深化，今后異地繳存的養老保險可以跨省統籌使用的話，那么將消除第一類人群的顧慮。而對于第二類人群，我們也假設隨著時間的推移和宣傳的不斷強化，他們也將逐步參保。另外，從現有的統計數據來看，參加城鎮職工養老保險和參加城鄉居民基本養老保險(合并數據)的比例相當，因而，我們假定目前尚未參保的這205萬人在實現市民化的過程中各有102萬人(約49.7%)分流至兩種類型的養老保險中去，另外1萬人(0.6%左右)參加商業養老保險。如此，我們來測算一下新增的養老保險成本。

參加城鎮職工養老保險的，人均成本參照上文測算結果，個人繳費部分合計39億元，單位繳費部分約合69億元。參加城鄉居民養老保險的，假設人均繳費標準為750元(按照十二檔繳費標準的均值來測算)，共需繳費7.65億元；假設政府補貼標準為每人80元，則共需安排0.82億元資金。我們假設這些新參保人員不會馬上支領養老保險金，因而對于基礎養老金的政府補貼部分暫時不作變更。但是在未來十年，將會發生較大的資金需求。特別是在城鄉居民基本養老保險繳費基數比較低、人口老齡化加速、外來流動人口不斷增加的復雜情況加征下，養老保險的財政壓力會越來越大。

綜上，人均基本養老保險的簡單算術平均成本為(121+374+39+69+7.65+0.82)億元/1100萬人=5559元/人。加權平均成本為(81/1100×14984+456/1100×10573+102/1100×830)=5563.32元/人。

2.基本醫療保險

同上，根據《2017年浙江農民工監測調查報告》，截至2017年末，浙江本地農民工參加醫療保險的比例為98.6%(約1085萬人)，其中68.3%的農民工(約751.3萬人)參加新型農村合作醫療保險或城鄉居民基本醫療保險；29.9%的農民工(約330萬人)參加城鎮職工基本醫療保險；0.3%的農民工(約3.3萬人)參加商業醫療保險；僅有1.4%的農民工(約15.4)沒有參加任何醫療保險。因此，按照城鎮職工基本醫療保險的繳費標準大致測算330萬人的醫保成本，同時按照城鄉居民基本醫療保險繳費標準來大致測算另外的751.3萬人的醫保成本。

(1)城鎮職工基本醫療保險。根據《2017浙江農民工監測調查報告》，2017年度浙江本地農民工的月均非農收入為4880元，因而全年平均收入為58560元。因而，參照杭州市的繳費比例，個人醫保賬戶中個人繳交部分約為1171元/人/年，用人單位繳交部分為6734元/人/年；財政對城鎮居民基本醫療保險的補助標準根據《人力資源社會保障部財政部關于做好2017年城鎮居民基本醫療保險工作的通知》(人社部發〔2017〕36號)的相關精神核定為平均每人每年達到450元。因而，城鎮職工基本醫療保險的人均成本共計8355元/人/年，總規模為275.72億元/年。

(2)城鄉居民基本醫療保險。2017年城鄉居民醫保人均個人繳費標準在2016年基礎上提高30元，平均每人每年達到180元。對于不參加城鎮職工基本醫療保險的，納入城鄉居民基本醫療保險，其個人繳費標準不得低于城鎮職工基本醫療保險繳費標準的三分之一。比對浙江省農民工的收入水平，參加新農合或者城鄉居民基本醫療保險的個人繳費標準應達每人每年390元。

而財政補助標準，在2016年時浙江省城鄉居民基本醫療保險各級財政補助標準就已提高到每人每年430元，其中，省財政對全省兩類六檔地區轉移支付標準分別提高到每人每年273元、247元、218元、165元、110元和58元。若按照2017年人社部和財政部的相關要求，財政補助標準在2016年基礎上也提高30元，則每人每年的財政補助標準將達到460元。因此，城鄉居民基本醫療保險的人均成本共計850元/人/年，總規模為63.86億元/年。

(3)醫療救助資金。根據《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于建立城市醫療救助制度試點工作意見的通知》(國辦發〔2005〕10號)，醫療救助對象主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員等。通過對比2015-2017年的低保戶人數變動情況說明，城鎮低保戶的主要構成人員是農業轉移人口，但也有部分的城鎮原住民。我們擇取2015和2017年的結構差，將其視為城鎮低保對象中的農業轉移人口數，即15萬人。由于現有的公開統計數據中沒有細致區分參加醫保的各類人員組成，也沒有公開低保對象的醫保參保情況，因而本文將上述15萬人以及沒有參加任何醫療保險的15.4萬人，一起合并為醫療救助對象，共計30.4萬人。因而由2017年浙江省全年支出醫療救助資金18.4億元，可得人均經費支出約合6053元。

綜上，從盤子總量來看，農業轉移人口的醫療保障支出共需資金358億元(即8355元/人×330萬人+850元/人×751.3萬人+6053元/人×30.4萬人)。人均基本醫療保險的簡單算術平均成本為約3255元(358億元/1100人)，加權平均成本約為3254元(8355元/人×330萬人/1100萬人+850元/人×751.3萬人/1100萬人+6053元/人×30.4萬人/1100萬人)。

3.最低生活保障

根據2017年公報數據，城鄉低保平均標準分別為每人每月739元和730元，據此，本文推算農業轉移人口市民化進程中可能發生的最低生活保障人均支出為739元/人/月×12月/年=8868元/人/年。

根據上文測算的城鎮低保對象中的農業轉移人口數(15萬人)來匡算針對他們的最低生活保障總支出盤子，約合13.3億元/年(15萬人×8868元/人/年)。

綜上，社會保障方面的人均加權成本為3527.5元/年，即：

人均基本養老保險 5563.32

人均基本醫療保險 3254.33+) 人均最低生活保障 8868×15/1100

= 8938.58元

社保支出的總量規模根據上文的測算，共計982.77億元/年。

(五)就業及再就業培訓成本

根據實地調研，得知以往地市縣的人社部門相關技能培訓的人均支出大約在500元/人/期的水平，而職業技能鑒定服務的相關支出大約為50元/人次。因而，本文參照以上標準測算，“十三五”期間關于上述就業培訓及技能鑒定方面的總支出盤子約為27億元，分攤至5年，平均每年的資金需求量約為5.4億元。若按照861萬人的農業轉移人口的50%的目標覆蓋率來測算，人均就業培訓成本約為126元/年。

(六)城市基礎配套設施成本

根據2017年《浙江統計年鑒》，2016年全省基礎設施投資建設的資金共計9365.48億元，再根據浙江省統計局發布的《浙江省2017年經濟運行情況》，2017年全省基礎設施投資全年增速13.2%，測得2017年基礎設施投資總額約10602億元。按照全省常住人口5657萬人進行測算，人均基礎設施投資約18741元。假設未來五年每年實現市民化的人數基本與2017年持平，即有220萬新市民，由此產生的基礎設施投資需求增量約為412億元/年。

四、成本分擔機制

根據第三部分的測算，現將農業轉移人口市民化成本總結如表6所示。從表中可以看出，經粗略估算，浙江省的人均市民化成本約合8.7萬元/年，相應的資金總規模約為6053.36億元/年。本文的測算結果與現有文獻的測算結果有較大的不同，主要在于住房成本的結構部分有較大的差異。經試算，若50%的農民工住房問題通過保障性住房解決、12%通過自購商品房、38%通過租賃商品住房的話(10)以上住房結構是參照全國農民工監測調查報告中農民工們的住房解決方式相關統計數據整理得出。但浙江省與全國的平均水平仍有較大的差異性，因而本文最終采用了浙江省農民工監測調查報告中相關數據作為測算結構依據。，人均市民化成本將變更為15.38萬元/年，總規模也將增長到1.2萬億/年的水平。

表6 農業轉移人口市民化成本總覽表

不過，上述成本顯然不是由個人或政府任何一方主體獨自承擔，而應該是由政府、企業、個人共同參與分擔。城市生活成本基本上由個人承擔。隨遷子女義務教育成本主要由政府承擔，這里暫不考慮隨遷子女進入民辦學校就學而產生的擇校費與學雜費等情況。城市住房成本中政府承擔保障性住房建設部分的資金，其余部分由個人承擔，本文也暫不考慮由單位出資建造宿舍等情況。社會保障成本根據相關政策分類分項由政府、個人、企業分擔。就業及再就業培訓成本主要由政府承擔。城市基礎配套設施成本暫且歸入到政府承擔范疇，但在實際運行中可以通過PPP模式引入社會資本公共合作建設，從而降低地方政府的資金壓力。結合前文所述，現將上表所列的市民化成本在三者之間的分擔金額測算如下表7所示。由分擔結構可以看出，個人承擔部分約合4萬元/年，政府承擔部分約合4.2萬元/年。如若在原試算的住房成本結構下，個人承擔部分將達8.6萬元/年，政府承擔部分約為6.3萬元/年。

表7 農業轉移人口市民化年均成本分擔配置情況

注：成本分擔的最終合計數與表6的合計數稍微有點出入，是由于計算過程中的四舍五入造成的偏差。

五、結 論

通過上文的分項成本測算，我們得出農業轉移人口市民化的成本是巨大的。以浙江省為例，人均市民化成本約合8.7萬元/年，相應的資金總規模約為6千億元/年。以上的測算基本上是基于2017年度的相關基礎測得的，而事實上隨著城鎮化的進一步推進，實際轉移人口會更多。

其次，高企的房價是影響農業人口市民化的最大障礙。通過前文的試算，在改變住房渠道結構的情況下，人均市民化成本會發生近一番的變化。若想要試圖通過購買商品房成為新市民的話，需要承擔的成本會驟然升高，而能夠負擔起年近9萬元成本的，月收入水平至少要超過8000元。而能達到這種收入水平的農業轉移人口并不在多數。

再次，必須要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。從上文的測算中我們可以看出主要的成本集中在政府與個人兩大主體上，而企業的成本分擔較少。即便我們將城市生活成本轉移至企業主體來核算，也仍然是政府和個人挑大頭。由于本文在住房成本的測算中并沒有考慮企業負擔的情形，而這也是最大的成本源，因而在今后的工作中可以調動企業主體的積極性，或引入社會資本共同參與到住房建設以及基礎設施建設中來，分散政府與個人的壓力。

最后，按照事權與支出責任相適應的原則，還需進一步合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。在社會保障成本的測算中，本文暫未考慮養老金給付時可能出現的資金需求，而在未來十年或者二十年里，這必將給地方政府帶來巨大的壓力。因而不斷推進社保及戶籍制度的改革，亦是迫在眉睫。綜上所述，城鎮化的核心在于人，三農問題的核心也在于人。對于農業轉移人口，我們要用更好的城市姿態與制度保障包容他們，使他們真正分享到城市發展的建設成果。