中央調劑金制度對地區養老保障發展狀況影響研究

金銀鳳，史夢昱

(1.南京審計大學政府審計學院，江蘇 南京 211815；2.南京大學經濟學院，江蘇 南京 210093)

一、引 言

1987年我國首次提出養老保險省級統籌，此后政府部門多次要求落實養老保險省級統籌；國家審計署公布的社保審計報告顯示，截至2012年我國尚有17個省份因延壓養老保費收入、調劑金管理不規范及部分農民工未參保等原因被認定未能真正實現省級統籌。在完全實現省級統籌的地區中，除直轄市外，基本上是經濟發展相對落后地區；而未能實現統籌的區域中，多數為發達省份(杜萌，2009)[1]，并且不發達省份之所以能夠率先實現養老保險統籌多數是由于接受了中央財政補助。在省級統籌層次下，地區間養老保險發展差距不斷加大。就城鎮職工養老保險基金累計結余來看，據2017年統計數據，廣東省養老保險基金累計結余達9245.10億元，而黑龍江省累計缺口達486.21億元，僅廣東、北京、上海、江蘇、浙江、山東和四川這7個地區的累計基金結余占全國基金總結余的65.5%，地區間分布嚴重不均。因而，中央調劑金制度作為養老保障統籌層次由省級向全國提升的過渡方案，在全國范圍內對基金余缺進行調劑，旨在均衡地區間養老保障負擔不均和發展差異，該制度的實施落實尤為關鍵。

二、地區間養老保障發展現狀分析

地區間養老保障發展不均衡最為直接的反映就是各地養老保險基金當期收支余缺的不均。據2015～2017年養老保險基金收支數據顯示，我國每年均有近1/3地區會出現當期養老金的收不抵支。廣東省歷年來都是我國養老金當期收支結余最多的地區，在此期間當期缺口最大的地區分別為黑龍江、吉林和遼寧，結余最多地區與缺口最大地區的差額由2015年的1280.57億元增至2016年的1467.05億元，至2017年，該數值已增至1902.83億元，地區間養老金收支差距不斷拉大。

地區間養老保障發展不均更多地體現在各地養老負擔的不均衡上，主要表現為老年撫養比差距、養老保險制度贍養率差距以及各地養老保險實際繳費率差距。

(一)老年撫養比差異

老年撫養比是指每100名勞動年齡人口所需負擔的老年人口數，在反映地方人口結構變動的同時也反映出地方養老負擔水平。表1顯示了我國2015～2017年各地的養老負擔系數，三年間除天津、山西、內蒙古、福建、廣西、海南、云南以及西藏等8個地區的養老負擔系數略有波動外，其余各地數值均呈絕對增長趨勢，說明我國老齡化趨勢明顯，且不斷向縱深發展。此外，2017年養老負擔系數最高的是重慶(20.6%)，是西藏(系數最低8.22%)的2.5倍。就整體而言，老年撫養比較大的地區系數逼近20%，負擔系數偏低的地區該數值基本稍大于10%，僅占前者的一半左右。

表1 2015～2017年各地養老負擔系數 單位：%

數據來源：國家統計局。

(二)制度贍養率差異

制度贍養率是指養老保險制度內離退休參保人口占在職繳費人口的比例，贍養率越大說明養老金支付壓力越大，該指標一定程度上能夠反映地方養老保險制度的可持續性。表2顯示了我國2015～2017年各地養老保險制度贍養率情況，總體而言，我國絕大部分地區的制度贍養率都在增加，說明現行制度下各地的養老金支付壓力也在不斷加大。同時，地區間制度贍養率的差異十分明顯，有大量勞動力流入的東部沿海地區贍養率普遍較低，而像東北老工業地區等制度贍養率偏高，如黑龍江、吉林、遼寧等地歷年數值均在60%以上。其中黑龍江省2015～2017年維持在70%以上，2017年高達76.8%；而廣東省同期贍養率僅在10%以上，2017年最高也僅達12.06%，不到黑龍江省制度贍養率的1/6，二者養老負擔差距可見一斑。

表2 2015～2017年各地養老保險制度贍養率 單位：%

數據來源：根據國家統計局、人力資源和社會保障部數據測算而得。

(三)實際繳費率差異

養老金實際繳費率是對現行養老制度下參保人員養老保險繳費負擔的衡量，繳費率數值由人均城鎮職工養老保險基金收入與城鎮在崗職工平均工資之比計算而得。我國地區間養老保險繳費負擔畸輕畸重的現象由來已久，人口結構、經濟發展水平、勞動力流動等因素導致我國各地的養老保險繳費負擔難以均衡。由表3可見，廣東省作為經濟大省，是勞動力主要流入地之一，長期占據養老金累計結余最高、當期收支結余最多的地位，同時其養老保險繳費負擔也是最低的，2015～2017年間繳費率均在10%以下，2015年最低僅8.38%。在此期間，實際繳費率最高的是西藏，2016年為47.78%。近年來，經濟較為發達、養老保險制度運行相對較好的地區，如北京、上海、廣東、江蘇、浙江等地實際繳費率基本維持在10%以上，但均不超過20%；而經濟發展相對落后，或是養老金支付面臨較大壓力的地區，如黑龍江、新疆、四川等地的繳費率往往高于30%，且歷年間數值波動較大。

表3 2015～2017年各地養老保險實際繳費率 單位：%

數據來源：根據國家統計局、人力資源和社會保障部數據測算而得。

三、調劑金制度對地區養老發展狀況影響的理論機制

由上述現狀分析可見，我國地區間養老保障發展差異十分顯著，養老金收支余缺的差距、養老負擔不均受地方人口、經濟因素等影響難以自發均衡，中央調劑金制度的建立旨在使地方養老基金收支余缺在全國范圍內進行調劑，以均衡各地養老保障負擔，調劑金制度的實施必然會對地方養老發展狀況產生一定影響。

首先，地方養老保險制度運行狀況的優劣最為直接的反映就是養老保險基金收支狀況的好壞。中央調劑金制度的實現機制就是在地區間進行收支余缺調劑，簡而言之就是劫富濟貧，必然會對地區間的養老差距有所均衡。此外，更為重要的是，調劑金制度是作為我國現行養老保險統籌層次提升的過渡方案，而不僅僅是表面的收支缺口填補，多數學者在對我國各地的養老保障發展狀況進行深入分析后，均認為地區間養老保障發展不均衡等弊病的根源在于養老保障現行的省級統籌層次偏低(鄭功成，2010[2]；鄒麗麗，2014[3]；楊俊，2015[4]；鄒麗麗等，2017[5])，實現統籌層次的提升將有助于均衡各地養老負擔(欒富凱，2017[6]，張曉艷，2017[7])，降低管理成本(鄭功成，2015[8])，實現互助共濟等功能(李連芬和劉偉德，2015[9]；張銳和劉俊霞，2018[10])。

其次，地方養老保障發展狀況很大程度上取決于當地經濟發展水平(白維軍和童星，2011[11]；朱梅和張文君，2017[12]；鄒鑫和羅寶林，2017[13])。人口老齡化發展下，人口結構的變動對各地養老金支付都造成了一定壓力，經濟發達地區能夠憑借前期較好的養老保障基礎、較強的經濟實力以及政府的財政支持，維持養老保險制度良好運行；但對于更多的地區而言，若自身經濟能力有限，養老保障水平不斷攀升的同時，人口老齡化下又面臨當地勞動力流失，養老保險制度很大程度上需要依靠政府財政補貼，但往往還是會頻頻出現養老基金收支缺口，由此造成地區間養老發展差距不斷加大(林毓敏，2013[14]；中國財政科學研究院課題組，2016[15])。鄒麗麗等(2017)在對我國各地養老保險制度運行情況進行分析后，認為地區經濟發展水平是支撐地方養老保險制度的關鍵，并提出后期相關養老政策需根據區域經濟發展情況適時調整[5]；而我國地區間經濟發展差距由來已久，想要依靠保險制度運行自發縮小差距將難以實現，必須要相關政策介入調劑。

最后，就流動人口角度，上述地區間現存的養老保障發展差距不但不會自行消失或縮小，反而會隨著我國流動人口規模的擴大而不斷加劇(楊俊，2013)[16]。發達省份是勞動力主要流入地，就業人員在務工地繳納養老保險，使得發達省份有更多勞動力供養退休人員，減輕了該地的養老保險實際繳費負擔，而當務工人員年長回鄉養老時，就業人員的養老社會保險關系轉出需在轉出省份截留8%的統籌資金，相當于外出務工勞動力回流會使得東部等勞動力流入的發達省份增加養老保險基金收入，而無需負擔該部分勞動力后期的養老支出，由此能夠給當地退休人員提供更高的養老保障水平，為當地吸引更多人力資本，如此一來，發達省份就會形成良性循環，與欠發達地區間的養老發展差距也會不斷拉大(叢春霞等，2016[17]；王曉東，2017[18]；董登新等，2017[19])。而調劑金制度的實施在基金撥付上按照各地最終核定的退休人口進行撥付，雖然沒有解決欠發達地區接收回流人員養老金縮水問題，但在其承擔更多老年人口養老負擔的同時給予了更多“補助”，必然會對地方養老發展狀況有所改善，實現一定程度的平衡。

四、調劑金收付對地區養老發展狀況影響的實證分析

在對調劑金制度影響地方養老發展狀況理論分析的基礎上，本文進一步對中央調劑金實施的具體影響進行實證分析。由理論分析可知，經濟發展水平很大程度上會決定地方養老保障發展狀況，各地經濟發展水平在地理空間分布上的差異眾所周知，由此調劑金制度的實施是否會在使當地養老保障狀況發生改變的同時對其他地區的養老保障狀況也產生一定影響，本文進一步從空間計量視角對其影響進行分析。

(一)中央調劑金收付對地區養老發展的具體影響

1.指標選取

本文選取地方養老金替代率作為被解釋變量，養老金替代率是指人均城鎮職工養老保險基金支出水平與城鎮在崗職工平均工資之比，該指標是地方養老保障發展狀況微觀層面的反映，能夠真正衡量當地老年人口享受的養老保障水平。1952年國際勞工組織頒布《社會保障公約》規定退休職工養老金平均替代率至少要達到40%，1994年替代率最低標準被提高至55%。鄭功成(2003)[20]認為50%左右的替代率可以作為中國未來基本養老保險的保障水平目標，而且是合理的；邱東等(1999)[21]從家庭結構角度并結合最低生活保障水平測算，認為合理替代率是55%；李珍(2013)[22]、Xi Chen等(2019)[23]認為60%的目標替代率才大致合理，能保證退休人員的必要生活支出；陸法明(1999)[24]從統一計發辦法對替代率進行靈敏性分析后認為，如果某職工的工資與當地平均工資相等，則替代率要在50%～70%之間。雖然學者們對于我國最終的合意替代率并未達成統一，但我國目前實際的替代率遠低于上述目標替代率。一直以來我國的養老金替代率在持續下降，2008～2017年十年間我國退休人員平均養老金替代率最高的地區是山東達59.74%，最低的是上海34.11%，全國平均替代率水平為47.92%，距離上述各類目標替代率水平有一定差距。因此，就目前而言，在現行養老金替代率水平上有所提升可以認為是養老保障發展狀況的一種改善，能夠更好地發揮對老年群體的生活保障作用。

本文的核心解釋變量為地方當期調劑金上解撥付差額，該指標的大小能夠較為直觀地反映制度實施效果或基金調劑力度。同時，基于現有相關研究文獻及本文研究目標，本文選取包括制度贍養率、養老金可支付月數、人均地區生產總值、城鎮居民可支配收入、城鎮在崗職工平均工資、人均財政收入在內共7項指標為最終解釋變量，相關變量的具體定義如表5所示。

表5 變量定義表

2.樣本及數據來源

由于調劑金制度實施通知于2018年6月下發，至今實施期限較短，數據量有限，而本文旨在觀測中央調劑金實施對地方養老保障發展狀況的影響，因此，本文最終選取2000～2017年全國31個省市18年的數據進行分析，假定當期存在養老基金的余缺調劑，以觀測政策實施效果。歷史數據的選取優勢在于可以避免對未來各地養老金收支額度測算的誤差，造成在此基礎上對調劑金政策實施效果觀測的不準確。本文實證原始數據全部來源于國家統計局、人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局，其中西藏自治區的城鎮私營單位就業人員平均工資數據缺失，其余指標的部分年份缺失數據使用線性插值法填補。本文實證部分由MATLAB2018軟件完成。

3.實證分析

本文對上述面板數據進行實證分析。首先對空間依賴性進行面板全局莫蘭檢驗，Moran’s I值為0.2308>0，表示數據在空間上呈集聚分布狀態，可以采用空間計量模型。選取地理距離矩陣(W)為空間權重矩陣。對模型進行LM及Robust檢驗，結果顯示兩組LM-lag、R-LM-lag及LM-err、R-LM-err對應的t值分別為51.2776、3.8220、59.5777、8.6823，均顯著拒絕原假設；對SDM模型進行LR檢驗，SFE-LR、TFE-LR、STFE-LR檢驗t值分別為520.9263、141.9842以及577.3535，顯著拒絕原假設；同樣對SDM進行Hausman檢驗以及空間Durbin模型的Wald和LR檢驗，結果均顯著，最終選取時空雙重固定效應的空間杜賓模型進行回歸，具體模型設定如下：

Tdlit=ρWTdlit+βTjjit+θWTjjit+λXit+υi+υt+εit

其中，i表示地區；t表示年份；W表示空間權重矩陣；Xit表示除核心解釋變量外的其他解釋變量；υi表示空間固定效應；υt表示時間固定效應；εit為隨機擾動項。空間杜賓模型最終回歸結果以及直接效應、間接效應分解如下(表6)：

表6 空間杜賓模型總效應及分解效應

注:括號內為t值；*、** 、*** 分別表示在10%、5%和1%水平上顯著。

回歸結果顯示：(1)地方調劑金上解撥付并不會對當地的養老金替代率產生影響，符合《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》中明確要求的余缺調劑“不影響離退休人員個人待遇”原則，但同時調劑金會對其他地區的養老金替代率存在正向的空間溢出效應，特別是對于“受益省”而言，能夠確保養老金足額發放，保障離退休人員生活。(2)制度贍養率和養老金可支付月數均對地方養老金替代率存在負向直接效應，不存在空間溢出效應。制度贍養率、養老金可支付月數數值越大表示離退休參保人口越多或者當期養老金支出額度越少，由替代率計算公式可知人均養老金領取待遇會相應減少，導致替代率下降。(3)人均地區生產總值對養老金替代率存在負的直接效應和間接效應。首先，在直接效應方面，地區工資水平往往與當地經濟發展水平掛鉤，經濟發展水平越高，工資水平越高，在同等養老金待遇水平下，替代率必然下降；其次，在間接效應方面，假定A地經濟發展水平高于地區B，A地經濟發展水平越高，就人口流動而言，會吸引更多勞動年齡人口，而B地將面臨勞動力流失，養老保險繳費人口減少，導致當地養老保險基金收入減少；再次，若后期外出務工人員返鄉，養老金領取人口又會增加，必然導致人均養老金待遇水平降低。(4)工資水平的直接效應與地區生產總值影響基本趨同，而溢出效應則更多地體現在對替代率公式分母的影響上，同樣從流動就業人員角度分析，勞動力流動對發達地區A而言會形成良性循環，人均工資水平上漲，導致B地工資水平相對下降，反而使得B地在同等養老金領取水平下的替代率有所上升。

(二)調劑金制度實施背景下對地區養老發展狀況變化的衡量

在對調劑金制度微觀層面影響進行分析后，需要進一步對該制度實施下地方整體養老保障發展狀況進行衡量。本文對我國31個省市的養老發展指標采用因子分析和聚類分析，以觀測調劑金制度實施效果。

1.指標選取

本文選取養老金替代率、養老金制度贍養率、養老金可支付月數、人均地區生產總值、城鎮居民可支配收入、城鎮在崗職工平均工資、人均財政收入等7項指標進行測算。

2.因子分析和聚類分析

首先，對調劑金制度實施前的指標進行因子分析，KMO值為0.663>0.6，Bartlett球形度檢驗結果顯示Sig值為0.000，顯著拒絕原假設；對數據進行降維處理，提取三類公因子：養老保障發展狀況微觀層面指標——養老金替代率，養老保障發展狀況宏觀層面指標——養老金制度贍養率以及養老金可支付月數，地方經濟發展狀況指標——人均地區生產總值、城鎮居民可支配收入、城鎮在崗職工平均工資、人均財政收入，三類因子累計貢獻率達92.677%，遠大于70%；對制度實施后的相關數據進行相同處理，KMO值為0.672>0.6，Bartlett球形度檢驗結果顯著，同樣提取上述三類公因子，因子累計貢獻率達92.270%，說明提取的三個因子能夠很好地對地方養老保障發展狀況進行衡量。其次，對上述三個因子及其對應的貢獻率權重進行相關計算，求得制度實施前后能夠對地區整體養老保障發展狀況進行衡量的綜合因子得分，并對相應得分進行K均值聚類處理，將我國31個省市按綜合因子得分劃為兩類——聚類1和聚類2，聚類分析后有關制度實施前后的聚類中心得分具體數值對比如下(表7)：

表7 制度實施前后綜合因子得分最終聚類中心

由聚類分析結果發現，我國31個省市可劃分為兩類，在中央調劑金制度實施后兩個聚類中心的綜合因子得分均比制度實施前有較大提升，說明調劑金制度實施對地方養老保障發展狀況有較為明顯的改善。表8顯示了各地區最終聚類結果，對比調劑金制度實施前后的分類，發現制度實施后江蘇省和福建省由聚類1下降到聚類2，但并不表示這兩個地區的養老保障發展狀況有所惡化，由上述聚類中心綜合因子得分變化可知，各地的養老保障發展狀況在制度實施后均會有所改善，只是江蘇與福建的改善幅度較其他地區小，因而下降到聚類2中。

表8 地區養老保障運行狀況綜合因子得分聚類結果

五、結論與政策建議

通過前面的理論與實證分析，我們得出結論：從宏觀層面來看，中國現行養老金調劑制度對地區養老金替代率存在正向空間溢出效應；從微觀層面來看，中國現行養老金調劑制度對地方養老保障發展存在改善作用；同時，調劑金制度的落實能夠較為明顯地改善地方養老保障發展狀況。為此，從制度機制層面提出如下政策建議：

1.適當提高養老金替代率，提高群眾參保積極性

養老金替代率是養老保險制度下退休人員生活保障水平高低的衡量，也是地方養老保障發展狀況微觀層面的反映，目前我國養老金替代率水平與各類設定下的目標替代率還存在一定差距。養老金替代率是影響制度贍養率的重要因素之一，養老保障制度下替代率的提高表明離退休參保人員的退休生活質量越高，能夠激發群眾參保積極性，制度內參保人口增加將會使得贍養率有所下降，從而提高養老保障制度的可持續性，促進養老保障體系良好運行。

2.加大調劑金實施力度，監督地方政府實施落實

由實證分析部分可知，中央調劑金收支撥付差額越大，即基金調劑力度越大，所產生的正向空間溢出效應越大，說明加大調劑金實施力度有利于地方養老保障發展狀況的改善，但同時調劑金的實現機制是“劫富濟貧”，雖然在上解撥付的核算方法上一視同仁，按統一占比、統一條件計發，但其上解是以與經濟發展水平相掛鉤的工資水平征繳，必然使多數發達省份成為基金調劑的“貢獻省”，觸動發達省份的利益。因此，上級征繳部門需建立完善的征收考核機制，對省級政府部門的養老金上解建立有效的激勵約束機制，監督落實省級基金上解。

3.明確中央地方政府財政責任，完善地方激勵約束機制

明確劃分中央與地方政府事權和支出責任，在調劑金制度實施后，中央保持原有財政補貼政策與財政補助方式不變，只實現養老基金收支余缺的調劑功能，不削弱財政補貼力度，不留存當期收繳的調劑基金，上解額度按時足額發放省級政府；地方政府履行基金征繳上解職責，對上解后剩余的基金收入建立有效的財務管理制度，承擔中央財政補貼和調劑金撥付落實后地方依然存在養老基金收支缺口，在本省區域內進行收支調劑，專款專用，不挪用不留存，建立資金內部審查監督機制。