中央生態環境保護督察的歷史貢獻、現實轉型與改革建議

常紀文

〔摘要〕從督察功能、督察事項、督察模式、督察方式、督察重點、追責對象、督察規范化、督察體制來看，中央生態環境保護督察正在實現轉型，從督促地方端正生態環保態度、打擊生態環境違法、營造良好守法氛圍為主要任務的階段，步入增強生態環?；A、提升綠色發展能力、促進高質量發展為主要任務的階段。中央生態環境保護督查制度對于生態環保和經濟社會高質量發展作用巨大，但也存在一些問題，如督察缺乏法律層面的依據;人大、紀檢監察委等作用有待加強;國家自然資源督察與中央生態環境保護督察的關系需要理順;督標督本并舉，但督本不足;問責層次需要提高。建議加強國家法律與黨內法規的銜接，明確法治依據;將環保法律巡視納入中央生態環境保護督察;建立督察中央部門的機制;設立專門的中央自然資源督察制度或者將自然資源督察納入中央生態環境保護督察中;重點督察地方經濟和環境保護可持續協調發展的情況;適度增加對市縣級黨政主官的追責。

〔關鍵詞〕生態環境保護;行政督查;政治巡視;法治巡視;黨政同責

〔中圖分類號〕D630.1?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）06-0005-08

一、中央生態環境保護督察的歷史貢獻與現實困境

為了實施生態環境保護黨政同責的體制、制度和機制，讓地方各級黨委和政府真正重視生態環境保護，扭轉生態環境保護形勢惡化的趨勢，中共中央、國務院于2016年1月啟動了中央環境保護督察機制。中央環境保護督察于2018年8月被改名為中央生態環境保護督察。中央環境保護督察和之后的中央生態環境保護督察同屬生態環保的政治巡視和法治巡視，規格高，面對現實的環境問題敢于碰硬，對一些地方黨委和政府甚至作出了形式主義、官僚主義、假裝整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性，措辭之嚴厲，歷史罕見。第一輪督察問責了1.8萬多人，解決了8萬多件人民群眾身邊的生態環境問題。2018年6月，中央環境保護督察回頭看啟動，第一批督察回頭看追責6219人，推動解決了3萬多件生態環境問題。中央生態環境保護督察制度實施至今，已有三年多，成效巨大，如在全國338個地級及以上城市中，PM2.5平均濃度2016年比2015年下降9.1%，2017年比2016年下降6.5%，2018年比2017年下降9.3%。2019年上半年，北京等地區的下降幅度也比較大，平均濃度達到46微克每立方米，創歷史同期最好水平。總體上看，我國生態環境保護從認識到實踐正發生歷史性、轉折性、全局性變化。

中央生態環境保護督察制度的實施取得如此大的成效，主要的原因是堅持了“四個不變”，即堅持黨中央對生態環境保護督察的堅強領導不變，堅持改善生態環境質量和為綠色發展保駕護航的目的不變，堅持治標與治本結合推進經濟社會發展和生態環境保護相協調的方式不變，堅持環境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責、終身追責的原則不變。

當然，中央生態環境保護督察也面臨一些困難與問題，具體表現在以下幾個方面：

1.法治依據方面

在督察的法治依據方面，中央生態環境保護督察依據的是中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《環境保護督察方案（試行）》，因為涉及中國共產黨的黨務，環保法律法規不宜對中央生態環境保護督察作出全面和細致的規定。一旦督察認定地方黨政機關及其有關領導干部有責任，應按照中共中央、國務院印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》追究相關的黨紀、政務和法律責任。對于行政監管人員法律責任的認定，《環境保護法》等國家環保法律法規有明確的規定。地方黨委在地方環保事務中屬于決策者和監督者的角色，地方政府屬于在黨委領導下環保工作的推進機構，因此，對于黨務人員是否違規和如何追責，需要作出規定。目前的規定見于《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。該辦法既屬于黨內法規，也屬于行政法規性文件，不屬于國家法律，而國家的法律基于角色限制，不可能認定黨員是否盡職履責，更不可能對黨務干部如何追責作出細致規定，所以迫切需要加強黨內法規和國家立法的銜接，通過兩者的銜接來實現責任追究的互助法治效果。

在整改的法治依據方面，一些地方反映如下問題：一是督察整改的一些事項，如企業內部并不造成環境污染的物質堆放混亂現象，法律并沒有界定為違法行為，沒有規定處罰措施，但是在實踐中往往被納入督察追責的范圍。二是整改缺乏統一的標準，容易產生分歧，如礦山企業恢復原狀的整改，是拆毀建筑物還是要進一步修復生態？沒有明確的規定;環境整治要恢復到什么程度才算合格？也沒有明確的規定。因為缺乏標準，有的地方領導害怕被追責，一聲令下就把一批企業停產甚至關閉了，社會影響較大。因此，為了提高督察的規范性，需要立法明確哪些屬于督察事項，哪些僅屬于意見事項。

2.督察主體與督察對象方面

從參與主體來看，目前參與中央生態環境保護督察工作的機構包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳、生態環境部和其他相關部委等。根據督察的組成、程序和追責情況來看，全國人大、中紀委（國家監察委）的角色作用需要加強。在人大的督察參與方面，中共中央辦公廳于2018年10月印發了《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》，要求強化各級黨委統籌協調，嚴格控制督查檢查總量，切實減輕基層負擔。目前全國人大在推行環境保護法律巡視，而中央生態環境保護督察屬于中國特色社會主義法治巡視，兩者的關系需要協調。在中紀委（國家監察委）參與方面，以下監督作用需要進一步發揮：一是及時發現和糾正中央生態環境保護督察中不規范化履職的行為，防止出現違紀違規現象;二是發現和查處地方黨委和政府不重視生態環保的政治問題，發現和查處黨政領導干部生態環保違紀違法的行為;三是發現生態環保領域官商勾結、國有企業內部腐敗等問題的線索，開展針對性的打擊。

從督察對象來看，目前包括地方各級黨委、政府及中央與地方管理的企業。地方普遍建議，為了促進中央部委之間有關生態環保的政策更加協調，中央部委的政策制定更符合地方的實際，中央部委更支持地方生態環保監管能力和污染防治能力建設工作，需要啟動中央部委的生態環保監督。如地方關于養豬的困境就是一個典型的例證。

3.督察領域方面

從督察的領域來看，2016年以來，中央環境保護督察組通報了一些填海、破壞濕地、侵占自然保護區、在自然保護區開礦、破壞林地等案件。中央生態環境保護督察的主體是中共中央和國務院，辦公室設在生態環境部，生態環境部負責日常的工作。而按照現行法律和國務院的授權，自然資源部接替原國土資源部、原國家海洋局代表國務院開展國家國土資源督察、國家海洋督察，自然資源部下屬的國家林草局接替原國家林業局開展的林業督察，形成了綜合性的國家自然資源督察制度。中編辦2018年8月印發自然資源部“三定”方案，鞏固了上述督察體制，設立了國家自然資源督察辦公室。2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的督察通報。其中，破壞林地、填海造地、侵占濕地也是中央生態環境保護督察的范圍。因此有必要理順兩項督察的關系，克服多頭督察的現象。

4.督察目的方面

中央生態環境保護督察的目的不是追責，而是標本兼督，促進經濟發展與生態環保相協調。督察的主要重點目前傾向于生態環保認識是否到位、環境質量是否達標、生態破壞是否恢復、礦山開采是否破壞環境、是否侵占自然保護區、產業淘汰是否執行到位、污染事件是否有效處理、追責是否徹底、環?；A設施是否按期完成、機構是否健全、執法是否積極、聯防聯控是否順暢、整改是否到位等問題。中央生態環境保護督察回頭看重點盯住督察整改不力，甚至“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等生態環保領域形式主義、官僚主義問題?？偟膩砜矗扔卸綐酥e，也有督本之措，但是，督本的色彩即促進綠色發展的內生動力需要加強。

5.問責對象與層級方面

在問責對象與層級方面，在中央層面，截至目前，追責中央部委及其干部的情況基本沒有發生，要求中央部門結合問題改進政策也沒有機制性的要求。在地方層面，被處理的干部層級已有明顯提高，最高涉及省級干部。如在第一輪督察中，山西省問責1071人，其中廳級干部22人;湖南省追責1950人次，其中廳級干部28名，得到社會肯定。但是，問責的領導干部中，部門副職和地方副職居多，部門正職和縣級黨政主官被追責的比例有一些，但是市級黨政主官被追責的少見。如在第一輪中央環保督察組移交問題追責中，江蘇省有3個縣委書記和3個縣長被問責，但沒有問責市長和市委書記;湖北省問責221人，涉及一些縣長、縣委書記和廳長，但也沒有問責市長和市委書記。而地方是否真正重視環境保護，市縣級特別是市級黨政主官是關鍵，對其追責不嚴，必然導致環境保護的壓力傳導層層衰減，出現虛假整改、敷衍整改和拖延整改的現象。目前在基層，把市縣級黨政主官作為督察問責重點的呼聲很高。一些基層官員在被問責后叫屈，主要的原因是其職責與權力不匹配，而且部門接的監管任務越多，暴露的問題越多，就越容易被問責。需要建立問責法定原則，為想干事、真干事的環保鐵軍減輕思想壓力。

二、中央生態環境保護督察的現實轉型

在生態文明新時代，面對新的生態文明建設目標和新的任務，中央生態環境保護督察制度的實施呈現了一些新特點。具體來講，在以下幾方面正在出現一些轉型或者變化。

從督察功能來看，中央生態環境保護督察從注重生態環境保護向促進經濟社會發展與環境保護相協調轉型，推進了國家和各地的高質量發展。2016年起始的中央環境保護督察，因為涉及歷史積累環境問題的解決，涉及的主體眾多，涉及的利益紛繁復雜，面對的社會質疑聲音不小，遇到的各方面阻力也不小。但是督察工作頂住了壓力，經過三年多的工作，生態環境質量得到明顯的改善，經濟質量也得到一定的提升，如在對“散亂污”企業的環境整治中，環境友好型企業就占有了更大的市場份額，經濟效益不斷提高：2017年我國GDP實際增長6.9%，企業利潤增長21%;2018年我國GDP實際增長6.6%，全國稅收收入比上年增長9.5%。可以說，中央生態環境保護督察解決了以前環保法律實施過軟的問題，促使生態環境保護真正進入“五位一體”的大格局。此外，中央生態環境保護督察組從2018年起就反對“一刀切”，禁止采取簡單粗暴措施。生態環境部和一些地方黨委和政府針對督察整改出臺了禁止環境保護“一刀切”的工作意見和意見，要求各地把握生態環境保護的工作節奏，嚴禁“一律關?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍整改的應對做法。這些措施，有利于經濟社會和生態環境保護的長遠協調共進。

從督察事項來看，中央生態環境保護督察從側重環境污染防治向生態保護和環境污染防治并重轉型。2016年至2017年，盡管中央環境保護督察組通報了包括填海、破壞濕地、侵占自然保護區搞建設、在自然保護區開礦、生態修復措施缺乏、破壞林地、河道采砂在內的生態破壞案件，關注了生態保護，但是總體來看，通報的事項中，環境污染防治事項偏多，如水環境質量和空氣質量、污水處理設施配套管網建設、工業園區環境污染，區域性行業性環境污染、規?；笄蒺B殖場污染、城鎮垃圾處理、飲用水水源地保護等問題，主要的原因可能是環境保護部的主要職責偏重于污染防治。2018年3月，國家開展機構改革，生態環境部成立。2018年8月，中央環境保護督察更名為中央生態環境保護督察。研究發現，此后一些地方的中央生態環境保護督察反饋意見中，生態保護內容所占的比重增多，如2018年10月16日，中央生態環境保護督察組對江西省委、省政府的反饋意見除了繼續關注2016年中央環境保護督察提出的“稀土開采生態恢復治理滯后”問題外，還專門設置一段“流域生態破壞問題突出”評價當地的生態破壞問題。

從督察模式來看，中央生態環境保護督察從全面的督察向全面督察與重點督察相結合轉型。2016年-2017年開展的第一輪中央環境保護督察，前無古人，目的之一是通過社會舉報、現場檢查、空中遙感、地面監測等方式，發現暴露歷史積累和現實存在的環境污染和生態破壞問題，發現產業結構和工業布局問題，所以督察組反饋的內容是全方位和多層次的。到了中央生態環境保護督察回頭看階段，因為有第一輪督察所獲得的全面的資料，督察的針對性就強一些，針對已發現問題的點穴式和緊盯式督察色彩就濃厚一些，如2018年中央生態環境保護督察組在江西開展督察“回頭看”時，就圍繞該省制定的督察整改實施方案開展針對性督察，針對江西省提出到2017年底基本完成48個縣污水處理設施及配套管網建設，督察組隨機抽查景德鎮浮梁縣、上饒婺源縣、鷹潭余江縣等地污水處理廠，發現進水化學需氧量濃度均低于排放標準;鷹潭市新城區污水管網建設滯后，信江新區污水處理廠“清水進、清水出”，月湖新城污水處理廠大量生活污水直排;萍鄉市生活污水處理能力嚴重不足，大量溢流污水直排河道。緊盯關鍵問題，能夠促進地方補齊基礎設施建設的短板和產業結構的調整。2019年啟動的第二輪中央生態環境保護督察工作，仍然圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅戰行動計劃和方案，采取針對性的督察;仍然針對重點國有企業開展生態環境保護督察，讓國有企業在社會主義制度下整體發揮生態環境保護的領跑者作用，以點帶面，提升所有企業在新時代的守法水平。

從督察方式來看，中央生態環境保護督察從監督式追責向監督式追責和輔導性輔助并舉轉型。中央環境保護督察自啟動以來，發現了一大批生態環境問題，并追責了一大批領導干部，這對于地方提高生態環境保護的意識和責任感很有必要。但是一些地方在督察后反映，一些生態環境問題的產生原因是地方環保人才缺乏，能力建設滯后，科技和管理能力不足，地方發現不了問題，即使發現也難以解決問題。他們希望中央能夠幫助地方充分發現本地的問題、分析問題產生的原因，并提出解決問題的具體對策。只有這樣，各地今后才能不犯同樣的錯誤，各地干部才能不被稀里糊涂地追責。針對這個現象，從2017年10月起，環境保護部把中央環境保護督察和大氣污染防治專項督查相結合，研究大氣環境質量改善途徑和重污染天氣應對措施，派出隊伍下沉到京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，幫助制定大氣污染控制的“一市一策”。如2018年11月26日，陜西省韓城市召開大氣污染防治“一市一策”跟蹤研究項目啟動暨冬季污染防治攻堅工作推進會，對全市大氣污染防治“一市一策”駐點跟蹤研究進行安排部署，國家大氣污染防治攻關聯合中心的專家們就參加了會議。從目前來看，輔導性措施的采取得到了地方的歡迎，地方官員和企業階層對中央生態環境保護督察的報怨情緒有明顯弱化。

從督察重點來看，中央生態環境保護督察從著重糾正環保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉型，既治標，也治本。地方出現的一些生態環境問題，表面看來是企業的違法問題，但從深層次看是地方政府的生態環境保護基礎設施建設滯后問題。2016年開始實施的中央環境保護督察既指出各地的環境違法違規、環境執法松軟、環境質量不達標等環保違法違規現象，也按照“水十條”的部署，對各地污水處理設施建設的情況開展通報。如對廣西壯族自治區的督察反饋意見就指出，全區環?；A設施建設滯后，36個自治區級以上工業園區中24個尚未動工建設污水集中處理設施。區域污水處理設施的建設屬于提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅關注治標，還考慮治本。在第一輪督察后，各地的污水處理設施建設進展普遍得到提速。到了中央生態環境保護督察回頭看階段，督察意見指出的空間開發格局優化、產業結構調整、淘汰落后產能、產業區域布局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂污”企業等治本事項，比重有所增加，體現了治標與治本并重，如2018年10月中央生態環境保護督察組對江蘇的反饋意見，除了關注污水處理設施的建設外，還專門拿出一部分指出“產業結構和布局調整不夠到位”，從根本上提升解決工業環境問題的能力。各地制定的整改方案既包括對整治違法違規的治標措施，也包括如何長效地保護生態環境的治本措施。

從追責對象來看，中央生態環境保護督察從主要追責基層官員向問責包括地方黨政主官在內的各方面、各層級官員轉型。地方出現的一些生態環境問題表面看來是基層的執法問題，實質上是地方黨委和政府的重視程度問題，問責主官要比問責一線執法人員影響力更大。2016年1月在河北試水的中央環境保護督察，問責的對象主要是處級以下的官員，難以克服虛假整改、敷衍整改和拖延整改的現象，環境保護壓力傳導層層衰減。隨著中央對河北省委原書記、甘肅省委原書記、山西省委原書記等省級黨委原負責人的處理，被問責的干部級別整體有很大的提高。在部門層面，一些地方的正廳級干部被處理，如湖北省質監局原黨組書記、局長受到黨內嚴重警告處分，原省農業廳黨組書記、廳長受到黨內警告處分，原省經信委黨組書記、主任受到黨內警告處分;甘肅省林業廳原黨組書記、廳長與甘肅省國土資源廳廳長蒲志強等主管受到行政撤職等處分。在地方層面，在第一輪中央環保督察組移交問題追責中，江蘇省問責了3個縣委書記和3個縣長;湖北省也問責了近10名區縣委書記和區縣長。實踐證明，問責地方黨政主官和部門主官，對于倒逼地方各級黨委和政府層層傳導環保壓力，調整產業結構，淘汰落后的工藝和設備，解決“散亂污”問題，促進綠色發展，作用巨大。另外，基層官員對問責的怨言明顯減少。

從督察規范化來看，中央生態環境保護督察從專門的生態環境保護工作督察向全面的生態環境保護法治督察轉變。首先，與督察工作相關的法制建設得到加強。中央環境保護督察起步時主要的依據是《環境保護督察方案（試行）》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》;2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央生態環境保護督察工作規定》，督察工作更加規范化。為了進一步提升督察的績效，有必要針對現實的中央生態環境保護督察體制、制度、機制和法制問題，采取相應的健全工作。中央結合實際中遇到的問題，修訂了《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》，修改了《中國共產黨巡視工作條例》，發現和處理生態環境問題違紀違規的黨內法規依據更加配套。為了促進中央生態環境保護督察工作人員廉潔奉公，生態環境部黨組還制定了《中央環境保護督察紀律規定（試行）》等專門文件。其次，在督察中，為了實施精準問責，防止追責擴大化，相當多的地方黨委和政府聯合出臺了生態環境保護的“黨政同責”“一崗雙責”的權力清單文件。根據內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8省區2017年11月16日同步公開的第一批中央環保督察問責情況，地方黨委追責46人，地方政府追責299人;在有關部門追責中，環保193人，水利81人，國土75人，林業63人，工信59人，住建51人，城管38人，發改31人，農業9人，公安9人，交通6人，安監4人，國資委3人，旅游2人，市場監管等部門42人。可見，以前由政府主要承擔生態環境保護責任的局面以及政府部門中主要由生態環境保護部門承擔生態環境保護責任的局面，已經得到一些改變。

從督察體制來看，中央生態環境保護督察正在得到其他機構巡視和督察工作的協同支持，督察的權威性得到進一步增強。2018年6月，中央紀委通報了幾起地方政府和國有企業環境保護違紀違規問題追責情況;2018年全國人大實施了《大氣污染防治法》實施的執法檢查，該工作被稱為環境保護法律巡視;2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的自然資源督察通報。2018年8月，自然資源部還設立了國家自然資源督察辦公室。這些制度化的巡視和督察工作對于配合中央生態環境保護督察制度的實施，起了重要的協調、促進和保障作用。

目前，我國生態環保從認識到實踐正發生歷史性、轉折性、全局性變化，與此相適應，中央生態環境保護督察正從督促地方端正生態環保態度、打擊生態環境違法、營造良好守法氛圍為主要任務的階段，步入強調增強生態環?；A、提升綠色發展能力、促進高質量發展為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，其實施越來越得到深化，其重要領域越來越得到各方面認可。在這一階段，中央生態環境保護督察制度作為社會主義生態環境法治制度的重要內容，其有效實施將會有利于2020年污染防治攻堅戰目標的實現，并為2035年基本實現美麗中國的目標奠定堅實的基礎。

三、中央生態環境保護督察的改革建議

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》。為了進一步提升督察的績效，有必要針對中央生態環境保護督察現實的體制、制度、機制和法制問題，采取相應的改革措施。

（一）健全中央生態環境保護督察的法治依據

在督察的法治依據方面，建議修改《環境保護法》，在總則部分規定：“國家實施中央生態環境保護督察制度，對各省、自治區、直轄市和有關部門開展生態環境保護督察?！痹诜韶熑尾糠忠幎ǎ骸包h員領導干部違反職責規定應追責的，按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定執行?！敝挥羞@樣，才能滿足黨的十八屆四中全會提出的黨內法規與國家立法相銜接的社會主義法治要求，使中央生態環境保護督察在法治軌道上長足地發展。

在整改的法治依據方面，建議明確規定督察企業的事由須是法律規定的強制性義務，出臺整改的評判標準或者細則，對照驗收。對企業和地方重大整改事項的提出，明確規定須經專家論證和督察組集體審議通過而不是督察組工作人員現場表態決定。對于艱巨或者復雜的整改，可以規定分階段驗收。建議主管整改事項的部委加強對地方的整改指導，防止整改走彎路或者整改不到位。

（二）拓展督察的參與主體和督察的對象范圍

在督察的參與主體方面，首先，建議全國人大參與中央生態環境保護督察工作。目前全國人大在推行環境保護法律巡視，而中央生態環境保護督察屬于中國特色社會主義法治巡視。協調兩者關系的方法有二：一是將全國人大的環境保護法律巡視整合進中央生態環境保護督察體系;二是保留全國人大的環境保護法律巡視，但應與中央生態環境保護督察加強銜接，防止增加地方的負擔。建議各級人大常委會增加對政府生態環境保護工作報告的審議表決程序，并全面公開對政府環保工作的監督信息。其次，建議修改《中央生態環境保護督察工作規定》第7條的規定，發揮中紀委（國家監察委）關口前移的監督作用，特別是對督察組是否規范化履職的監督。如果細化其參與程序和案件移送程序，既可規范督察組的具體督察行為，也可發現官商勾結危害環境的案件線索，震懾地方違紀違法行為。

在督察的對象方面，建議在中央開展第二輪生態環境保護督察期間，盡快增補對與生態環保有關部門的督察，發現其對地方和行業開展環境保護指導、協調、服務和監督的不足，然后責令采取制度建設、能力建設等方面的整改措施，使其工作部署和改革措施的推進實事求是，服務于國家綠色發展的大局。對于中央有關部門的督察，建議由曾經擔任過省級黨委、人大、政府和政協主官的正部級領導干部擔任督察組組長，抽調曾經擔任過市縣黨委、人大、政府和政協主官的地方領導干部參與，有利于全面發現問題和解決問題。對于監管和指導不到位的中央部門，由中央生態環境保護督察組按照《中央生態環境保護督察工作規定》第24條和第37條的規定提出提升指導、服務和監督地方生態環境保護工作質量和高質量發展的整改建議。

（三）理順自然資源督察和生態環境保護督察的關系

可選擇的理順模式有二：一是設立專門的中央自然資源督察制度，代表中共中央、國務院對各省行政區域開展陸地與海洋自然資源、生態修復與保護、生態空間管控等方面的政治和專業巡視;不再保留國家自然資源總督察辦公室，中央自然資源督察辦公室設在自然資源部。二是將國家自然資源督察統一于中央生態環境保護督察體系，由中央生態環境保護督察組代表中共中央、國務院統一開展生態環境和自然資源方面的綜合督察，督察辦公室仍然設立在生態環境部。如采取第二種模式，可選如下方式落實具體的自然資源督察工作：一是保留自然資源部下設的國家自然資源督察辦公室和幾個地區的督察局，在中央生態環境保護督察辦公室的統一部署下推進本部門負責的自然資源督察工作。二是自然資源部參與中央生態環境保護督察，但不再代表國務院專門行使國家自然資源督察權。

如采取第一種模式，建議修改《環境保護法》和相關自然資源法律法規時，督察的法律依據可規定為“國家實施中央自然資源督察制度，開展陸地與海洋自然資源、生態修復與保護、生態空間管控等方面的督察”，將國家自然資源督察上升為中央自然資源督察。

如采取第二種模式，建議修改《環境保護法》和相關環境資源法律法規時，督察的法律依據可規定為“國家實施中央生態環境保護督察制度，開展自然資源、生態保護和環境污染防治方面的督察”。

（四）標本兼督，提升經濟發展與環境保護相協調的能力和水平

在督察事項方面，建議對照《生態文明體制改革總體方案》和其他生態文明建設和體制改革文件的要求，制定標本兼督的督察實施細則。首先，將以下措施納入《中央生態環境保護督察工作規定》第15條第1項規定的督察范圍：地方是否開展“多規合一”工作，區域空間開發利用結構是否優化，農業農村環境綜合整治基礎設施是否按期建設和運行，地方的產業結構是否體現錯位發展、特色發展和優勢發展的要求，規劃和建設項目的環境影響評價是否銜接，區域產業負面清單制度是否建立。其次，將以下措施納入《中央生態環境保護督察工作規定》第15條第9項規定的督察范圍：環保監管機構和人員配備是否健全，環保能力建設是否到位，企業環境管理是否專業化，體制、制度和機制是否改革到位，生態環境監測數據是否一貫真實等。再次，將生態文明建設目標評價考核是否嚴格納入《中央生態環境保護督察工作規定》第15條第2項或者第3項規定的督察范圍。督察組發現問題后，除了督促地方加強整改外，中央有關部門應加強對地方的工作輔導和財政支持，針對共性問題和個性問題拿出切實的解決、改進或者完善政策。

（五）盡職免責，切實提高督察問責對于綠色發展的促進作用

在問責對象方面，對于生態環境問題與中央部門的工作失誤、失職有關的，建議由中央生態環境保護督察組提出整改建議，并依據中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》的規定，制定追責機制，追究相關人員的責任。

在問責層級方面，被問責的干部層級已有明顯提高，最高涉及省級干部;督查問責的縣級黨政主官和省級政府部門主官比例在提升，得到社會肯定。不過，地市級地方黨政主官被追責的還是少見，縣級黨政主官被嚴肅問責的比例有待進一步提升。在實踐中，市縣級黨委和政府即使被追責，大多是向上級黨委和政府作出深刻檢查等較輕的處分。而地方是否真正重視環境保護，市縣級黨政主官是關鍵，對其追責不嚴，必將導致環境保護的壓力傳導層層衰減，產業結構調整不力，環境保護部署不實。目前在基層，把市縣級黨政主官作為督察追責重點的呼聲很高。

在問責依據方面，要法定與精準。針對生態環境保護部門及其工作人員的追責，建議由中央統一部署，針對中央各部委和地方各級黨委、人大、政府、司法機關及其隸屬機構，制定生態環境保護權力（職責）清單，按照《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》的要求，建立盡職按單免責制度，減輕生態環境監管人員的思想壓力。針對督察組成員的追責，《中央生態環境保護督察工作規定》第34條第1項有一個情形規定，即“不按照工作要求開展督察，導致應當發現的重要生態環境問題沒有發現的”。因為缺乏何為“應當發現的”的判斷標準，而且追責也很嚴厲，即“視情節輕重，依紀依法給予批評教育、組織處理或者黨紀處分、政務處分;涉嫌犯罪的，按照有關規定移送監察機關或者司法機關依法處理”，這對于督察組和督察組成員產生很大的思想壓力。為了減輕督察組成員的挑錯工作壓力，提升對地方的精準問責率，建議修改《中央生態環境保護督察工作規定》第34條的規定，在“中央生態環境保護督察組應當嚴格遵守中央生態環境保護督察紀律、程序和規范，正確履行職責”之后加上“對中央生態環境保護督察組及其督察組成員實行盡職免責的制度”的規定。

【責任編輯：朱鳳霞】