經濟新常態下地方金融監管問題及對策分析

郭艷斌 彭述新 鄭利文

摘 要：國內經濟金融面臨新形勢，經濟下行壓力有所加大，金融風險與監管等問題成為國家和地方應對挑戰的重點。尤其區域性金融風險是地方經濟可持續發展不可忽視的環節。但是地方金融監管由于存在認識和實施途徑等方面的缺位和不足。基于對地方金融風險存在的問題和原因的歸納分析，從而提出加強地方政府金融監管法律體系、健全地方金融監管體制、建立人才培養長效機制等建議措施，以促進地方金融監管高質量發展，實現金融可持續良性循環發展。

關鍵詞：金融風險;地方金融風險;監管體系;地方金融監管

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.048

近年來，面對復雜多變的國際形勢和自2014年以來日益加大的國內經濟下行壓力，各種金融風險在經濟中產生的影響已經十分凸顯，并呈現行業和地區集中的情況，其中地方債務風險國家通過政策和法律提出“防止發生系統性金融風險是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置”。在此背景下，國家在全國第五次金融工作會議根據現實情況對地方金融監管做出了相應的部署，同時明確要求不斷加強地方金融監管協調、補齊地方金融監管短板，進行地方金融的風險規避，并采取科學合理的防控措施，以促進經濟結構優化升級和發展模式轉變，維護金融穩定的恒久主題，堅守住不發生系統性區域性金融風險底線，有力推進經濟可持續健康發展。地方金融監管機構如何及時、有效地采取科學合理的措施防范和化解金融風險成為當前的一項重要課題。

1 地方金融監管的發展進程

1.1 地方金融監管的內涵

地方金融監管的內涵可以簡單地理解為，地方政府加強金融監管時，須在中央事權的前提條件下，按照中央的統一規則，強化地方監管責任，完善金融監管問責制度。地方金融的主管部門所采取的監管行為須在中央政府制定的一系列法律法規以及各級政府所制定的金融監管政策的范圍內予以實施，不得“越界”，并對地方所有包括小額貸款公司、典當行、融資租賃公司等金融機構進行科學合理的監督與及時高效的管理。這樣做的目的在于為地方金融機構的運行營造良好氛圍，建立和維護一個穩定、健全和高效的金融體系，保證金融機構和金融市場健康發展，從而實現促進經濟發展和穩定這一經濟目標。

1.2 地方金融監管的發展歷程

萌芽階段。自我國“一行三會”金融監管體系建立后，地方金融監管就隨之形成。2008年波及全球的國際金融危機爆發后，在中國又出現了新一輪的投資貸款高潮，特別是地方政府融資平臺的快速發展，小貸公司是我國地方政府審批設立的第一批類金融機構。這成為地方政府金融監管職能進一步提升的起始。

初步發展階段。地方金融監管進入規范化發展。2011年，“十二五”規劃首次提出了地方金融管理體制改革，以防范金融風險。2017年，第五次全國金融工作會議提出，地方政府加強金融監管時，地方政府要按照中央所制定的一系列法律法規以及政策原則行使職責，強化屬地風險處置責任。

逐步完善職能和體系階段。2018年3月13日，黨的十九屆三中全會上審議通過的《國務院機構改革方案》。在此方案中，決定將中國銀行業監督管理委員會與保險監督管理委員會的職責予以整合，組建成為中國銀行保險監督管理委員會（簡稱“銀保監會”），與中國人民銀行、中國證券監督管理委員會合稱為“一行兩會”，共同接受國務院金融穩定發展委員會的監管協調。這標志著 “一委一行兩會”取代了運行長達15年的“一行三會”金融分業監管模式。新的金融監管架構消除行業監管“壁壘”，彌補目前市、縣一級保險業監管的“真空”。自2018年下半年以來，各地方陸續建立了金融監管局，將之前一些在地方設立的游離于監管部門監管外的類金融機構納入地方監管范圍。

2 地方金融監管存在的問題

2.1 地方金融監管法律體系斷層

科技和經濟創新的日新月異，涌現了很多有別于傳統金融定義的機構，比如：小貸公司、擔保公司等金融公司。但是現有相關法律體系和政策對于新興的金融機構及其活動的規范仍處于空白。小貸公司、擔保公司以及股權投資基金等監管的法律，地方政府金融監管的法律制度缺失，出現了法律體系上的斷層。金融業基本法律中沒有地方政府金融監管職責的規定，從而使得這類新型金融機構游離于現有正規監管法律體系之外，出現“有人批、無人管”的情況。

2.2 地方政府部門對金融監管認識不足

地方政府對金融監管的認識由于種種現實局限性而有所偏差。主要表現在幾個方面：其一，認為金融監管部門無權監督地方政府。這可能導致地方政府監管部門干預金融機構的各種業務。第二，政府不必參與金融監管，認為金融監管是中國人民銀行、銀保監會和證監會的事。受此觀念的影響，地方政府對金融監管的支持力度遠遠不夠。一方面，由于各級地方政府主要關心的是當地的經濟發展速度，因而對金融工作的重點聚焦于金融機構是否能為地方經濟發展提供貸款及其支持力度的大小。另一方面，由于金融監管受宏觀調控和風險防范的影響，往往制約著金融機構過度的信貸擴張和大量風險性的投資和融資活動，這無形中使地方政府不理解，支持或配合監管機構的金融監督。第三，對地方金融機構的管理存在著重視利益而輕視風險的現象。地方經濟發展固然重要，但也不能忽視在經濟發展過程中可能面臨的金融風險。要想實現地方金融可持續發展，必然要求地方政府在注重發展經濟的同時也絕不忽視金融風險防范。

2.3 地方政府缺乏正確引導

地方金融監管是否科學高效在很大程度上取決于地方政府。各級地方政府根據“因地制宜”的原則適當地采取一些合理的干預和調控政策不僅能夠激發金融機構的積極性并推動其不斷發展完善。然而，目前我國大多數地方金融機構缺乏地方政府的正確引導，也未曾享受到地方政府提供的任何獎勵措施，以及地方各級政府一些“不作為”、“少作為”也阻礙地方金融環境的改善，地方金融發展仍然沒有實質性地進步。除此之外，由于受到傳統金融管理模式的影響，舊的管理制度“根深蒂固”，許多地方政府仍然將其“奉為經典”，對之“趨之若鶩”。在新的經濟背景下，管理模式和發展需求的不相匹配對地方金融機構的健康發展起到了極大的阻礙作用。

3 地方金融監管問題的原因分析

3.1 金融法制建設不夠完善

我國制定了多部金融相關法律法規。但也存在很多局限和不足。一方面，金融監管法律內容方面十分籠統不全面，且法律層級較低，在地方金融監管實際執行過程中很難作為地方執法的主要依據，即：地方金融監管法律基礎的可靠性不足，可操作性不強、信服度也不高。另一方面，金融機關的相關機制未健全。全國第五次金融工作會議中，雖然明文規定了“賦予地方政府金融監管職責”、“負責地方金融機構的風險防范處置”等監管原則，但相關配套執行制度和細則因為種種不可控因素仍未出臺。例如金融監管和金融機構市場退出機制方面仍不完善，存在著“滯后性”等特點;金融監管法律體系方面缺乏風險防范機制;約束問責機制的法律法規缺位，再加上中央金融監管部門與地方金融監管部門之間的協調聯動作用效果不佳，也導致地方金融監管效率低下，監管壓力急劇倍增。

3.2 現行監管體制的內生缺陷

世界上沒有最完美的監管模式，任何一種監管模式都是優劣并存的。我國現行的監管體制就存在著諸多的內生缺陷，主要表現在以下兩個方面：一是中央與地方的工作機制并不能統籌兼顧，其監管行為存在著偏差，且監管職責落實不到位。從中央金融監管部門和地方金融監管部門的側重點來看，中央金融監管部門的側重點在于規避整體上的金融風險，而地方政府金融監管部門的側重點在于關注地方局部性的經濟金融發展，因而在金融監管中可能會存在著“重視發展輕視監管”、“重視審批輕視管理”的現象。二是地方金融監管缺乏長效的工作機制。大多地方金融監管協調機制采取的是臨時性、單一性的方式，存在著“一事一策”和“專事專辦”的現象。與此同時，地方政府在統籌協調地方金融監管中更加注重地方金融制度改革與發展，在推動建立地方金融風險防控方面卻存在著的統籌力度遠遠不夠，地方金融監管信息共享的頻度、廣度、深度不足等缺陷。

3.3 專業管理經驗不足

近年來，隨著地方金融的發展，地方金融機構的數量不斷增加，地方金融監管人員存在著兩方面的問題：一方面是地方監管人員在數量上不足，優秀的監管人員更是鳳毛麟角，出現了金融機構與金融人才的不匹配，使得地方金融管理部門的管理者準入門檻的降低，以至于許多非相關專業人員可以進入金融管理部門參與金融管理，這些非專業人士對金融管理缺乏充分認識以及對金融業的整體發展也缺乏足夠的了解，使得金融管理的質量不高。另一方面，地方監管人員在專業只是和實踐技能都遠遠不夠，因而在專業素養和實踐經驗等方面都難以滿足現代地方金融監管的需要。即使受傳統管理理念的影響，業務管理人員的管理方法比較落后、績效管理的標準體系尚不完善以及對地方金融機構的發展狀況不夠了解等現狀，使得金融管理質量不容樂觀。

4 規范地方金融監管的措施

4.1 加強地方政府金融法律體系

完善的地方金融管理體制與法律護航密不可分。目前，地方金融管理機構在履行監管職責時，基本上沒有類似的法律法規可供參考，因而只能學習中央金融監管部門的規章制度，從而導致其監管效率不高。因此，提高地方金融管理的效率迫在眉睫，地方政府可以采取以下措施：首先，不斷完善對地方金融監管的立法工作，使地方金融管理機構在從事監管工作時能夠實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”;其次，設定地方金融管理部門的管理職責和管理權限，進行明文規定，具體應該管哪些、怎么管;最后，授權相關部門出臺一些管理細則，從而提升地方金融管理的效率及其可操作性。

4.2 健全地方金融監管體制

首先，完善金融辦組織管理機構，不斷提高監管效率水平。保證地方金融辦監管的獨立性，使其不同于地方政府的其他部門，上級監管部門與下級監管部門“各司其職”，上下監管部門之間相互監督，保證地方金融監管部門在監管上的自主權。第二，轉變地方金融監管理念，注重發揮市場在監管中決定性作用。地方金融監管應以市場自由為主，以地方政府干預為輔，政府將側重于對地方金融監管過程中出現的問題予以指導和協調，并鼓勵地方金融監管的創新、兼顧地方金融風險預防和實現地方金融監管的有序發展。

4.3 建立人才培養長效機制

地方金融監管離不開人才。人才的數量和質量決定了地方政府金融監管的效率和水平。一名優秀的金融監管人員不僅需要有持續學習的動力和能力，而且還需要具備一專多能的水平，從而擁有足夠的能力和水平來應對復雜多變的金融監管環境。然而，這樣的人才是“可遇而不可求”的，無論是對中央政府來說，還是對政府部門而言，這類優秀的金融監管人才都是十分稀缺的。為此，政府必須采取有效的措施來培養這方面的人才，構建人才培養長效機制是實現人才增加的關鍵性措施。首先，地方政府不僅可以選擇與中央監管機構，地方金融機構等金融機構合作的方式，還可以選擇與地方高校、海外高校等高校合作的方式，不斷引進高素質的管理人才以達到地方金融有效監管的效果。地方政府也可以開展監管人員的掛職鍛煉，使其監管思想不斷豐富。其次，制定相應的人才引進優惠政策，利用具有吸引力的政策源源不斷的引進高素質監管人才地進入地方，從而使得監管隊伍因為有“新鮮血液”的流入而日益壯大。第三，強化對監管人員的培訓。通過對監管人員定期組織系統的理論或實踐方面的培訓，并制定出詳細具體、科學合理的學習評估辦法，從而提高監管人員的學習能力和工作水平。

參考文獻

[1]張雪蘭，何德旭.關于完善我國地方政府金融管理體制的思考[J].財貿經濟，2011，（7）.

[2]王瑾.我國金融監管體系存在的問題及完善對策[J].經營管理者，2014，（10）：51.

[3]張旭，張靜.山東省地方金融監管體制面臨的問題與對策[J].金融發展研究，2014，（11）.

[4]焦少飛.新常態下的金融風險與風險防控[J].陜西行政學院學報，2015，（2）.

[5]馬向榮.公共管理視角下中央與地方金融監管權責劃分[J].西南金融，2017，（3）：53.

[6]郭玉增.新形勢下加強金融風險防范工作的思考[J].河北金融，2017，（8）.

[7]陸志紅.利用地方資產管理公司防范區域金融風險的幾點思考[J].貨幣時論，2017，（2）.

[8]劉奧.淺談我國金融風險防范存在的問題及對策[J].經營者，2017，31（8）.

[9]徐克欣.完善地方政府金融管理體制的思考[J].中小企業管理與科技，2019，（01）.

[10]王華慶，李良松.地方金融監管制度思考[J].中國金融，2019，（01）.

[11]劉宇鵬.淺談地方金融風險的防范和控制[J].現代經濟信息，2019，（01）.

[12]黃孝武，程敏.習近平關于金融工作的重要論述[J].中南財經政法大學學報，2019，（01）.