探討地方政府債務形成原因與化解對策

張煒

摘 要：在社會主義市場經濟新常態下，地方政府債務性問題成為我國經濟發展中一個亟待解決的問題。因為地方政府債務的形成，在一定程度上使得地方政府債務風險率提升，不利于我國社會經濟的穩步發展。基于此，本文以地方政府債務為研究對象，分析地方政府債務的類型及其形成債務風險的原因，并提出相應的化解對策，旨在保證社會主義市場經濟的穩定發展。

關鍵詞：地方政府 ?債務 風險形成 ?原因 ?對策

地方政府債務情況的存在，會直接影響當地區的資金存量，雖然可以對當地的產業結構調整和優化進行一定的調控，但是也存在一定的債務風險。而地方政府債務風險形成的原因主要有兩個方面，一個方面是分稅體制的改革，一定程度上增加了地方政府的財政壓力，使得地方政府容易忽視發債的成本，從而產生債務風險;另一個方面是對于地方政府的官員考核指標主要以經濟指標為重點，使得地方政府官員通過舉債的方式進行大規模的“政績工程”，大幅度增加了債務風險發生的幾率。根據當前地方政府債務的類型以及風險成因不同，具體可以劃分為三種，分別是債務置換風險、專項債務風險以及隱性債務風險。對此，本文主要從這三種債務風險形成的原因進行分析，并提出相應的化解對策。

一、債務置換風險的成因及化解對策

（一）債務置換及風險成因

債務置換的含義是指地方政府通過將高成本的存量債務置換成為利率較低的債券，然后再將這些利率較低的債券進行公開發行和定向承銷。地方政府通過債務置換的主要目的是在短時間內可以有效減輕償債壓力，這樣也有利于地方政府融資成本的降低，從而優化地方政府的債務結構。雖然債務置換可以一定程度上減輕地方政府的負擔，但是也提高了地方政府的債務可持續性，原因有以下幾個方面：第一，從長遠發展的角度來看，債務置換成發行利率較低的債券，并不能夠完全的消除地方政府的債務負擔，只是短時間內緩解了地方政府的債務風險，并沒有從整體規模上縮減地方政府的債務負擔，到了中后期，地方政府仍然要面臨著巨大的債務負擔壓力，債務風險問題也會越來越突出;第二，以經濟指標為重點的地方政府官員考核模式，使得地方政府為了政績而隱瞞或者虛報債務信息，不僅影響債務置換的正常開展，而且會導致債務置換在中后期的產出效果大幅下降，甚至引發通脹風險;第三，地方政府在債務置換的方式上，轉變成了以銀行貸款為主的方式，一定程度上使得債務風險都集中在銀行身上，同時地方政府債務置換的利率較低，也影響了銀行的長期的收益，最終也只會導致地方政府債務負擔越來越大。

（二） 債務置換風險的化解對策

針對上述地方政府存在的債務置換風險問題以及成因的分析，可以采取以下措施：

（1）加強債務置換的宣傳引導，建立市場定價機制。具體就是地方政府要加大債務置換的宣傳和引導，同時恰當地提高置換債券的利率，促使相關的債權人以及金融機構等能夠積極地參與到提前置換中。

（2）嚴格控制地方政府債務的總量。債務置換的方式只是在短期之內有效果，并不能夠從根本上解決地方政府的債務問題，而且在新經濟常態下，地方政府的財政增長幅度也在逐步減緩。因此，地方政府要積極應對這一問題，做好相關的應對工作，并根據實際情況，擴寬稅收渠道，保證地方政府財政的收入，同時也要嚴格控制融資渠道，不斷優化債務結構，從而控制債務的總量，從源頭上有效規避債務風險的產生。

（3）把握機遇，創造有利條件。當前，市場資金趨向相對較平緩，而且利率也在不斷上升，使得原本不愿意參與債務置換的債權人開始動搖。對此，地方政府要把握住機遇，努力為自身創造有利的條件，將一些未能夠進行債務置換的債務，以債務證券、打包出售等形式，將政府債務進行盤活、化解等處理，可以有效避免債務風險集中的問題。需要注意的是，在這一過程中，地方政府要加強統籌兼顧，發揮宏觀調控的作用，對各個利益方的財務動態實時追蹤，避免債務分散化而導致一些違約風險發生。

二、專項債務風險的成因及化解對策

（一）專項債務及風險成因

專項債務具體指的是地方政府具有公益性項目所發行的政府債券。專項債券的發行全權為中央部門，只能用于公益性的項目，并且專項債券的收入和支出都要納入到政府基金中，從而保證專款專用。而導致專項債務產生風險的原因也有很多，主要包括：第一，地方政府專項債券的發行，為了分散風險，主要以打包出售的形式進行處理，一定程度上導致了監管缺失，容易產生資金挪用、變相舉債等情況發生;第二，專項債券發行的融資成本較低且周期較長，在這一過程中容易出現各部門之間權責不分明、責任推諉等情況發生，從而產生風險;第三，專項債券的定位劃分和概念不明確，同時信息披露程度較低，使得地方政府債務風險產生。

（二）專項債務風險的化解對策

（1）不斷擴大專項債券發行的規模。首先，在中央部門統籌兼顧的基礎之上，地方政府可以合理調整專項債券的發行規模;其次，地方政府要結合自身實際的收支情況，增設長期性的專項債券發行計劃，并自主確定債券發行的期限;最后，中央部門適當放寬專項債券涉及的領域，創新專項債券發行的類別，多方面地滲透到民生的各個領域。

（2）落實責任機制。首先，中央部門應當把工作重心放在監管上，省級政府根據這一中心要求具體開展各項執行工作，并落實和明確相關的責任主體，允許地方政府在合理的范圍內調整專項債券發行的規模和種類;其次，專項債券在滲透到民生各個領域時，要確保其能夠一一對應，并且要逐漸轉變發行主體為地方政府。

（3）強化信息披露程度。首先，建立健全綜合信息管理平臺，在管理平臺上全面披露地方政府專項債券的信息;其次，要及時發布公告解釋相關資金用途的變更，并按照有關的審批程序進行資金的使用。

三、隱性債務風險的成因及化解對策

（一）隱性債務及風險成因

隱性債務指的是非直接、非公開形式處理的債務。地方政府隱性債務具體包括地方政府設立的融資平臺進行的舉借債務、銀行貸款、中期票據以及企業債券等等。而由于大部分的融資平臺發展還未完全成熟，所以地方政府在利用融資平臺進行舉借債務時，往往會出現違規舉債的情況，比如保底承諾、違規擔保等行為，從而導致了地方政府隱性債務風險的形成。

（二）隱性債務風險的化解對策

（1）道德風險防范。加強轉移支付制度的法制化建設，避免地方政府利用轉移支付制度謀取私利，通過法制化建設嚴格規范轉移資金的使用，并且要保證資金使用情況的透明性。尤其是在專項資金，避免地方政府利用中央政府提供的兜底擔保從而變相舉債、謀取私利，實行預算規模限制，要保證債務預算管理和轉移支付的硬性約束。

（2）加大審計力度。相關的審計機關要加大違法違規操作行為和事件的核查力度，一旦發現問題要及時上報并提出合理的解決意見，同時也要保持問題的實時追蹤，切實發生審計監督的作用。

參考文獻：

[1]袁寧.我國地方政府性債務預算的研究綜述及展望[J].公共財政研究，2018（06）：79-89.