行政事業單位提高內部控制質量對策研究

黃陶陶

摘 要：加強行政事業單位內部控制建設，是防范經濟活動風險，合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，提高公共服務效率和效果的重要手段。近年來，行政事業單位內部控制取得了一定的成效，但仍然存在著一些問題，在實施過程中仍然存在盲區、誤區，導致內部控制質量不高、作用發揮不到位。本文歸納行政事業單位內部控制中存在的問題，剖析實施困難的原因，并提出應對策略。

關鍵詞：行政事業單位 ?內部控制質量 ?風險點 ?對策

開展和規范行政事業單位內部控制工作，建立健全和有效執行單位各項內部控制制度，是貫徹、落實和執行中央關于“加強對單位權力運行的制約和監督”方面決策部署的重要舉措，對于提高財政資金和公共資源的使用效益，具有重大的現實意義。近年來，財政部相繼印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《關于加強財政內部控制工作的若干意見》、《關于全面推行行政事業單位內部控制建設的指導意見》等一系列文件，指導各級行政事業單位加強內部控制、防范風險、合理規范使用財政性資金。作者通過對部分行業行政事業單位內部控制的調查研究，發現存在諸多風險，管理水平和執行力不高，還存在認識不到位、制度待完善、單位層面和業務層面設計及運行缺乏有效性的現象。

一、行政事業單位內部控制可能存在的風險

（一）單位組織架構及分工

1、組織架構設計的風險點。（1）內部控制負責人是否為單位主要負責人。（2）領導層和執行層承擔的主要職責或組成人員是否明確，（3）內部結構設置是否合理，職能是否交叉、缺失或權責過于集中，牽頭部門和監督部門是否為同一部門。（4）業務流程是否明確。

2、決策的機制和執行力的風險點。（1）議事機制是否健全。內部控制各成員之間是否定期碰頭，信息溝通是否受阻，各部門分工是否明確。（2）風險評估機制是否健全。對經濟活動存在的風險的評估是否客觀，風險評估報告是否保證質量。（3）監督、評價機制是否健全。有無將財務收支審計或項目專項審計與內部控制日常監督與評價有重疊區域的現象。

（二）單位制度建設，關鍵環節控制的有效性

1、制度建設方面。（1）預算及預算業務相關制度建設的風險點。各業務環節有無相應的操作指引和依據，業務預算、財務預算是否一致，以保證預算的科學性、合理性，對預算執行的控制能力如何，預算支出有無偏離，預算與決算的偏離度是否過大。（2）財務管理制度建設的風險點。財務審批制度是否健全，特別是在事前審批方面，能否完整反映支出事項的生命周期，各項業務支出標準制定是否全面。（3）政府采購制度建設的風險點。政府采購是否歸口管理，計劃與預算、資產管理是否脫節，采購業務有無審批，采購業務執行標準能不能根據國家有關規定及時調整，有無對自行采購的制度約束。（4）資產控制制度建設的風險點。資產臺賬是否缺失，能否定期盤點資產情況。資產的處置、出租、出借、調劑是否有相關審批流程。（5）項目控制制度建設的風險點。項目的審核、審批部門與財務部門溝通是否通暢，招投標限額有無超出國家規定的標準，決算有無審計意見。（6）合同管理制度建設的風險點。有無訂立合同的前置審批流程，有沒有合同后補的現象。對合同中重要事項的權責是否清晰，檔案記錄是否完整。

2、會計控制的風險點。會計控制風險是行政事業單位風險控制的重要方面，一方面是要建立相關會計制度，另一方面則是建立了相關制度之后的執行力度。不相容崗位是否相互分離是制度建設的重要所在，不相容崗位有無徹底分離，財務人員有沒有可能利用漏洞進行職務犯罪。此外，不及時、不可靠的會計信息，也可能導致不能對內部控制風險進行有效評估、科學決策。

二、影響提高行政事業單位內部控制水平的因素

（一）內部控制參與度

內部控制參與度直接影響到內部控制的高層決策，得益于單位領導的高度重視，需要單位領導切實增強風險意識，是完善內部控制工作的重要基礎。內部控制是一個系統工程，良好的內部控制系統可以合理保證單位各項資金收付的合規性，同時對防治腐敗具有積極的作用。要轉變“只要跟錢有關的事，都是財務部門的事”這種錯誤認識，內部控制并非簡單的財務報銷審核，財務部門與其他部門應當聯動，提高業財融合度。同時，財務部門作為行政事業單位內部控制的主要牽頭部門，要從源頭上梳理單位內部控制存在的問題，結合本單位的特點，采取相關措施，牽頭建立相關機制，實現動態管理。在進行全面、科學、客觀的風險評價的基礎上研究確定各關鍵點的控制流程和方法，保障內部控制各部門運轉順利、信息通暢。如果不能全員參與，內部控制也就失去了它的意義，內部控制功能也就不能發揮。

（二）相關崗位人員專業素養

內部控制雖然是近年來財政部關注的重點工作，對于各行政事業單位來說，專業化的運作水平尚有不足，單位人才引進一般首先保障主要業務開展的需要，內部控制相關人才力量不足，在每年安排的培訓計劃中，有關內部控制人員的專項培訓不多，財務管理方面的培訓也不是很多，使得內部控制的根基還不夠牢固。相關崗位人員風險意識尚有欠缺，對存在風險的敏感性不足，需要盡快提高以制度進行約束的管理能力。

（三）科學的監督與評價

充分發揮監督與評價的作用，有利于促進內部控制建設更加科學、合理、保持長青常綠。行政事業單位內部監督與評價尚有不夠深入，對內部情況掌握不夠充分的現象，領導層難以獲得及時準確的信息，直接影響到決策水平。外部監督與評價具有天然的優勢，這一優勢的發揮還存在一定的空間，適當的主動引入外部監督與評價有利于更客觀的評價內部控制的質量，促進內部控制更加科學、合理、有效，更有利于防微杜漸，及早控制、化險為夷。

三、行政事業單位提高內部控制質量的對策

（一）增強風險責任意識，履行內部控制第一責任人職責

內部控制的實施要靠各單位全員參與，但關鍵在單位領導。行政事業單位內部控制是一個復雜的體系，涉及到預算、收支、政府采購、資產管理、項目管理等各項經濟活動，需要單位內部各有關部門和崗位加強溝通、相互協調，形成聯動機制。單位內部跨部門的溝通協調和通力合作離不開單位領導的高度重視和大力支持。各行政事業單位要充分認識加強內部控制制度建設的重要性和緊迫性，單位領導要切實樹立風險防范意識，進一步增加責任感和使命感，不斷提高內部管理水平，實現從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，認真履行好領導第一責任人職責，帶頭執行，全員參與，并采取得力措施，保證各項內部控制制度有效實施，在單位內部營造良好的氛圍，確保順利實現內部控制的各項目標。

（二）完善組織架構、明確分工，建立健全各項制度

單位內部控制領導層首先明確內部控制的歸口管理部門或牽頭部門，建立相關制度。在內部控制機制的建立和實施中，要充分發揮其他部門的職能和作用：一是要充分發揮經濟活動相關部門或崗位的職能作用。要建立起內部控制職能或牽頭部門、資產管理、政府采購、項目管理等部門或崗位之間的溝通協調機制，資產管理、政府采購、項目管理等部門和崗位要按照職責權限密切配合，充分發揮各相關部門在內部控制中的作用;二是充分發揮內部審計和紀檢監察部門作用，并保證其獨立性，要將內部監督恰當的嵌入內部控制的重點流程和關鍵環節，對內部控制制度的建立健全的完善性和實施的有效性進行監督、檢查和糾正，督促改進和完善內部控制制度，堵塞漏洞。

（三）建立健全考核評價指標體系

完善的內部控制考核評價體系是促進內部控制長盛不衰的重要法寶。單位應當建立以預算為主線的考核評價指標體系，定期對內部控制設計和運行的有效性進行評價，確定考核評價范圍、量化考核評價標準、形成考核評價結論。一是考核評價是否能夠合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，是否為有效防范舞弊和預防腐敗設計了相應的控制;二是考核評價相關控制如何運行，是否具有持續性，實施控制的人員是否具備必要的權力和能力;三是要對內部控制的缺陷提出整改方案，為進一步提高內部控制的水平和能力提供幫助。內部評價存在一定的局限性，可以引進第三方機構開展外部評價。

（四）加強相關專業人才培養與團隊建設

加強內部控制建設，要以人為本、優先實施人才戰略。引進和培養道德高尚、業務精湛的專業人才和打造結構合理、人盡其才的專業團隊是內部控制成敗的關鍵所在，具有重要的支撐作用。加強人才隊伍的建設應當符合單位的實際需要，不可盲目追從。既要立足當下，也要兼顧長遠;既要筑牢基礎，也要注重層次。強化人才隊伍職業道德素養，德位相配;鞏固會計基礎業務，培養提供高質量會計信息的能力;不斷提高業財融合度，培養編制更加合理化、精細化預算的能力;加強風險評估和應對，培養科學提供決策依據的能力。完善人才獲取、開發、評估、激勵和規劃的一系列舉措，不斷激發活力，保持人力資源配置處于最佳狀態。

（五）提高效率，逐步實現向信息化的轉變

實現內部控制傳統模式逐步向信息化模式的轉變是必經之路，在大數據時代，信息系統的建立可極大的降低人工錯誤率，實現內部控制路徑全生命周期的展現，促進工作效率的大幅度提高。經濟活動的事前審批、事中監控、事后評價實現線上規范化、流程化，一定程度上避免了相關人員因抹不開面子造成內部控制失效。將審批權限、制度等要素信息化，并嵌入系統流程，確保各部門各環節真實的發揮作用，有效防止舞弊行為。人性化、易操作的信息系統還能帶來更舒適的體驗，促進管理文化的建設，推動內部控制走向更加科學、合理、規范，走向更高的臺階。

“有控則強、無控則弱、失控則亂”，內部控制是實現組織目標的長效保障機制，是保障組織權力規范有序、運行高效、科學合理的有效手段，也是提高自我約束、加強自我保護的重要途徑。行政事業單位內部控制任重道遠，提高內部控制質量迫在眉睫，領導帶頭、全員參與，要充分發揮每一個部門、環節的作用，只有共同把內部控制建設好、維護好，才能更大程度地防范經濟活動風險、有效促進公共服務效率和效果、更好地服務于廣大人民群眾。

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