地方立法中的民眾參與
——以浙江省為例

何琳吉

浙江師范大學(xué)，浙江 金華 321004

一、導(dǎo)言

對于立法公眾參與的研究，研究者多是從某個地區(qū)入手，本文亦不例外，這樣做可以充分考慮地方的特殊性，并且調(diào)查材料更容易獲取。但是目前的研究中，多停留在理論階段，沒有豐富的社會學(xué)方法佐證，地方立法公眾參與是一個動態(tài)的民眾廣泛融入的過程，采取一些量化實證方法更能有效解釋現(xiàn)象。

公眾參與對于立法來說非常重要，對于“參與式民主”的推廣可以起到有效作用。目前來看，我國的東部地區(qū)相較于西部地區(qū)對于公眾參與的研究更加重視，在經(jīng)濟發(fā)達的地方，立法進程更加活躍，更希望規(guī)范公眾立法參與制度，提高公眾參與立法的質(zhì)量，從而使立法進程充分考慮民眾意見，使法律的活力增強。

在目前現(xiàn)有的研究成果中，很多學(xué)者視野和內(nèi)容有所局限，對公眾參與地方立法的推動力較小，實用性不夠。學(xué)者們對國內(nèi)現(xiàn)有的公眾參與立法狀態(tài)進行分析①，紛紛指出了公眾參與在地方立法中的重要性，對公眾參與地方立法的價值上提出了很多觀點。還有人深入研究了日本②、美國③的公眾參與地方立法，詳細闡述了國外的公眾參與制度，建議中國也采用相似的制度，以改進立法中的公眾參與。也有學(xué)者更學(xué)理和具體的，分析了法治中公眾參與思想的歷史源流，對現(xiàn)在的國內(nèi)情況有所啟發(fā)和深思④。也有學(xué)者從社會結(jié)構(gòu)⑤、公眾構(gòu)成⑥、法治比擬上提出獨特的見地，將法治作集體物品⑦以此促進公眾參與立法；對公眾劃分和定義也加強和明確參與立法的公眾的概念；從社會結(jié)構(gòu)上分析⑧，重申了公眾參與立法的正當(dāng)性。

本文從現(xiàn)有文獻的缺陷入手，將實證調(diào)查同理論分析相結(jié)合，先從公眾對參與地方立法的了解程度、參與渠道、參與程度等方面調(diào)查，獲得實證數(shù)據(jù)后進行分析，力圖從公眾的反饋中發(fā)現(xiàn)公眾參與所存在的問題。再根據(jù)顯現(xiàn)的問題，設(shè)法從法律制度、政府工作、公眾自身提出比較具體可行的建議。

二、公眾參與地方立法實證研究

(一)參與形式

2015年新修正《立法法》施行之后，立法權(quán)力下放至各設(shè)區(qū)的市，中共中央尤其重視廣泛群眾對立法的參與，表明了我國將“開門立法”貫徹到底的決心。

1.中共中央、國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》(下稱《實施綱要》)中明確要求“提高政府立法公眾參與度。拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式。”并對公眾參與的方式有所列舉。如：擬設(shè)定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，要采取座談會、論證會、聽證會、問卷調(diào)查等形式廣泛聽取意見；除依法需要保密的外，法律法規(guī)規(guī)章草案要通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體向社會公開征求意見。

2.在《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省人民政府2017年立法工作計劃的通知》亦規(guī)定了相關(guān)公眾參與立法的內(nèi)容，可惜的是，只有類似“重視提高政府立法公眾參與度”，“深入征求基層干部群眾的意見”，“充分傾聽民意、吸納民智”等口號性質(zhì)的對有權(quán)機關(guān)的呼吁，而并沒有切實提供操作性強的立法參與途徑于民。

當(dāng)下我國大力宣傳“公眾參與立法”，實際連一個提供操作性較強的法律法規(guī)也難覓蹤跡，無疑有走個過場之嫌。“開門立法”僅履行通知作用，“公眾參與”仍處于象征階段。

(二)了解方式

為了解地方立法的“公眾參與程度”與“民眾滿意度”，筆者在金華市發(fā)放共150份問卷進行實證調(diào)查，共回收140份有效問卷，總應(yīng)答率為93.3%。調(diào)查時間為2018年7月10日至8月10日，調(diào)查地點選取金華市人流量較大的幾個地區(qū)，包括學(xué)校，商業(yè)中心以及景點附近，選取的地點全面，可以涵蓋多種人群類型。選擇金華市為研究地點，不僅因其作為東部重要身份具有代表性，更因其各級政府和法院對“公眾參與立法”的忽視，使其較有針對性。

筆者在分析民眾參與度時考察了三個變量，通過分析關(guān)注立法的人數(shù)來觀察民眾對于立法的態(tài)度，通過分析立法關(guān)注立法的頻率來分析參與者的熱情，以及參與立法的方式來判斷民眾對于立法的接受方式。

三、結(jié)論與成因分析

(一)公眾參與立法的意愿不強烈

在金華市獲得立法權(quán)的三年來，共立法五部，其中《金華市電梯安全條例》、《金華市水環(huán)境保護條例》、《金華市物業(yè)管理辦法》與《金華市銷售燃燒煙花爆竹管理辦法》皆為與民眾生活密切相關(guān)之法律，但即使如此，多數(shù)市民仍有事不關(guān)己拒絕參與的心態(tài)，使“公眾參與立法”的這一法治建設(shè)的目的地愈走愈遠。

事實上，自《立法法》被重新修訂以來，一場聲勢浩大的立法體制改革運動儼然已經(jīng)開啟，是公民參與立法動力不足是改革之初始料未及的。因此，盡管地方政府了解民眾參與立法意愿較弱，但上級開門立法的要求亦無法回避，于是如上所說，“通知式”、“象征性”的“機關(guān)主動開門，機關(guān)主動拉人，機關(guān)自導(dǎo)自演，公眾被動參與”的情況已然出現(xiàn)。

(二)公民參與立法渠道狹隘

據(jù)實證調(diào)查得出的數(shù)據(jù)，公民參與立法形式單一，以網(wǎng)上提供意見為主。雖然目前已有較多關(guān)于民眾參與地方立法的政策與法律法規(guī)，但這些依據(jù)較零散、不系統(tǒng)，且一般為原則性條款，對公眾參與立法的形式、方法、內(nèi)容無明確的制度規(guī)范。

立法文件公開范圍的不足。比如行政規(guī)章送審稿、草案等，則主要由地方立法者向行政機關(guān)內(nèi)部、專家學(xué)者等團體公開；而對于立法項目、立法規(guī)劃和立法審議會議等，并沒有納入地方立法公開的范圍。

公民原本參與立法意愿就十分淡薄，加之無明確可行操作性強的參與渠道以及其它阻力，調(diào)動公民立法積極性、提高公民參與立法的質(zhì)量與效率，可謂難上加難。

[ 注 釋 ]

①饒世權(quán)，饒艾.地方立法公眾參與的概念、主體與價值[J].西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008(01)：138-142.

②錢蓓蓓.日本行政法中的公眾參與制度研究[J].行政法學(xué)研究，2015(02)：122-133.

③陳慧.美國地方立法公眾參與機制對我國啟示[J].法制博覽，2016(03)：140+133.

④曾祥華.公眾參與是行政立法正當(dāng)性的基礎(chǔ)[J].理論與改革，2004(05)：119-123.

⑤劉小妹.公眾參與行政立法的理論思考[J].行政法學(xué)研究，2007(02)：40-46.

⑥宋方青.地方立法中公眾參與的困境與出路[J].法學(xué)，2009(12)：28-31

⑦王子正，趙佳麗.地方立法的公眾參與問題研究[J].河北法學(xué)，2018，36(03)：19-32.

⑧劉小妹.公眾參與行政立法的理論思考[J].行政法學(xué)研究，2007(02)：40-46.