論投資管理型村鎮銀行的法律性質

劉一宏

中國農業大學，北京 100083

一、投資管理型村鎮銀行誕生背景

為解決長期以來我國農村地區的“金融抑制”問題，村鎮銀行作為新型農村金融機構應運而生。2006年銀監會發布文件指出，我國將逐步調整放寬農村地區的金融市場，并于新型農村金融體系中正式引入村鎮銀行。該文件放開了村鎮銀行的準入資本范圍，使得村鎮銀行如雨后春筍般快速發展。十多年間村鎮銀行在強化支農支小服務方面發揮了積極作用，一度成為服務“三農”和小微企業的金融主力軍。然而時至今日，村鎮銀行的發展卻陷入困境。國家開發銀行、澳洲聯邦銀行、建設銀行等早期的村鎮銀行發起行紛紛拋售旗下村鎮銀行，似乎宣告著這場源于2006年的金融創新已行至末路。

為保障村鎮銀行的獨立法人地位，解決村鎮銀行業務發展脫農脫小等問題，2018年初銀行業監督管理委員會發布《投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點市場準入操作規程》，于農村金融體系中引入投資管理型村鎮銀行。自此，投資管理型村鎮銀行成為農村金融領域討論的熱點。

二、投資管理型村鎮銀行法律性質分析

首先，探究投資管理型村鎮銀行的法律性質離不開對村鎮銀行的法律性質分析。從村鎮銀行的成立依據上看，《銀行業監督管理法》、《公司法》作為村鎮銀行成立的法律依據，雖然未明確規定其屬于商業銀行性質，但在《村鎮銀行管理暫行規定》第四條“以安全性、流動性和效益性為經營原則”可得知，村鎮銀行應屬于商業銀行，營利性是村鎮銀行的基本屬性。但不同于一般商業銀行的是，村鎮銀行還具有政策導向性，作為新型農村金融機構誕生的目的就是供應農村地區不平衡發展的金融供給，而且《暫行規定》中對村鎮銀行有“不準發放異地貸款”的限制，防止資金外流的同時也賦予了村鎮銀行部分社區屬性。由此觀之，我們可以將村鎮銀行定義為具有明確政策導向的社區性商業銀行。

其次，投資管理型村鎮銀行的誕生是建立在對村鎮銀行主發起人制度充分評價的基礎之上。主發起人制度，是指銀行業金融機構必須作為村鎮銀行的最大股東或者唯一股東，持股比例不得低于銀行股本總額的15%，其他股東諸如自然人、非金融機構及其關聯方入股比例不得超過銀行股本總額的10%。該制度設計的初衷是防范金融風險波及本就脆弱的農村金融領域，但久而久之，制度弊端凸顯。主發起人制度使得銀行業金融機構在股東中占據絕對控股地位，由于業務范圍與運營目標的差異，作為村鎮銀行主發起人的銀行業金融機構往往會控制村鎮銀行成為自己的“支行”，使其喪失獨立性；此外，村鎮銀行的很多業務都會照搬主發起行的模式，長此以往會使得村鎮銀行忽視農村經濟的特點，不利于支農業務的開展。

那么投資管理型村鎮銀行是為何物？《操作規程》中規定，已投資一定規模村鎮銀行且所設村鎮銀行經營狀況的商業銀行，可以注冊設立1家或者選擇1家旗下已經設立的村鎮銀行作為投資管理型村鎮銀行，受讓其主發起行已經持有的村鎮銀行全部股權，可以繼續投資或者收購村鎮銀行，并對旗下的所有村鎮銀行履行主發起人職責。依此我們可以認定，投資管理型村鎮銀行并未脫離村鎮銀行成為新的民事法律主體，而是在保留村鎮銀行原有的業務基礎之上可以經營投資或設立村鎮銀行、為村鎮銀行提供代理支付清算等中后臺服務等業務。對此筆者認為，投資管理型村鎮銀行在法律屬性上仍然是商業銀行性質，不同之處在于出資人僅可以設立一家投資管理型村鎮銀行經營上述業務。在設立方式上，投資管理型村鎮銀行與村鎮銀行相似，只能采用發起設立的方式；組織形式上投資管理型村鎮銀行屬于股份有限公司，企業名稱只能以“字號+村鎮銀行+股份有限公司”的形式冠名。此外，投資管理型村鎮銀行取代原村鎮銀行的主發起人，對單家銀行的持股比例不能低于村鎮銀行股本總額的15%。

在為村鎮銀行投資人提供替代路徑選擇的基礎上，我們可以認為投資管理型村鎮銀行的模式是將村鎮銀行主發起行主管部門的獨立法人化。盡管保留了入股比例的限制，但不少于十億的最低注冊資本仍然為社會資本提供了充足的空間，尤其是符合條件的農業企業可以作為出資人入股投資管理型村鎮銀行，從而可以使村鎮銀行從原有的主發起人從屬地位下解放出來，不僅可以增強運營決策的自主性，還能更為專注地開展支農業務，在延伸網點、創新產品方面凝聚小而優的專業特色優勢，進一步強化村鎮銀行的支農支小政策地位。