邊疆城市風險防控：難點與關鍵

城市的現代化是國家現代化的重要組成部分，這是由城市的特殊性所決定的。而城市安全也是國家安全重要的組成部分，這也是由城市的特性所決定的。城市的特點，決定了城市具有系統性的安全風險隱患。2018 年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，要求健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會治理格局，并提出到2020年，將建成一批與全面建成小康社會目標相適應的“安全發展示范城市”，到2035年，將建成與基本實現社會主義現代化相適應的“安全發展城市”。[1]這表明不僅要推進城市發展，城市發展中的安全問題更是首當其沖。

云南地處邊疆，較之于許多現代化大都市，地區總體上還處于城市化初級階段，各級城市仍屬于發展中城市。然而隨著城鎮化的進程和城市現代化建設的不斷推進，邊疆城市安全既面臨著城市發展中的共性風險問題，也面臨著地域因素導致的特殊性風險問題。但長期以來，對城市安全問題的研究與探討，更多地聚焦在大城市、超大城市的城市安全，針對邊疆城市的安全問題研究相對薄弱。

云南城市化進程相對滯后，而現階段云南邊疆城市發展面臨著城市發展規模與城市現代化速度雙重壓力的考驗，加之云南特有的區位環境，在城市發展過程中，更需要把城市安全風險防控問題放在首位。地方各級政府及相關職能部門應對城市發展中的安全風險防控予以足夠的重視，而這首先需要對于邊疆城市風險防控難點有充分的認知。

首先，地方政府及職能部門安全風險防控意識較弱。城市作為資源、市場、信息等要素高度集成的載體，其運行過程中的安全隱患和安全風險會隨之增加。云南城市發展滯后、規模有限，這在一定程度上導致地方政府及相應職能部門對城市安全風險的認知局限，對城市安全問題管理更多停留在突發事件應對的層面，而對城市安全風險防控還缺乏必要的人、財、物準備，與發達城市相比，城市安全風險防控措施的完善、防控體系的建設仍有較大差距，對可能導致城市危機的風險缺乏充分有效的控制措施和應對方案，缺乏前瞻性。隨著邊疆城市的發展，規模的擴張，人口的增加，城市的風險也在不斷增加。缺乏風險意識，會不同程度地忽略或無法意識到邊疆城市發展中多環節存在的安全風險隱患。為避免城市發展中可能出現的諸如2010年11月15日發生在上海市靜安區的高層居民樓特大火災、2014年12年31日發生在上海外灘廣場的踩踏事件等重大城市公共安全事件的發生，急需發展中城市的管理者增強風險意識，對城市運行中隱匿的各種風險及早、及時發現并予以有效控制，減少城市安全風險隱患，保障城市安全。

其次，云南的區位因素導致城市風險增多。云南地處邊疆、與多國接壤，在一定程度上易成為極端勢力和恐怖分子攻擊的目標。2014年3月1日晚9時20分發生在昆明火車站的暴力恐怖事件，就是一起由新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴恐事件。雖然新疆與云南相距遙遠，但云南特殊的區位環境，成為恐怖分子通往境外的途徑選擇。特殊的區位可能導致邊疆城市的風險疊加，安全風險增大。而昆明3·01暴恐事件處置過程中出現的先期阻止行動不夠及時等問題，與我們對此類風險可能發生的預估、判斷、防控準備的不到位有一定關系。面對多風險因素影響的邊疆城市，城市管理者更須加強對風險的預估與判斷，提高城市風險防控能力，加強行動能力，強化危機控制力。

此外，云南城市規劃與管理方面的缺失。在推進云南快速發展中，城鎮化是必然趨勢。僅就城市建筑而言，近些年已是高樓林立。城市規劃在考慮到城市發展的同時，是否也足夠考慮到了城市安全問題。比如一旦發生高樓事故風險，我們的高空救援能力如何？昆明市2012年5月頒布《昆明市高層建筑消防安全管理規定》，其中第三十一條規定：高層建筑管理人應當每年至少組織一次滅火和應急疏散演練……[2]多年以來，有幾個小區按此規定做過演練？自2008年至今，每當暴雨季節，昆明總是不同程度地出現雨季“看海模式”，雖未曾造成重大城市安全事故，但這些風險隱患的積累會成為城市運行中產生危機的誘因。沒有發生重大危險，不等于不會發生； 尚未遇到特殊風險，不等于不會遇到。城市管理不能只做文章，必須要切切實實地推進落實才有效果。

最后，云南客觀發展狀況的制約。云南屬于西部欠發達地區，社會經濟文化發展滯后，綜合實力相對薄弱， 城市優秀管理人才的引入受限，風險防控的人、才、物儲備有限，在一定程度上對于邊疆城市風險防控的理論探索與實踐創新都有不同程度的制約。

安全是城市發展的保障，也是城市生活質量、水平的體現。就整體而言，當前城市運行系統日益復雜，安全風險不斷增加，而邊疆城市受到理念、管理、區位、發展多因素影響，城市安全風險防控能力更為欠缺。面對城市發展速度的加快，城市發展中的系統性、結構性風險的增強，在邊疆城市安全風險防控問題上，地方各級政府不能抱有僥幸心理。最大的風險就是意識不到風險，沒有經驗，可以學習，缺少方法，可以借鑒，但風險意識欠缺，缺乏準備，面對危機我們會束手無策，而這本身就是巨大的風險。邊疆城市具有城市共性的脆弱性，但還有自身特殊性導致的脆弱性，把控不到位，會使邊疆城市的結構性風險加大，一旦出現災難事件，更難以應對，造成的后果可能更加嚴重。

2009年3月1日，習近平同志在出席中央黨校春季學期開學典禮的重要講話中要求各級領導干部努力提高六個方面的能力。其中明確要求領導干部要“提高應對風險的能力，善于對各種可能出現的風險進行科學預判和超前準備，增強臨機處置能力，化風險為機遇，化被動為主動”[3]。在黨的十九大報告中，習近平要求我們黨“全面增強執政本領”，并從八個方面提出了明確要求，在增強駕馭風險的本領方面明確指出：健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權。[4]這對各級政府和領導干部在提高風險防控能力，化解各種危機，把握工作主動權方面提出了新的要求。在云南發展的新時期，地方各級政府對邊疆城市安全更須增強憂患意識，居安思危。從治理理論與實踐的視角看，城市治理是地方治理的重要組成部分。如何在邊疆城市現代化的過程中，把邊疆城市的安全發展與云南的跨越發展有機結合起來，是云南地方治理現代化過程中需要高度關注的內容。只有不斷提升防控風險的能力，增強駕馭風險的本領，才能真正提高邊疆城市治理能力現代化的水平。這就需要把握好三個方面的關鍵問題：

一是勇于創新發展。長期實踐證明，我國以往的應急管理體制存在著幾個方面問題：一是數據“部門墻”和“行業墻”比較嚴重；二是各種應急資源存在著部門分割、低水平重復建設的問題；三是應急預案體系建設針對性、實操性不足；四是在事件處置中，部門之間協調不足。[5]這些問題的存在，影響了政府危機處置能力的整體發揮和對風險防控能力的提升。此次機構改革組建應急管理部的目的正是要解決體制機制存在的問題。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會召開了成立后的第二次會議。會議指出，根據黨的十九屆三中全會部署，地方機構改革要抓緊啟動、壓茬推進。總的要求是，全面準確貫徹落實黨中央關于機構改革的部署要求，其中指出：賦予省級及以下機構更多自主權，允許地方因地制宜設置機構和配置職能。[6]為推進云南邊疆城市安全風險防控能力建設，提高城市安全管理水平，地方政府應以機構改革為契機，立足云南邊疆城市發展的實際，創新發展符合邊疆城市安全風險防控、公共危機處置的管理體制、機制和應急管理組織。

二是重視系統建設。邊疆城市安全發展的關鍵是解決系統脆弱性問題。城市管理是一個綜合性、系統性工程，涉及的職能部門和管理層級多，需要用系統思維進行綜合治理。邊疆城市因其區位的特殊性、發展的特殊性，更須重視系統建設，防控系統風險。目前我國城市安全運行管理普遍存在“四缺”：缺乏對風險的社會共識，缺乏可推廣的適用技術和統一標準規范，缺乏有效的風險管控機制，缺乏政策法規的有效更新。[7]因此，需要各級地方政府針對邊疆城市安全風險的特點，從體制機制的完善入手，整合管理系統和組織資源，建設和完善符合邊疆城市安全運行和風險防控的管理體系，包括對城市安全風險的預估、評估、風險指標、風險監控等內容，建立多元共治、聯動管控的城市風險管理體系和管理平臺，形成全方位、立體化的安全網。

三是抓住底線思維。習近平同志在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出：不要讓公共安全問題和生態問題，成為影響我們黨執政基礎的導火索。[8]對于邊疆民族地區的云南，更需要把安全問題放在首位。由于城市自身的結構性特點，城市風險的構成復雜，破壞力極強。這就需要地方各級政府必須把防控風險擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”[9]，樹立以安全發展為基礎，以科學發展為支點的城市發展理念，著手建立、健全城市風險治理體系，立足現實、底線思維，不斷實踐和總結應對系統風險的方法與抓手。各級領導干部可以階段性地假設：在自己所管轄的區域里，還會有哪些可能的安全隱患，會引發怎樣的安全風險，可以采取的相應防控措施是什么？如果沒能有效防控，一旦轉化為突發危機事件，會出現什么樣的狀況，導致什么樣的后果；危機出現基本會是一個什么樣的規律，目前風險防控與危機處置方面的能力如何，改善和提升的空間有多大等等。凡事從最壞的方面做準備，多些假設，多些準備，才能臨危不懼、臨危不亂，才能把損失控制在最小范圍、把不良影響降低到最低程度，這就是底線思維方法的實質和意義。只有切實提高邊疆城市風險的防范和控制能力，把風險化解在源頭，才能牢牢把握工作主動權，“力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去”。[10]

美國現代哲學家路易斯·芒福德說過：“城市是一種特殊的構造，這種構造致密而緊湊，專門用來流傳人類文明的成果。”而城市這種特殊的構造也決定著城市安全風險的復雜性，一旦不能有效控制，在不同誘因的催化下，會導致更具摧毀性、聯動性的復合危機事件。城市無論怎樣發展，安全問題始終是首位，因為它關系到眾多人的生命安全。基于云南特殊的地緣環境和特定發展階段的實際，將城市安全風險防控納入邊疆地區社會治理體系和治理能力現代化的范疇去理解和重視，切實把握邊疆城市風險防控難點與關鍵，不斷加強地方政府及各級領導干部的風險意識，增強駕馭風險的能力，才能不斷提高邊疆城市安全運行水平。

注釋：

[1]中共中央辦公廳 國務院辦公廳.關于推進城市安全發展的意見[EB/OL].中國政府網.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5257371.htm.

[2]昆明市政府.昆明市高層建筑消防安全管理規定[BE/OL].昆明政府網.http：//www.km.gov.cn/c/2012-09-04/593368.shtml,2012-09-04.

[3]習近平.中央黨校春季學期開學典禮的講 話 [BE/OL].中 國 政 府 網 .http：//www.gov.cn/jrzg/2010-03/01/content_1544954.htm,2010-03-01.

[4]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].中國政 府 網 .http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm,2017-10-27.

[5]宋勁松.為什么組建應急管理部[EB/OL].學習時報網.http：//www.studytimes.cn/zydx/ZLGL/ZHANLCK/2018-04-01/12389.html,2018-04-02.

[6]習近平.中央全面深化改革委員會第二次會 議 [EB/OL].人 民 網 .http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0512/c64094-29984190.html,2018-05-12.

[7]孫建平.2017城市風險管理高峰論壇[EB/OL].新 民 網 .http：//newsxmwb.xinmin.cn/chengsh/2017/11/24/31336486.html,2017-11-24.

[8]習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話[EB/OL].人民網.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html,2016-01-01.

[9]習近平.以新的發展理念引領發展,奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利[A].十八大以來重要文獻選編(中)[C].北京：中央文獻出版社 .2016：833.

[10]習近平.以新的發展理念引領發展,奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利[A].十八大以來重要文獻選編(中) [C] .北京：中央文獻出版社 .2016：833.