全面開放新格局下提升沿邊口岸經濟的路徑探析
——基于廣西東興市的調查與思考

黨的十九大報告提出，“推動形成全面開放新格局”，以“一帶一路”建設為重點，“形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”。習近平總書記在2018年博鰲亞洲論壇開幕式上強調，中國對外開放的大門只會越開越大。沿邊重點口岸是我國“一帶一路”建設的先手棋和排頭兵，隨著全面開放新格局加速形成，其重要性日益凸顯。但是，目前沿邊口岸經濟發展層次總體不高，離高質量發展仍有一定距離。2017年12月，中辦回訪調研廣西貫徹落實習近平總書記視察廣西重要指示精神情況時指出，“沿邊口岸經濟亟需提升”。為全面了解沿邊口岸經濟發展情況，探索進一步加快提升沿邊口岸經濟發展水平的有效路徑，筆者深入廣西東興口岸、邊民互市貿易區、邊貿加工企業、沿邊村屯等進行調研，并充分學習借鑒相關沿邊地區口岸經濟發展經驗，探討新時代提升沿邊口岸經濟發展的思路和舉措。

一、東興口岸經濟發展總體情況

（一）口岸開放擴大升格，區域經濟實力不斷增強

廣西防城港東興市陸地邊境線長39公里，與越南廣寧省芒街市隔著一條界河北侖河，現有國家一類口岸和邊民互市貿易區各1個。2017年6月，東興口岸獲批擴大開放至中越北侖河二橋，東興進境水果指定口岸、進口冰鮮水產品口岸通過國家質檢總局驗收。隨著口岸開放不斷擴大升級，口岸城市的發展也不斷加快，綜合實力持續大幅攀升。2018年，東興市實現生產總值98億元，較2012年增長1.9倍，年均增長11%，高于同期全國、全區水平；人均GDP、人均財政收入、城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入保持廣西前列。近年來，東興市先后榮獲“中國最具競爭力百強縣”“中國十佳特色文化旅游名縣”“2018中國西部百強縣市”等榮譽稱號，2018年東興市躋身全國縣級市全面小康指數百強，位列全國81名，成為廣西唯一上榜的縣級市。

（二）基礎設施日趨完善，口岸通關能力大幅提升

互聯互通基礎設施項目穩步推進。防東鐵路開工建設，中越北侖河二橋建成具備通車條件，東興高興大道完成改造，東興-芒街互市便民臨時浮橋建成通車。口岸聯檢設施加快建設。東興口岸二橋臨時通關驗貨場竣工驗收，二橋綜合服務區國門樓、驗貨場等正進行裝修，將于2019年6月前建成；東興進境水果指定口岸、進口冰鮮水產品口岸開通運營，進境水果指定口岸首次實現越南冷鏈集裝箱車整車入境。“智慧口岸建設”穩步推進。中越北侖河二橋口岸信息化工程2018年7月開工建設，截至2019年2月底已完成總工程量的85%，完成投資1.5億元；邊民互市“三合一”綜合服務平臺上線運行；東興一橋口岸查驗系統完成改造升級，出入境游客查驗從平均需40秒/人提速至6秒/人。2018年，經東興口岸出入境人數高達1219萬人次，年單日出入境人數高達4.7余萬人次，均創歷史新高。

（三）邊境貿易快速發展，落地加工產業不斷壯大

2018年，東興市外貿進出口總額269.1億元，是2012年的5.8倍，年均增長34.3%；互市貿易進出口額181.3億元，是2012年的2倍，年均增長12.4%；互市貿易日均交易6219人次、日均交易額4966萬元、日均交易量4709噸，均是2015年的3倍。隨著邊貿轉型升級加快推進，落地加工產業也不斷發展壯大。2012年以來，東興市落地加工企業由6家發展到19家，2018年，互市商品落地加工實現工業產值28.3億元，生產加工企業提供就業崗位4500個。“互市+全產業鏈發展”東興模式3.0版（包括“互市+黨建+互助組+扶貧”“互市+金融”“互市+專業市場”“互市+落地加工”“互市+電商”等多種模式）獲得商務部、南寧海關高度認可。

（四）產業園區加快建設，跨境合作產業集聚發展

中國東興—越南芒街跨境經濟合作區中方園區2013年正式啟動建設，目前累計完成投資20多億元，起步區2.06平方公里環形路網基本建成；跨境經濟合作區標準廠房一期9棟廠房已竣工4棟，香港廣利通集團簽約入駐；園區產業工人臨時用房已竣工。東興邊境貿易區擴區工程竣工啟用，十八方農產品進出口交易中心（一期）、海關H986系統等項目建成使用，十八方農產品交易綜合市場開工建設。沖欖工業園一期工程基本完成，入園項目64個。跨境貿易、跨境旅游、跨境加工、跨境金融、跨境電商、跨境物流等跨境合作產業逐步集聚發展。以跨境電商為例，2013至2017東興市連續五年榮獲“中國電商示范百佳縣”，2018年，東興實現電子商務交易額36億元；新增電商企業81家，累計達2592家；新增就業人員341人，累計提供就業崗位超過10000個。跨境物流方面，2018年，東興市公路客貨運周轉量6.84億噸公里，增長8.2%；經東興口岸進出口貨物累計39.39萬噸，增長13.72%；出入境車輛累計4.24萬輛次，增長28.6%。

（五）國家戰略平臺疊加，沿邊改革創新不斷深化

東興市是國家沿邊重點開發開放試驗區、沿邊金融綜合改革試驗區、構建開放型經濟新體制試點城市、邊境旅游試驗區等多個國家戰略平臺覆蓋區域。近年來，東興市依托各項國家戰略平臺優勢積極推進改革創新，在相關領域改革創新創造了多項全國第一、廣西第一。沿邊金融綜合改革、商事制度改革、跨境勞務、跨境旅游等一系列沿邊改革創新不斷深化，中越人民幣/越南盾現鈔跨境雙向調運業務正式啟動；外國籍自然人經營戶登記管理辦法出臺實施，發放廣西首張外國籍自然人經營戶執照；成功開通“兩國四地”黃金旅游線路。東興口岸退稅代理網點成功啟動，成為廣西實行境外旅客離境退稅政策的首批試點口岸。首創“邊貿+扶貧”新模式，經驗做法在全區推廣，成為全區乃至全國精準扶貧新亮點。

二、沿邊口岸經濟發展存在的主要問題

（一）產業發展處于較低層次，口岸帶動作用不夠強

從一般的口岸經濟發展層次上看，可分為小邊貿，大邊貿、加工、貿易、國際轉運、保稅倉儲、金融服務等中心等不同的發展層次。目前來看，東興口岸正處于從小邊貿向大邊貿、加工、貿易、國際轉運發展層次跨越，邊境貿易額度較快增長，依托邊境貿易的進出口加工業逐步加快發展。但加工制造仍以分揀包裝加工、初級產品加工為主，創建自主品牌、精深加工較少，江平工業園、沖欖工業園入駐企業規模普遍較小。新興產業如跨境電商、跨境旅游等雖有所發展，但在整個產業鏈中主要還是扮演“通道”角色，口岸功能尚未能夠借此延伸和拓展，帶動作用不明顯。口岸經濟發展新動能培育不夠，新的經濟增長點還沒有形成，稅源較窄，2017—2018年東興市財政收入連續出現下降，2018年降幅達39.8%，口岸經濟發展的自生能力不足。

（二）互市貿易加工不升反降，貿工互動發展不順暢

互市貿易商品落地加工有利于推動跨境電商、跨境物流等跨境產業發展，能夠有效解決邊民就業，增加地方財政收入和邊民收入，是推動邊境貿易轉型升級，加快口岸經濟發展的重要舉措。但是，2018年東興互市商品落地加工不升反降，完成工業總產值28.3億元，同比下降29%。互市貿易新政策對互市商品落地加工企業造成嚴重影響，2017年海關對互市商品目錄重新核定，計劃取消179種互市商品，其中大部分涉及到東興落地加工的原材料；南寧海關于2018年4月8日下發通知實施，禁止“第三國”商品進行互市貿易，受此影響，部分依靠第三國堅果、海產品為原料的落地加工企業由于不能正常購進原材料而處于停產半停產狀態。據統計，目前東興市正常生產的落地加工企業還剩14家，處于半停產狀態的企業4家，停產6家，在建4家。此外，互市點量少、互市商品品種不增反減、互市進口商品國內流通環節合法性缺乏頂層政策支持、跨境勞務合作機制不健全等因素也制約了互市貿易落地加工加快發展壯大。

（三）通關能力需進一步提升，口岸通關效率不夠高

口岸聯檢設施方面，中越北侖河二橋已建成一年多，東興口岸獲批擴大開放也已一年多，但由于口岸國門樓、驗貨場等項目未建成而無法正式通關運營，東興一橋口岸已長期滿負荷運轉，口岸擁堵率不斷增多；作為口岸配套的羅浮海關監管貨場狹小，屬于后置貨場，無法適應東興外貿日益發展的需要。通關服務方面，口岸聯檢部門人員配置仍舊按照上世紀90年代確定的編制數進行人員配置，難以滿足快速增長的通關需求；據廣西自治區交通廳2018年6月調研情況反饋，客運車輛在東興口岸通關手續繁雜，耗時長，是造成中越跨境客運線路不能常態化運行的主要原因之一，通關流程急需進一步優化。

（四）重大項目建設推進力度不夠，基礎設施仍薄弱

防東鐵路雖然開工建設，但離形成真正的運力還需2至3年；因距離南寧機場較遠，高速公路需繞道欽州，對生鮮海產品運輸形成明顯制約。園區基礎設施方面，因征地搬遷推進較慢、資金未落實等原因，跨境合作區連接高速公路的沿河大道一期三標段、跨越大道、沿河大道二期等項目已停工近兩年，導致園區無法實現與高速公路直接連通，影響園區基礎設施完善。因資金短缺，沖欖工業園路網、標準廠房等建設進展有所放緩，影響園區企業落戶和產業集聚發展。

（五）沿邊改革成效不夠顯著，對外開放步伐不夠快

部分改革舉措并未帶來顯著的發展效應。雖然率先開展跨境勞務合作試點，但是從2015年7月開展試點至今，批準跨境勞務用工尚不足3千人，難以滿足企業用工需求。其他部分領域改革也存在類似的“叫好不叫座”現象，試點試驗并未帶來顯著的改革紅利。另一方面，雖然與越方保持較為密切的溝通交流，相關磋商機制也逐步建立，但并未充分轉化成具體的跨境合作成果。進一步擴大開放的具體舉措和辦法不夠多，離更高層次開放有一定的差距，跨境經濟合作區遲遲未獲得兩國政府批復，跨境金融、跨境旅游、跨境勞務等仍有較大提升空間。

（六）部分政策落地較難，發展要素保障能力不夠

國家、自治區出臺的相關文件明確了沿邊口岸發展諸多支持政策，但在實施過程中，因部門協調、管理體制機制等方面原因，部分支持政策落地較為困難，影響了政策作用的發揮。如跨境勞務方面，自治區相關文件已批復由公安部門簽發的《廣西邊境地區外國人臨時居留證》，首次簽發有效期由目前的1個月延長為6個月，并可多次往返，到期可以續約兩次，每次3個月的政策，但因缺少具體的配套措施，尚未真正得到落實。另一方面，在口岸聯檢設施、互聯互通基礎設施、跨境合作產業發展等方面資金、人才較為緊缺，同時還面臨較大的生態環境保護壓力，影響口岸帶動經濟發展作用的發揮，如東興口岸二橋綜合服務區國門樓、驗貨場及配套道路等總投資約11億元，目前僅落實3億多元，資金缺口近8億元，嚴重制約口岸加快建設。

三、部分沿邊地區發展口岸經濟主要經驗做法

（一）憑祥市以“口岸+”推動口岸經濟高質量發展

憑祥市是廣西口岸數量最多、種類最全、規模最大的邊境口岸城市。近年來，憑祥市不斷加大沿邊開放開發力度，加快升級完善軟硬件設施，深入推進“口岸+”建設，加快從“通道經濟”向“口岸經濟”轉型升級。2018年，憑祥市推進邊貿轉型升級的典型經驗受到國務院通報表揚。其主要經驗做法為：

一是加強互聯互通基礎設施建設。憑祥積極融入西部陸海新通道建設，加快推進一批互聯互通基礎設施和口岸聯檢設施建設，友誼關口岸貨運專用通道改擴建項目（中方段）、中越浦寨—新清貨運專用通道建成通車，憑祥鐵路口岸升級改造工程（一期）竣工啟用，浦寨進境糧食指定查驗場所通過驗收，不斷提升口岸承載力，夯實邊貿發展基礎。

二是積極探索創新口岸通關模式。在友誼關—友誼口岸率先探索推行“兩國一檢”新型通關模式，目前正加快推進軟硬件設施建設。加快推進“智慧口岸”建設，完成友誼關口岸公共服務平臺系統國際貿易“單一窗口”建設，實現了保稅業務和口岸業務“一單多報”，大大縮減報關報檢時間；加強友誼關口岸貨運通道電子通關系統建設和維護，貨物通關時間壓縮三分之一。

三是突出抓好綜合保稅區建設。充分利用憑祥綜合保稅區政策優勢，大力發展出口加工業，成功引進了全區電子科技產業龍頭企業廣西三諾科技有限公司等企業落戶。憑祥綜合保稅區是廣西唯一連續五年貿易額突破千億元的重點園區，榮獲“2018年全國優秀物流園區”稱號，入區企業進出口總額在全國10個沿邊綜保區中排名第1位。

四是大力實施“口岸+”模式。通過大力實施“口岸+”建設，培育做大邊境經濟新業態。堅持以“前岸中區后廠”發展模式推進“口岸+加工”，推動形成以加工擴大貿易，以貿易帶動加工的產業鏈。依托區位優勢，推進實施“口岸+商貿物流”，已開通3條國際物流線路。圍繞出境游，推進實施“口岸+旅游”，加快中越友誼關—友誼跨境旅游合作區建設。

五是大力培育發展一批專業市場。圍繞用好用足東盟資源優勢，重點加快推進紅木城、輕紡城、水果城、邊貿城、跨境電商產業城等“五城”建設，努力形成“一岸一品”“一市場一品”的發展新格局。

六是充分利用跨境勞務紅利。大力推進跨境勞務合作試點，啟動憑祥境外邊民務工管理服務中心項目建設，率先在全區實現跨境勞務合作系統信息化管理，全年累計辦理跨境勞務手續14.4萬人次，位居廣西第一，為企業用工提供了豐富的勞動力資源，大幅度降低企業用工成本。

（二）新疆阿拉山口市融入“一帶一路”發展口岸經濟

新疆阿拉山口口岸是我國西北最大陸路口岸，東起中國連云港，西至荷蘭鹿特丹的第二座亞歐大陸橋在此貫通。2011年，國務院批準設立阿拉山口綜合保稅區。目前，每年經阿拉山口出境的中歐班列已占我國開行班列總量的近七成，阿拉山口口岸成為了“絲綢之路經濟帶”上的黃金通道。阿拉山口市主動融入“一帶一路”，大力發展口岸經濟的經驗曾于2016年受到國務院通報表揚。其主要做法為：

一是實施“口岸強州”戰略，重點發展口岸經濟。依托國家賦予的能源資源陸路安全大通道定位，加大招商引資，加大城市基礎設施和綜保區的產業配套設施建設，搭建了一個承接進口的優質的能源資源落地、加工、落地倉儲的平臺。

二是持續深入優化口岸通關環境。不斷推進完善口岸通關基礎設施和配套設施，堅持“大通關”協調機制，積極推行關檢合作“三個一”、24小時預約通關等便利化措施。率先在全疆范圍內試點企業增值稅一般納稅人政策、實現倉單質押融資，深入推進口岸通關一體化改革，國際貿易“單一窗口”推廣使用率達到100%。

三是不斷拓展完善口岸功能。阿拉山口已獲批進口糧食、肉類、活畜、進境水果、整車、植物種苗指定口岸和國際郵件交換站等資質，以及陸上邊境口岸型國家物流樞紐承載城市，為口岸經濟發展提供政策保障。

四是高度重視綜合保稅區的建設和運營。加大基礎設施投入，建成總部經濟大樓、專家公寓、標準化廠房倉庫、進口汽車展廳等一批基礎設施建設。獲批實施進口小麥飼料加工、開行國際貨運班列、整車平行進口試點、跨境電商平臺接入海關數據和等特殊政策。搭建完成“全球買、全球賣”跨境電商公共服務平臺，高效快捷的電子商務為口岸經濟發展中注入了新的活力。制定實施綜合保稅區促進股權投資類企業發展、新興產業發展暫行辦法等一系列新機制新辦法，不斷優化園區營商軟環境。

（三）內蒙古探索實施“國外種植+口岸加工”

內蒙古根據鄰國俄羅斯、蒙古國耕地資源豐富，我國人力資源充足，種植技術較先進的特點，探索開展“國外種植+邊境口岸加工”模式，推動沿邊口岸經濟發展。

一是積極引導企業“走出去”。鼓勵和推動國內農業企業到俄、蒙兩國去種植，將種植的初級農產品返運回來，在邊境口岸加工為成品。這既防范了疫病疫情傳入，規避質量安全風險，又利用境外資源帶動了口岸經濟發展。

二是建設邊境口岸加工園區。在二連浩特、滿洲里等口岸建設糧食加工園區，為境外種植企業返回國內加工提供保障，并帶動相關產業發展，成為沿邊口岸經濟發展新增長點。

三是科學謀劃口岸功能定位和布局。我國對特定進口產品實施指定口岸政策，針對相鄰的俄、蒙地區特點，內蒙古按照錯位發展，避免同質化競爭的理念，科學謀劃全區各個口岸功能布局。先后在二連浩特、阿爾山、滿洲里、珠恩嘎達布其等口岸分別建設了飼草、糧食、肉類、汽車等9個進境指定口岸，成為帶動口岸經濟發展的支撐點。

綜合來看，沿邊各地提升口岸經濟發展往往因地制宜，根據口岸定位、毗鄰國家情況和自身資源稟賦而采取不同的策略，但也呈現出一些共同的特點。主要包括：一是加強口岸基礎設施建設，提升口岸通關能力，夯實經濟發展基礎。二是優化通關流程好服務，探索通關模式改革，建設智慧口岸，不斷提升通關效率。三是加強沿邊產業發展平臺建設，利用綜合保稅區等平臺，推動實現落地加工，促進沿邊產業發展。四是用好用活用足國家各項支持政策，不斷推進口岸擴大開放，完善口岸功能布局。五是依托國家戰略平臺，深入推進沿邊各項改革，不斷優化營商環境，增強招商引資吸引力。六是加強與鄰國的合作，互利共贏推進口岸經濟發展。

四、進一步加快沿邊口岸經濟發展的對策建議

（一）聚焦跨境經濟合作，推動沿邊產業升級發展

沿邊口岸經濟發展層次不夠高，最主要的原因是缺少產業支撐，圍繞口岸延伸的產業鏈較短，尤其是加工制造業發展不足。因此，要緊緊圍繞推動跨境合作產業發展，加快推進沿邊產業園區建設，尤其是跨境經濟合作區建設，按照“前店后廠”模式，以跨境經濟合作區建設帶動其他園區出入境加工制造業加快發展。一要遵循“一帶一路”共商共建共享的原則，在規劃設計、產業布局等方面加強與越方溝通，爭取達成更多共識。二要做好產業發展定位和規劃布局，圍繞中越北侖河二橋口岸，形成合理的產業布局。三要加快園區基礎設施，尤其是標準廠房建設，為企業入駐提供保障。四要加強政策研究，爭取特殊的政策支持。五要理順跨境經濟合作區管理體制機制，加強組織領導。

（二）推進政策創新優化，加快互市貿易轉型升級

互市貿易轉型升級的關鍵是能夠實現落地加工，要繼續加大力度推進“互市+落地加工”發展。一是積極與聯檢部門溝通，加大力度爭取國家明確互市進口商品進入內地流通的合法地位。二是爭取海關部門對相關政策進行修訂和優化，取消互市稅收優惠政策僅適用于毗鄰國家商品的限制，允許第三國商品享受邊民互市貿易稅收優惠政策；爭取修訂互市貿易負面清單以擴大邊民互市貿易商品類別，增加邊民收入，保障互市貿易加工原料來源。三是爭取批復開通楊屋邊民互市貿易點，加大力度完善互市點基礎設施，提升互市貿易便利化。四是進一步完善跨境勞務合作機制，增強務工邊民組織、培訓、委派等相關工作創新，為互市貿易加工企業提供用工保障。

（三）融入陸海通道建設，不斷夯實產業發展基礎

緊緊抓住國家“一帶一路”戰略機遇，積極融入西部陸海新通道建設，加快建成防城港至東興高速鐵路、國門大道、馬路至峒中二級公路。積極推動東興至峒中高速公路、南寧吳圩經上思至峒中高速公路等一批重大項目前期工作。盡快推進東興-越南下龍高速公路、東興-芒街-下龍-河內等跨境公路等項目建設，不斷完善沿邊互聯互通基礎設施，形成海陸聯動的交通運輸格局，夯實沿邊產業發展基礎。

（四）加強口岸能力建設，進一步提升通關便利化

進一步加強口岸聯檢設施和智慧口岸建設，提升口岸通關便利化，一是高標準建設中越北侖河二橋口岸，盡快建成口岸綜合服務區國門樓、驗貨場、口岸信息化工程等項目，加快實現口岸正式通關。二是進一步提升通關智能化水平，擴大自助通關比例，向科技要人力，要效率，提升通關便利化。三是加強與聯檢部門溝通對接，結合口岸聯檢部門機構改革，爭取增加人員配備，進一步通關流程進行優化，壓縮通關審批環節，提升通關效率。四是推動聯檢部門對互市貿易主體認定、運輸工具備案、互市貿易申報、監管部門查驗和放行等手續進行流程優化，在互市區深化海關、邊防檢查及交通運輸、海事等部門的“三個一”合作模式，推動沿邊地區國家查驗單位監管互認、執法互助和信息互換，提高通關便利化水平。

（五）加強沿邊改革創新，不斷優化沿邊營商環境

對沿邊重點開發開放試驗區、沿邊金融綜合改革試驗區、構建開放型經濟新體制試點城市、邊境旅游試點區等國家級戰略平臺進行整合，找準立足點和出發點，依托國家賦予的優惠政策大膽進行改革創新，將國家戰略優勢轉化成為發展優勢，強化服務意識，綜合施策，多管齊下，創造優良的營商環境，吸引企業前來投資。研究設立沿邊產業發展（創業投資）基金，吸引投資機構和民間資本參與，以股權投資、直投、獎補等多種靈活方式，專門投資于沿邊地區加工制造業、高技術產業、服務業和旅游業。發揮跨境勞務合作優勢，為入駐企業在用工、培訓及外籍員工管理等方面提供支持和服務，降低企業用工成本，解除企業后顧之憂。

（六）依托國家戰略平臺，積極爭取更多傾斜支持

充分發揮國家戰略疊加優勢，加強與國家、自治區相關部門匯報對接，積極爭取國家、自治區更多的支持。一是進一步充分調動各級各部門積極參與，利用國家戰略平臺優勢先行先試或者向上爭取支持。二是對各類優惠政策進行梳理分析，按難易進行分類，從易到難，逐項落實，推動國家支持政策發揮實實在在的效益。三是爭取更多的國家戰略平臺落地實施，包括爭取中越兩國盡快簽署跨境經濟合作區共同總體方案，積極研究申報沿邊口岸綜合保稅區、自由貿易試驗區等。

（七）立足對越溝通交流，打造沿邊對外開放高地

進一步完善與越方溝通交流和會晤機制。一是按照“民心相通”要求，進一步加強中越民間友好往來，以交流消除誤解，增進了解，為國家周邊外交戰略服務。二是依托邊境旅游試驗區，將中越間民間文化交流進一步拓展為旅游項目，以中越共同演出、共同舉辦文娛項目為途徑加強中越文化交流合作。三是轉變職能，對越溝通交流，既要服務于促進商品服務貿易往來，也要服務于投資往來；既要促進中國企業商品和服務出口，也要促進商品和服務進口，更要促進中國企業對外投資，服務國家“一帶一路”建設。