我國消防救援體制轉型中出現的問題與對策

楊詩萱

西北政法大學，陜西 西安 710063

一、我國消防救援體制現狀及轉型的意義

始于1965年的現役消防體制，公安消防部隊系中國人民武裝警察部隊序列的一個警種，是公安機關的重要職能部門，享受解放軍的同等待遇[1]。它既是武警現役部隊，又是消防行政執法機構，具有雙重主體身份，法律地位模糊不清。接受地方政府和中央軍委的雙重領導，擔負著公安消防保衛和社會搶險救援的雙重職能；人員配額為國家兵役編制，人員工資服裝生活費由國防經費支出，所需消防車輛及裝備器材等消防業務經費由所在地方財政開支，未能建立起高效統一的聯動機制[2]。2018年3月21日，中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，公安消防部隊不再屬武警部隊序列，成建制劃轉應急管理部[3]。這是黨中央適應國家治理體系和治理能力現代化作出的戰略決策，是立足我國國情和災害事故特點、構建新時代國家應急救援體系的重要舉措[4]。其對于健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，防范化解重大安全風險，提高防災減災救災能力具有重大意義。

二、消防救援體制轉型中存在的問題

(一)消防部門的性質及法律地位問題

新組建的應急管理部消防隊伍是把原消防部隊從武警部隊剝離，并與安全生產等專業應急救援隊伍一并作為常備應急骨干隊伍，承擔救災救助工作，還要針對各種特殊災害，打造出若干個特勤隊、攻堅組、專業隊，成為現代化、專業化、職業化的綜合應急救援主力軍和國家隊，來滿足各種復雜的特殊災害救援的需要。這支隊伍，脫離了武警和公安，是否還屬于警察體制？必須明確它的性質和法律地位。

(二)消防救援相關法律制度不健全

第一，應急法律法規不健全。憲法對應急管理救援制度沒有明確規定；應急救援法律之間的沖突現象有待清理，各部門出臺的政策沒有有效地銜接，存在一定的重疊和空白，各省市制定的規范尚不成熟，需要國家層面的法律進行規范和協調；法律規定內容抽象，可操作性不強。

第二，消防榮譽制度不健全。已設立的消防救援銜有利于消防榮譽制度的發展，但僅僅依靠這一點還不夠。

第三，監督機制不健全。已經出現法律執行不到位、行政越權和濫用、權力的監督機制不健全、法律責任(行政、民事、刑事)不清等情況。

(三)消防救援人員錄用問題

第一，消防應急救援人力資源不足，專業素質有待加強以及在社會招聘消防員如何保障專業性。

第二，志愿消防員如何招錄與管理及待遇問題。

(四)消防救援隊伍的職權范圍不清晰

消防部門參與滅火之外的應急救援活動職權范圍不清晰，易產生矛盾和法律糾紛。

三、建議與對策

(一)明確消防救援組織的性質及其作為國家應急救援的主力軍、國家隊的法律地位

根據我國災害事故多發、頻發的特點，2018年10月18日，中辦、國辦印發《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》，明確要組建國家綜合性消防救援隊伍，堅持從國情出發，建設中國特色應急救援主力軍和國家隊，形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色安全管理體制，從而健全公共安全體系[5]。

這次改革的亮點在于整合資源和力量新組建一個一級管理的防災減災救災體制，走“大安全”“大應急”部委制，這也是主要發達國家的普遍做法。應急管理部及消防救援局成立后，也方便與社會力量、民間救援、國際救災力量直接對接，有利于我國對外緊急救援工作和實施人道主義救助，這將極大提高救援效能。

作為國家應急救援的主力軍、國家隊，在救援過程中，必須具備如指揮交通、調動全國先進設備和應急物資、臨時警戒、沖突處置、指揮其他救援力量、承擔各種災害和事故的應急救援任務、災害現場調查及事故責任追究處理等特權和職能。因此，消防救援部門雖然脫離了公安和武警，但法律地位上，它必須屬于行政法律關系的主體，應具備國家強制職能，屬于消防救援警種，內部人員編制應當屬于人民警察序列，即人民消防警察，相同于國家安全警察、法院檢察院司法警察、司法監獄警察等，以減少救援過程中的沖突和糾紛。

(二)完善消防救援相關法律制度

第一，盡快完善消防立法、制定應急救援法。在憲法中對應急救援加以規定，同時盡快制訂《中華人民共和國應急救援法》，將已有的分散的法律制度統一于一體，對應急救援法律建設的基本原則、緊急情況下的特殊行政程序規范、社會組織及個人參與應急救援、對公民、社會、企業及消防部門的責任和義務，志愿消防在應急救援體系的法律規范、消防員的福利、工時制度、退休年齡等基本問題予以明確，增強其執法力度。

改制以后消防救援隊伍將失去軍隊化管理的優勢，可以參考歐美國家的做法，制定科學合理的制度設計指揮架構，比如在標準化指揮體系里設置安全官，出警后進行災情偵查，明確是否適合救援。另外需明確緊急避險權實行的條件，如遇到符合緊急避險條件的危險情況，消防員有不實施救援的權利等。

第二，健全消防榮譽制度。我國應參照俄羅斯的國家榮譽制度，建立適合我國國情的消防救援榮譽制度，同時建立符合職業特點的表彰獎勵制度，讓消防救援人員繼續享受國家和社會給予武警部隊和公安干警的各項優待，以政治上的特殊關懷，激勵廣大消防救援人員許黨報國、獻身使命[6]。

消防武警部隊整體轉制后，為了更好地銜接，我國參照軍銜、警銜的做法，設立消防救援銜，明確對在執行消防救援任務或其他工作中做出重大貢獻、德才表現突出的可以提前晉升，突出消防救援銜的激勵功能，使消防救援成為社會尊崇的職業。

第三，增強消防及應急救援執法的透明度，形成完善的消防執法監督體系(公眾消防評價、媒體網絡輿論監督等)，健全公共危機治理責任機制。

(三)完善人員錄用與管理規則，建強消防救援專業隊伍

第一，消防救援是和平年代最危險的工作之一，首先必須從工資、住房、子女入學就業、養老、醫療、個人發展等方面大幅度提高消防員的待遇和社會地位，讓消防員成為全社會普遍羨慕的職業，吸引更多的優秀青年獻身消防事業，為消防救援隊伍的職業化、專業化奠定基礎。

按照不低于或高于軍隊干部的工資福利確定消防救援人員待遇，制定更為嚴格的職業消防員錄用規則。今年，應急管理部將首次面向社會公開招錄3萬名消防員，2月底報名結束后，將進行資格審查，體格檢查、政治考核、體能測試和崗位適應性測試、心理測試和面試，公示，入職培訓等環節。首次招錄工作結束后，將認真總結經驗做法、健全完善工作機制，9月份將采取“直通車”的方式，專門組織招錄軍隊退役士兵，這項工作初步考慮在9月份軍隊士兵退伍季開展。這是我國消防救援隊伍職業化和專業化的開端，應盡快建立相應的消防員退出機制。

第二，強化消防救援人員專業培訓，建立消防學校和研究機構，提升消防員的社會地位，保證消防救援人員專業素質，建強消防救援專業隊伍。

組建應急管理(消防安全)大學。國家層面組建“中國應急管理(消防安全)大學”，地方建立高等職業教育類型的應急管理(消防安全)學校，分別承擔國家或地方的應急管理(消防安全)干部和技術人員的教育訓練任務，解決我國應急消防隊伍理論素養不足，無法應對復雜的災害情況。2018年10月29日，中國消防救援學院掛牌成立，對于構建消防救援高等教育體系、培養造就高素質消防救援專業人才具有重要意義。

組建國家“應急管理(消防安全)科學研究院”，下設若干研究所或分院，承擔國家或地方的災害事故防治科學的研究和監測任務。

第三，發展志愿消防員，逐步推動職業消防員與志愿消防員相結合，建立符合消防救援職業特點的保障機制，解決消防應急救援人力資源不足問題。

改制前中國現役消防員隊伍約有16萬人，約占我國人口的萬分之一點二。而發達國家消防隊伍的比例基本保持在萬分之二十左右。有的城市甚至更多，例如，美國紐約市人口830萬，消防隊伍就有1.5萬人。按歐美國家消防員的配置比例，單靠政府財政很難負擔，只能靠政府主導加上社會各界參與，形成合力。法國有25萬消防員，80%志愿消防員，與職業消防員進行同等強度訓練，以獲得資格認證，出現災情的時候，在周圍3公里范圍內便可收到救援指令。我們也可以仿照歐美國家的做法，推行志愿消防員制度。

在中國也有企業消防員存在，一般分為兩種情況：一種是為石油化工、民航、軍工等危險化學品行業提供消防員服務的企業消防員；另一種是地方消防站點向社會招聘的合同制消防員。我們應加強對他們的教育培訓，作為消防救援隊伍的有力補充。

(四)明確消防救援部門的職權范圍

消防隊伍在俄羅斯、德國、法國作為主要應急救援力量，擔負著消防、救護和民防三位一體的應急救援任務[7]。我國2018年組建了中華人民共和國應急管理部，下設國家綜合性消防救援隊伍——消防救援局，承擔防范化解重大安全風險、應對處置各類災害事故的綜合救援職責。除完成火災撲救任務外，還要參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坰塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故，重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件[8]。

按照應急救援主力軍、國家隊定位，適應“全災種大應急”任務需要，通過對數次重大災害事故應急處置的分析研判，除了常規的救援裝備外，還需為這支隊伍配備一些針對性強、專業性高的特種裝備。同時還應組建地震、山岳、水域、空勤專業救援隊及一批跨區域機動救援力量，需要組建國際救援專業隊伍。需要密切與軍隊有關部門合作，規范社會力量有序參與救援行動。

消防救援涉及多項業務，部門多、行業多，應該建立戰勤保障機制。要對現有資源進行優化整合，擴大救災物資儲備種類和數量，推進分災種、分區域的應急物資保障中心建設，形成“標準配置、精確管理、模塊儲運”的國家、省、市搶險救災物資儲備布局，建立鐵路、公路、水運、航空應急調運與配送機制，保障救災行動的高效開展，真正展現“大應急”格局。

(五)加強消防知識科普工作

第一，提高民眾的消防意識，創建濃厚的消防管理社會化氛圍。由于我國民眾的消防意識較弱，消防管理社會化機制不完善，企事業單位及民眾的消防觀念比較狹隘，導致很多單位與團體進行的消防演練無法取得應有的效果。很多單位的消防通道被隨意占用，很多消防設備被隨意損壞或者被覆蓋。面對消防工作日益嚴峻的形勢，必須通過消防科普宣傳，提高民眾的消防意識。

第二，組織消防員進校園進行科普。宣傳教育對于消防管理工作的順利開展十分重要。在美國的體制下，最有經驗、知識和口才的人才會擔任全職消防工作，他們站在校園科普的第一線，所以全社會對消防工作才那么重視和認可。要經常在民眾中開展消防安全教育活動，尤其是火災抵御力度較弱的區域，如學校、企業、社區等。通過提高民眾整體的消防意識，做到人人具備消防常識，彼此之間相互監督，把火災隱患扼殺在搖籃中，這樣整個社會的消防安全才能得到有效保障。