環境民事公益訴訟主體資格之立法掣肘與破解

王 敏

江蘇省淮安市中級人民法院，江蘇 淮安 223001

一、環境民事公益訴訟主體資格之實踐考察

(一)環境民事公益訴訟主體資格之特點呈現

1.環保等社會組織逐步成為主力軍。自新環境保護法實施以來，全國法院受理的環境民事公益訴訟大都由環保等社會組織提起。如江蘇省無錫市中級人民法院于2009年7月立案審理的中華環保聯合會等訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染公益訴訟案，是我國首例環保組織被法院認定為具有原告資格的案例。

2.檢察機關在環境公益訴訟的發展中成績斐然。在現行民訴法實施之前，廣東、浙江等多地檢察機關已對環境民事公益訴訟不斷進行了嘗試。2015年7月全國人大常委會授權最高人民檢察院在個別區域展開測試，檢察機關提起環境民事公益訴訟更加名正言順。

3.公民個人對該訴訟的推動起到了重要作用。即使現在公民個人的環境民事公益訴訟主體資格未獲法律認可，但公民個人的力量不容小覷，推動了環境民事公益訴訟制度的發展，為法律的完善提供了空間。

(二)環境民事公益訴訟主體資格之問題呈現

一是國家機關主體資格不明。現行民訴法對“法律規定的機關”具有環境民事公益訴訟的主體資格規定較為原則，具體范圍、標準條件亟待確立。新環境保護法僅對社會組織的地位予以明確，對檢察機關和環保機關是否屬于“法律規定的機關”未置可否。基于審慎的態度，我國就檢察機關提起環境民事公益訴訟進行了試點，但仍有很大爭議。

二是社會組織主體資格限制過嚴。目前我國環保組織提起的公益訴訟情況不佳，與法律對其資格限制過嚴不無關系，真正具有五年以上從事環境保護公益活動的社會組織很少。從新環境保護法實施情況看，雖然符合條件的環保組織有700家上下，真正提起公益訴訟的卻不足10%。

三是公民個人主體資格被排斥。民事訴訟法第五十五條明確排除了公民個人的環境民事公益訴訟主體資格。從我國現階段情況看，因公民素質參差不齊，為避免濫訴和浪費司法資源，否定公民個人的民事公益訴訟主體資格有一定的合理性。但因公民系個人利益的維護者，賦予公民提起環境民事公益訴訟的權利不只是實際要求的需要，也是公民環境權和訴訟權的主要實質。

二、環境民事公益訴訟主體資格之域外借鑒

公益訴訟制度起源于十二世紀的古羅馬時期，目的是維護社會公共利益。現如今，大陸法系和英美法系國家均建立環境公益訴訟制度，域外對環境公益訴訟主體資格的規定寬嚴不一。如大陸法系國家規定檢察院等國家機關和相關公益團體可以提起公益訴訟和團體訴訟，但原則上公民個人不具有主體資格；英美法系國家則規定較為寬松，檢察院、公民個人、企業以及公益團體均具有主體資格。

美國是最早確立此制度的國家，研究也較為成熟。美國對環境公益訴訟又稱為公民訴訟，即每個公民均可對有損環保權益的舉動申請起訴。該制度起始自1970年的《清潔空氣法》，之后的《海洋傾瀉法》、《資源保護和恢復法》等環保法律都規定公民個人可以自己名義對有違環境保護的行為提起訴訟，但需證明其與案件具有利害關系。

印度是最早引入并建立該制度的發展中國家，未對主要訴訟人做限定，所有公民和社會團體都可以提起訴訟，而且法官擁有較大的自由裁量權。但環境公益訴訟的主體須誠信、善良，不可因為個人好處抑或政事企圖等理由而進行起訴。

日本的該訴訟模式屬于公眾訴訟，帶有行政訴訟的性質，限制較嚴。原告主體資格的確定需符合生態環境受到了實際損害和損害是受法律所保護的兩個標準。當有多個當事人與案件具有利害關系時，可以選出一人或數人代表全體人員的利益參與訴訟，法院的判決名義上是對訴訟參與人作出，但對所有與案件有利害關系的當事人均具有法律效力。

英國法律規定，總檢察長可以代表公眾阻止公共利益的受損，任何個人均不具備該權利。后傳統的檢察長制度亦在實踐中予以改變，環境公益訴訟的主體得以放寬，遭受公益損害的當事人或檢察官均可以提起訴訟。

三、環境民事公益訴訟主體資格之困境破解

(一)放寬社會組織之資格條件

司法實踐中對社會組織的涵義理解較為狹隘，社會組織的定義應從以下方面加以解釋。首先，不要固執限制它的類別、種類，群眾集體、民眾籌資興辦非企業單位以及基金會等均可認定為《環境保護法》規定的社會組織。其次，“維護社會公共利益”不能僅從章程確定的宗旨和主要業務范圍的文字表述中予以辨別，應該從“維護社會公共利益”內在詳細研究是不是真正保護大眾權益，是不是切合綠色環保、節約能源、降低能源消耗、減少污染物排放、愛護自然等理念，是不是和環境保護緊密相關。再次，“專門從事環境保護公益活動”應作廣義理解，不僅局限于常見的植樹造林、修復環境等環境保護公益活動，還應包括參加與環保有關的學術問題的研討、宣傳培訓等有利于促進全社會樹立環保意識、增強環保理念的活動。第四，“專門從事環境保護公益活動連續五年”要從社會組織具體從事環保活動之日起算，而非從社會組織登記之日起算。第五，只有社會組織因從事業務活動受到行政、刑事處罰的，才能認定違法記錄，若非因其從事的業務活動而受到處罰或社會組織的人員受到處罰，則均不能認定為社會組織的違法記錄。

(二)肯定國家機關之訴訟資格

1.確認環保機關之主體資格。環保機關提起環境民事公益訴訟，既可以促使其依法積極行政，也可以彌補其行政手段的不足。對于環保機關的具體范圍則可以由單行法律予以明確，具備環境行政監督管理的如國土、林業、水資源等環保機關均應具備環境民事公益訴訟的主體，對其職責管理范圍內相應的環境侵權行為提起環境民事公益訴訟。

2.確認檢察機關之主體資格。《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規定了測試區域的檢察機關允許提起環境民事公益訴訟，如今測試限期已到，立法機關可以依據測試結果，確認檢察機關的環境民事公益訴訟主體資格，對程序規則進行構建，確認檢察機關在提起環境公益訴訟中訴訟對象的無主性、目的的純公益性和角色定位的填補性，解決檢察機關提起環境公益訴訟存在的主體地位不明、角色定位沖突等方面的問題。

(三)適時賦予公民個人之主體資格

隨著公益訴訟制度的進一步發展和成熟，主體資格范圍應逐步放寬，借鑒域外經驗，將公民個人確定為環境民事公益訴訟的主體將成為必由之路和應然選擇。但只有在有關機關和社會組織力所不能及，無暇兼顧或不積極主動時，公民個人才能提起環境民事公益訴訟，于此可防止公民將其作為謀取個人利益的手段。這就要求公民在提起環境民事公益訴訟之前，必須以合適的方式告知有關機關和社會組織，若有關機關和社會組織在一定時間內未采取行動，公民個人才可以提起環境民事公益訴訟，但具體的程序構建和防止濫用訴權的措施規制仍需進一步研究。