我國基層扶貧領域的職務違法犯罪問題及防范路徑

丁 新 正

(重慶社會科學院 法學研究所，重慶 400020)

一、問題的提出

當前，全黨自上而下正在分批開展“不忘初心、牢記使命”主題教育。“不忘初心、牢記使命”具體到扶貧工作，就是要在脫貧攻堅中堅定理想信念，咬定目標，苦干實干，要在脫貧攻堅中堅持利民惠民，以人民為中心，時刻保持與人民群眾的血肉聯系，堅決遏制我國基層扶貧領域的職務違法犯罪，為脫貧攻堅保駕護航。我國扶貧領域的職務違法犯罪中相當數量的案件發生在區縣部門、鄉鎮(街道)和農村基層組織，在我國基層有其自身的特點，與其他職務違法犯罪相比，其主要發生的領域、環節和地區有其特殊規律。以我國部分省份的區縣基層為例，自“十二五”期間打響脫貧攻堅戰以來，由于扶貧投入加大，部門和基層權力增大，紀檢監察、司法檢察相對滯后，相繼發生了區縣、鄉鎮(街道)、村組(居委會)扶貧系統干部挪用、貪污、套取、截留、侵吞扶貧資金等嚴重違紀違法問題，同時，群眾涉及扶貧的信訪件數量上升較快[1]。這些問題不僅阻礙了我國脫貧攻堅、消除貧困的進程，而且嚴重損害了黨和政府在基層群眾中的公信力和形象。本文試圖通過對我國部分區縣的個案分析，檢討近年來我國基層扶貧領域職務違法犯罪的情況，準確把握其違法犯罪的基本概況、趨勢及其種類，進而分析把握其成因，在此基礎上提出以下綜合施策、有效防范基層職務扶貧領域違法犯罪的路徑：一是把握一個特點(規律);二是把好兩個關口;三是處理好三個關系;四是建立一套完善的防控預警機制。

二、學界和實務界對扶貧領域違法犯罪問題的研究和探討

(一)國外的研究和探討

國外對于扶貧違法犯罪問題的研究，主要是從貧困和反貧困問題入手的，研究和實務操作起步較早，但多數研究集中于貧困理論和貧困人群、貧困現象的本身，對于扶貧職務犯罪問題沒有重點涉及。如，世界銀行早在20世紀80年代初的《世界發展報告》中就給出了“貧困”的定義，之后經過不斷修正完善，到21世紀初世界銀行2001年發表的《2000/2001年世界發展報告》(World Development Report 2000/2001)把“貧困”的含義修定為缺乏擺脫貧困的能力，即“貧困除了物質上的困乏、低水平的教育和健康外，還包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏的影響力”[2]，即既需要物質扶貧，又需要權利扶貧。這給我們研究探討我國扶貧領域違法犯罪問題拓展了思路：既要重視研究探討在物質扶貧領域的職務違法犯罪，又要重視權利扶貧領域的職務違法犯罪。

另外，一些國家的扶貧經驗教訓也給我們提供了啟示。如，美國通過立法把扶貧開發項目以扶貧法案的方式確定下來，依法規制國家財政主管的醫療衛生、養老、教育、就業、住房保障等方面的直接救濟和非營利性機構對貧困人口的援助，這樣有利于依法治理在扶貧領域的職務違法犯罪問題。

(二)國內的研究和探討

由于黨的十八大以來中央對扶貧脫貧的重視，近年來國內關于扶貧領域職務違法犯罪問題的研究和探討日益活躍。

關于扶貧領域違法犯罪的概況，學者們目前大致有以下幾種觀點：陳文權、唐述英等認為在扶貧領域出現了一些新的特點，即當前扶貧領域腐敗分子在高壓下仍不收手，反腐形勢仍然嚴峻，而且鄉村“小官”是扶貧領域腐敗的絕對主體且手段老練[3]。陳學敏則結合最高人民檢察院披露的典型案例，發現了我國扶貧領域職務犯罪的諸多特點，如犯罪主體集中，涉嫌罪名集中，涉嫌的環節集中，窩串案多，共同犯罪案件占較大的比例，“拔出蘿卜帶出泥”現象突出，個人受賄與單位受賄交織[4]。

關于基層扶貧領域違法犯罪頻發的成因，學者也有如下觀點：霍亞鵬、白潔認為涉農扶貧領域職務犯罪的發案原因主要有以下幾個方面：第一，資金管理存在漏洞；第二，扶貧資金的分配管理涉及多個部門；第三，資金來源渠道分散、實施項目繁雜、使用面積廣，監管難度大；第四，監管虛位，涉農扶貧政策政出多門，尚未形成統一有效監管；第五，資金使用情況不公開不透明[5]。陳文權在《扶貧領域腐敗的精準治理對策》一文中也對扶貧領域腐敗屢禁不止的原因做了分析，他認為主要有三方面原因：涉案人員用權任性，私欲膨脹；扶貧監管存在盲區，讓人有機可乘；扶貧腐敗的違法違紀成本低。此外，劉振杰的專著《個人資產賬戶與貧困治理》在分析反貧困戰略及反貧困工作中存在的問題時，提出我國現行的救助體制很容易滋生腐敗的觀點[6]。

關于基層扶貧領域職務犯罪的預防對策，學者同樣提出了一些預防建議和對策。如，王雷在《惠農扶貧領域職務犯罪預防之淺見》一文中就提出幾點預防建議：一是檢察機關要有所作為，要在大框架下加強組織領導，要調研摸底做好事前預防，加強人員監控，做好事前預防;二是鄉鎮和相關政府職能部門應當各負其責，在強化自身監督的同時加強監管;三是個人要加強綜合修養[7]。徐春霞在《扶貧系統職務犯罪案件亟需引起高度重視》中認為要加強監管力度，開展專題警示教育和加大案件查處力度[8]。劉翔和李訊華在《惠農扶貧領域職務犯罪案件查辦問題研究》一文從偵查的角度提出了建議：第一，聯合多方力量形成打擊合力；第二，充分利用信息開展精細化初查；第三，多方面推廣專業化辦案機制，細化偵查人員分類，培養專業的刑事檢查人員；第四，構建典型案例示范平臺[9]。

更難能可貴的是，我國最高人民檢察院主動作為，領導帶頭、有關部門積極參與，曹建明檢察長提出“各級檢察機關要立足扶貧領域職務犯罪的基本特點，有針對性地開展專項工作”“要突出重點、盯住基層”的辦案要求[10]。最高人民檢察院還與國家扶貧部門聯合印發了《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》[11]。

總的來看，目前大多研究從比較宏觀的國家層面探討我國扶貧領域的職務犯罪，而對絕大多數發生在基層扶貧領域的職務違法犯罪進行專題研究尚為欠缺。

三、我國基層扶貧領域職務違法犯罪的基本概況和特點

(一)基層扶貧領域職務違法犯罪的基本概況

1.在案發領域和環節方面。從近年來我國各級紀檢監察機關、司法機關查辦的基層扶貧領域職務違法犯罪案件的類型表明，大多集中在基礎設施建設、產業扶持、教育扶貧、搬遷扶貧、醫療衛生扶貧、低保兜底政策落實等重點領域，以及扶貧資金分配、發放管理、項目申報、審核審批、項目實施、檢查驗收等重點環節。以中西部地區的湖南、四川、重慶、陜西、貴州、云南、甘肅、廣西、青海為例，在武陵山區、秦巴山區、烏蒙山區、六盤山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、祁連山等連片貧困地區以及國家級貧困區縣和省(市、自治區)級貧困區縣表現尤其突出。以重慶為例，涉及的重點領域、重點環節、重點區域分別如下：區縣基礎設施建設、產業扶持、教育扶貧、搬遷扶貧、醫療衛生扶貧、低保兜底政策落實等重點領域；項目申報審核審批以及實施、驗收，扶貧資金發放、分配等重點環節；圍繞巫山縣、巫溪縣、城口縣等14個國家級貧困區縣和2個市級貧困區縣等重點區域。

2.在案發主體方面。以兩大類人員最為突出,一類是區縣相關扶貧部門的干部，如扶貧、民政、慈善福利機構等部門的人員。另一類是鄉鎮(街道)站所、村級“兩委”成員等涉農領域工作人員。他們或直接負責支農惠農資金、項目，或負責工程項目申報，配合鄉鎮(街道)站、所人員發放惠農補貼和協助工程建設。

3.利益被損害人的類型。利益被損害人主要是貧困地區的農民居民和城鄉殘疾人、五保戶群體。他們很多人文化水平有限，社會交往范圍狹窄，對相關政策和規定在鄉村的操作程序和落實難以知曉細節，加之權利意識淡薄、維權能力弱，容易成為基層扶貧領域職務犯罪的侵害群體[12]。

(二)我國基層扶貧領域職務違法犯罪的特點

1.違法犯罪在環節上高度一致且比較集中。主要體現在三個環節：一是侵占私分、貪污挪用，或失職瀆職、違規操作，致使資金跑冒滴漏、虛報冒領等環節；二是扶貧、救災、農民工培訓、農業政策性保險等專項資金申報、審核、管理、驗收等環節；三是對農民種糧直接補貼、良種補貼、大棚補貼、規模化養殖補貼、購置農機具補貼、農資綜合補貼、家電下鄉補貼等環節。

2.基層“蠅貪”現象突出。特別是在基層涉農惠農扶貧領域，基層鄉鎮(街道)、站、所和村(社區)職務犯罪發案率居高不下，涉案人員包括鄉鎮(街道)、站、所的工作人員和村(社區)的黨支部書記、村委會(居委會)主任、會計、出納和村民小組組長；另外，也不乏部分區縣扶貧、惠農等職能部門科級及以下干部。這些人級別不高但均實權在握,小官“蠅貪”現象比較嚴重[13]。

3.“抱團”作案、“團伙”腐敗現象嚴重。近年來，從我國各級紀檢監察機關、司法檢察機關所查辦的基層扶貧領域職務犯罪案件來看，“抱團”作案、“團伙”腐敗現象嚴重，往往是拔出蘿卜帶出泥，突破一案、帶出一串，而且相互勾結、團伙作案有蔓延之勢。根據中紀委通報和重慶市紀委監察局官網“風正巴渝”披露的案例，重慶2016年下半年處理的兩起窩案涉及的7名村干部無不是“抱團”作案、“團伙”腐敗。該市江津區石門鎮李家村村委會原主任楊炯貴、原出納曹輝箱、原會計程從海、原綜治專干周黎勇私分村集體資金等問題，4人利用職務便利，以虛開發票、虛列支出等方式私分集體資金[14]。

四、我國基層扶貧領域職務違法犯罪的成因

當前，我國基層扶貧領域職務違法犯罪處于高發態勢，從社會根源上來看，主要是基層沒有形成良性治理機制，特別是社區和鄉村良性治理機制的缺失；加之治理資源的投入不足，為扶貧領域職務犯罪提供了大量的現實機會；從監督機制方面來看，隨著扶貧開發力度的增大與農村基層組織人員管理權限的擴大，對扶貧領域的權力監督機制沒有跟上。具體來看，原因如下。

(一)違法犯罪的基層扶貧干部宗旨意識不強，擔當精神有所欠缺

基層扶貧干部很辛苦，壓力大責任重，具有宗旨意識是精神支柱和立身之本，也是基層扶貧干部負責擔當精神的前提。樹立宗旨意識，轉變思想作風、強化責任擔當是做好扶貧工作的關鍵。違法犯罪的基層扶貧干部往往由于宗旨意識不強，導致不作為、缺乏擔當精神。

(二)規章制度不嚴，監管流于形式

一方面，規章制度存在漏洞，扶貧資金的分配和使用透明度低，而且實際操作的靈活性很大，缺乏嚴格的約束制度，導致扶貧專款被貪污、挪用。另一方面，一些鄉鎮(街道)、村組(社區)管理松懈。一些農村基層組織沒有嚴格的規則可循，賬目不清，單據、憑證不完整，或為躲避監督設立小金庫。在區縣扶貧救濟、涉農等20多個職能部門中，發改委、金融、農業和民政等部門只注重扶貧資金的劃撥，忽視監督申報和使用資金。一些部門及其工作人員不深入了解群眾意見，工作流于形式。

從各地檢察院辦理的案件看，當前，農村扶貧資金的管理不規范，沒有按要求建立詳細的貧困戶花名冊和統一費用發放票據，沒有及時將費用發放原始票據按財務管理的有關規定統一進行賬務管理，一些村鎮干部抓住漏洞，相互勾結，以“合法”形式挪用公款，假公濟私，呈現出“蠅貪”“蟻貪”問題突出、窩案串案突出、貪污瀆職問題突出的情況[15]。近年來，我國部分省市圍繞陽光扶貧、廉潔扶貧相繼制定出臺了全面加強扶貧資金監管的意見和制度，對管好用好扶貧資金發揮了重要作用。但必須看到，扶貧資金量大、面廣、點多、線長，監管難度依然很大，扶貧資金閑置、“項目趴窩”等問題依然突出。

(三)涉案鄉鎮(街道)、村組(社區)財務大多不公開

涉案鄉鎮(街道)、村組(社區)普遍存在財務不公開、暗箱操作等現象，特別是在征地補償、移民搬遷、惠民資金管理發放等環節問題比較嚴重。

以國家惠農惠牧資金、征地拆遷補償資金、農村五保供養資金的審批撥付為例，款項一旦打入村鎮賬戶后，區縣政府部門便難以有效監管，從而導致村鎮干部容易與會計合謀挪用、私分、貪污。再以在全國普遍推行的農地入股公司為例。如何使土地入股的農業企業與城鎮的工業企業一樣，形成信息充分而透明的財務制度、規范的管理制衡框架與良好的激勵和約束機制，嚴格按照公司章程和相應的財務會計規則行事，保障公司財務透明度，是企業發展的基本條件[16]，也即如何保障以農地入股的公司財務透明度，防止入股公司的財物被挪用、私分、貪污以及被強者通吃，是農地流轉合法運行、遏制違法犯罪、真正助推脫貧致富的重要因素。

這些案例說明，鎮(街道)、村組(社區)等基層權力集中、監督相對弱化，加之財務大多不公開，使違法犯罪行為屢屢發生。

五、如何精準施策、有效遏制我國基層扶貧領域職務違法犯罪

(一)把握我國基層扶貧領域職務違法犯罪特點規律, 開展區域性、行業性專項預防

1.完善和規范派駐鄉鎮的紀檢監察室和司法檢察室，強化組織建設，發揮黨和國家的紀檢監察和司法檢察的末梢作用。如，湘西土家族苗族自治州對扶貧領域“微腐敗”進行兩批次的“五個一”專項整治，把“反腐紅利”化為“民生紅利”。繼2018年開展“一盞燈、一棟房、一張床、一口井、一條路”等“五個一”專項整治之后，2019年又開展“一塊地、一棵樹、一枚章、一張卡、一封信”等新的“五個一”專項整治[17]，讓廣大村民直觀地感受到國家扶貧領域反腐的決心、增強村民脫貧的信心、讓村民得到實惠，贏得村民真心稱贊。

2.強化內外聯動，加強紀檢監察、司法檢察、行政審計的溝通機制，定期開展與扶貧部門、金融機構的溝通協調和信息互換，及時受理、收集、保存、固定證據，收集線索、總結經驗，不斷提升綜合施策、遏制基層扶貧領域違法犯罪的能力。

3.要把對基層扶貧領域的職務違法犯罪預防與我國正在開展的“掃黑除惡”工作聯系起來，精準打擊具有黑惡背景的職務違法犯罪。針對我國區縣鄉鎮面積廣大、情況復雜，特別是當前一些農村基層組織“黑社會化”蔓延的問題，因地制宜、多管齊下，重點打擊鎮(街)、村(居)黑惡勢力的囂張氣焰及其背后的保護傘。近日，中央掃黑除惡第19督導組督導甘肅省工作，中央督導組入駐一周后，甘肅省紀委監委通報了一批級別不高、但情節惡劣的基層涉黑涉惡腐敗和“保護傘”典型案例，被通報的相關人員有監區指導員、看守所管教民警，有交警大隊副中隊長、派出所所長，也有鎮黨委書記、村監委主任等[18]，起到了強有力的震懾作用。

4.發揮信息公開和群眾監督、社會監督作用，并及時將基層扶貧領域職務犯罪查辦情況傳達給社會公眾，增強社會公眾對遏制基層扶貧領域違法犯罪的信心。

(二)把好兩個關口, 嚴禁扶貧干部帶病上崗，壓實責任、倒逼基層組織認真履職盡責

1.完善選人機制，把好 “入口關”。嚴把基層扶貧干部、村(居)干部入口關，嚴把村(居)“兩委”換屆人選的政治關、廉潔關、用人關，禁止干部帶病上崗，特別是要加強村(居)財會人員隊伍建設。大量案例表明，基層扶貧領域的多發的職務違法犯罪，往往與選人用人把關不嚴，一部分人還是帶病上崗有關。

2.加強黨性和法紀教育，把好“教育關”。防治基層扶貧領域職務犯罪，應充分運用法紀警示和思想政治引導的有力武器，堅決貫徹習近平總書記所強調的“領導干部要講政德”的要求，明大德、守公德、嚴私德，發揮法紀教育和思想政治教育等廉政文化氛圍的基礎性作用，筑牢法紀防線和思想道德防線。

3.壓實責任，把好“責任關”。十九大以來，隨著各級監察委員會的成立，監察范圍涵蓋所有村干部(包括農村非黨員村干部)，應抓緊這一契機，全面從嚴整治村(居)基層黨組織，固本培元，加強對村(居)干部群體的日常監督管理，穩固黨的執政根基。對一些基層黨組織和黨員干部履職盡責不力，甚至縱容“村霸”“街霸”的行為，必須壓實責任、堅決懲治，并建立責任追究機制，倒逼村(居)基層組織積極作為、履職盡責。

(三)處理好三個關系，努力實現紀律法律懲治效果與扶貧成效的有機統一

1.處理好打擊面上犯罪與遏制重點領域、重點環節犯罪的關系。要圍繞十九大以來中央的決策部署，找準當前基層扶貧領域職務違法犯罪易發多發的突出領域和環節，加強預防措施和查辦力度。

2.準確把握罪與非罪的界限。加強扶貧領域的紀律法律政策研究，嚴格把握罪與非罪的界限。要做到把握法律政策、寬嚴相濟。尤其是在處理扶貧領域失職瀆職違法犯罪案件時，要堅決貫徹黨和國家的法紀政策，注意聽取多方意見，防止把一般違法違紀、工作失誤甚至改革創新視同違法犯罪，實現紀律法律懲治效果與扶貧成效的有機統一。

3.處理好治標與固本的關系。如，運用紀檢監察建議權、司法檢察建議權和行政審判司法建議，促進地方區縣、鄉鎮(街道)、村組(居委會)進一步建章立制；將刑事追訴與檢察建議相結合，加大辦案力度與宣傳教育相結合；延伸辦案職能，拓展線索渠道，深入剖析發案原因，尋找制度上和管理上存在的問題，向有關部門及時提出紀檢監察建議書、檢察建議書和行政審判司法建議書，協助和推動有關部門及時汲取經驗教訓、建章立制，堵塞漏洞，推動建立和完善基層扶貧領域懲治預防違法犯罪的長效機制。

(四)利用現代信息技術建立一套完善的防控預警機制

為了及時發現和解決基層扶貧領域的職務違法犯罪以及誘發違法犯罪的苗頭和特點，應當利用現代信息技術建立完善預警機制。要及時總結扶貧領域的職務犯罪和誘發職務犯罪的苗頭性、傾向性問題,開展前瞻性專題調研,探索建立預警機制,研究從源頭上預防的對策措施[19]。建立扶貧領域職務違法犯罪預警機制應抓住幾個重點。

1.抓住信息收集、信息研判和預警風險這些主要環節，把握信息收集處理的廣泛性、及時性，可充分利用檢察機關自身查辦職務犯罪的信息庫。

2.把扶貧領域職務違法犯罪預警的工作重點方向放在區縣部門、鄉鎮(街道)和村組(社區)：一是要充分發揮鄉鎮紀檢監察室和司法檢察室的作用，建設信息收集平臺，完善鄉鎮(街道)和村組(社區)的信息收集網絡；二是與基層政府和基層群眾組織聯動，使檢察機關能夠快速、全面且準確地掌握扶貧計劃實施過程中的信息動態；三是發揮人民監督員的作用，動員群眾參與預警機制的建設[12]。

3.利用預警機制平臺，針對特定對象定期開展法治與德治相結合的警示教育活動，針對扶貧對象定期開展切實維護扶貧對象利益的權利保護教育、做好舉報違法犯罪的宣傳引導。