中國共產黨在憲法中領導黨地位的形成

郝 鐵 川

(上海市文史研究館，上海 200022)

2013年8月19日，習近平在全國宣傳思想工作會議上的講話中提出：“我一直在思考一個問題，這就是：我們中國共產黨能不能打仗，新中國已經說明了；我們中國共產黨人能不能搞建設搞發展，改革開放的推進已經說明了；但是，我們中國共產黨人能不能在日益復雜的國際環境下堅持住黨的領導、堅持和發展中國特色社會主義，這個還需要我們一代一代共產黨人繼續作出回答。”[1]25中國革命、建設和改革開放的實踐確實證明了“只有共產黨才能救中國”“只有中國共產黨領導的中國特色社會主義事業才能發展中國”，這一切表明從中國的歷史和現實中提煉出“領導黨”這一中國特色的概念，具有重要的學術價值和現實意義。

大約20年前，筆者在有關學術會上提出，中國共產黨不僅僅是國際社會一般所言的執政黨，更是不同于西方的具有中國特色的領導黨。如今檢索知網，發現只有田潤宇先生《領導黨與執政黨之間:對中國共產黨角色定位的學理思辨》一篇文章[2]50，該文呼吁要區分中國共產黨作為領導黨和執政黨兩種角色，因為前者內涵要比后者廣泛。但對中國共產黨“領導”的含義、領導黨與西方執政黨的不同等，卻未涉及或論證不夠。

2014年，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話中指出：“今天，我們黨處在這樣的歷史方位上，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。可以這么說，從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上進行改革，現在已經有了很好的基礎。后半程，我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”[3]因此，提煉出中國共產黨是“領導黨”的概念，也是著眼于“推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”的需要。

一、中國共產黨是“領導黨”這一概念具有中國特色

在西方人所編寫的憲法學和政治學詞典里，是查不到“領導黨”這個詞目的。在當代世界的2000多個政黨中，從不同的劃分標準出發，可以劃分出各種各樣的政黨類型。目前學術界有較大影響的集中劃分方式是：從政黨的階級屬性來看，根據政黨的黨綱和實際行動，可將政黨分為資產階級的政黨和無產階級的政黨[4]。在馬克思主義看來，這是劃分政黨類型時應該使用的一種根本性標準。

依據政黨是否被國家法律所認可，可以將其劃分為合法性政黨或非法性政黨。根據黨在一國政治生活中所起作用的大小，可將合法的政黨細分為體制內政黨和體制外政黨。根據黨的組織主體的差別，可以把黨分為精英黨、干部黨和群眾黨。根據政黨在一國的活動范圍，可以把政黨分為全國性政黨、地區性政黨和國際性政黨。根據意識形態的不同，可以將政黨分為保守型政黨、改良型政黨、激進型政黨、共產主義政黨、民主社會主義政黨、保守主義政黨、民族主義政黨、法西斯主義政黨、生態主義政黨等。顯而易見，按照西方通行的政黨分類方式，是沒有“領導黨”這一概念的。盡管中國共產黨的文件里沒有提到過黨是“領導黨”這個概念，但中國革命、建設和改革開放以來的歷史，卻有一根主線貫穿其中，即中國共產黨在不同時期都非常強調黨的領導地位。毛澤東在新民主主義革命時期就明確地提出黨的領導、武裝斗爭、統一戰線是黨戰勝敵人的三個主要的法寶[5]606。新中國成立后，中國共產黨繼續強調黨的領導地位。毛澤東在1954年9月向第一屆全國人民代表大會所作的開幕詞中即指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨，指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。”1954年我國制定的第一部憲法的序言規定了黨的領導地位：“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。今后……將繼續發揮它的作用。”1957年2月27日，毛澤東在規模空前、共有1800多人參加的最高國務會議第十一次擴大會議上正式發表了題為《關于正確處理人民內部矛盾的問題》的講話，提出了判斷人們的言論和行動是非的六條政治標準。在這六條標準中，毛澤東認為最重要的是社會主義道路和黨的領導兩條。粉碎四人幫后，鄧小平不僅首先提出要堅持“四項基本原則”(即必須堅持社會主義道路，必須堅持人民民主專政；必須堅持共產黨的領導，必須堅持馬列主義、毛澤東思想)，還明確指出：“這四個堅持的核心，是堅持黨的領導。”[6]在鄧小平堅持四項基本原則這一思想的指導下，1987年10月，中國共產黨第十三次全國代表大會把“四項基本原則”寫進了黨在社會主義初級階段的基本路線中。1992年10月18日，中共第十四次全國代表大會通過的新黨章，把建設中國特色社會主義的理論和黨的“一個中心、兩個基本點”的基本路線正式載入黨章。2001年4月2日，江澤民在全國社會治安工作會議上的講話中指出,關于共產黨的領導,這個問題的實質就是要堅持在建設中國特色社會主義事業中的領導核心地位，發揮黨總攬全局、協調各方的作用,這是堅持四項基本原則的核心[7]。2007年10月21日，中國共產黨第十七次全國代表大會通過的《中國共產黨章程(修正案)》對堅持四項基本原則規定為：“堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項基本原則，是我們的立國之本。” 習近平同志說：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。對這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講。”[1]30“我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，形象地說是‘眾星捧月’，這個‘月’就是中國共產黨。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”“我們必須牢記，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。”[1]31“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”[1]28

中國共產黨的領導黨地位，得到了人民的認可。從我國歷次憲法性文獻看，黨的領導和指導思想在表述和規定方式上經歷了一個發展變化過程。在1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年憲法中，黨的領導主要是通過規定國家的國體來體現的，即工人階級領導的、以工農聯盟為基礎、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政或者人民民主國家。在那個時代的政治話語中，工人階級領導即經過其先鋒隊共產黨領導，是很明確的。1949年6月，毛澤東同志在《論人民民主專政》中指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級(經過共產黨)領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”1949年新中國制定的、具有臨時憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》第一條就規定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗。”我國1954年《憲法》第一條亦規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。”中國共產黨的領導地位包含在“工人階級領導”之中也是不爭的共識。1982年《憲法》不僅在第一條規定了“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，更把堅持四項基本原則寫進了憲法序言之中。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，對我國國家性質(或曰國體)做了重要修改，即：將我國憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”修改為“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”；增加了一句“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。作出這一修改，是在序言已有規定基礎上的加強、深化和拓展，充分體現了黨的領導的根本性、全面性、時代性。可見，我國的憲法從1949年臨時憲法《中國人民政治協商會議共同綱領》到1954年《憲法》，再到1982年《憲法》，中國共產黨領導黨的地位是不斷被社會各界(中國人民政治協商會議)和人民(全國人民代表大會)認可的。作為領導黨，中國共產黨與西方政黨有什么主要區別呢？

1．從領導和執政的對象范圍來看，前者要廣于后者。中國共產黨不僅執政，還要領導、整合社會，還要維護民族團結與和諧，防止社會一盤散沙；而西方政黨職責只是為了爭取選票，取得執政地位，而為了選票，必然要切割選民，過多地維護某一群體利益。因此,在組織結構上,中國共產黨重視“支部建在連上”(支部建在基層),凡是企業、學校、鄉村、社區等有群眾生活、工作的地方,符合條件的,都建立黨組織,使基層黨組織成為社會生活中具有凝聚力和活力的戰斗堡壘,形成黨整合社會的網絡；而西方政黨不在企業和各種社會組織中建立嚴密的組織。在與人民群眾的關系上,中國共產黨一方面切實滿足人民群眾的物質和精神的需要,另一方面,又用先進文化移風易俗,幫助人民群眾改造主觀世界,促進人的全面發展；而西方政黨只關心選民的選票,為了得到選票,難免信誓旦旦地許下種種事后并不準備兌現的諾言,難免有時迎合了選民的一些不健康心理。

2．從取得政權的方式來看，西方的政黨大都通過一定選舉而執政，中國共產黨則是通過革命的方式而執政。西方的政黨都是在資產階級政權建立之后通過選舉而成為執政黨的。中國共產黨是通過暴力革命而奪取政權的黨,其領導地位是在革命戰爭年代自然形成的,是中國人民“用腳投票”的結果。取得政權之后,人民又通過制定憲法,確認了它的領導和執政地位。1921年7月中國共產黨誕生，經過28年的艱苦奮戰，犧牲了有名有姓的共產黨烈士300多萬之后，才于1949年10月建立了中華人民共和國。所以，中國共產黨有權利說：“沒有共產黨，就沒有新中國。”

反觀西方國家，英國1640年爆發了持續近半個世紀的資產階級革命，最后于1688年確立了議會制的君主立憲制國家。在這一時期的革命中，圍繞贊成君主制還是共和制形成了宮廷黨、民權黨兩大政治派系；圍繞王位繼承權的爭論，在議會內部形成了輝格黨、托利黨兩大政治派系，而沒有形成與民眾相聯系的現代政黨。同時，他們還不是后來那種由議會中占多數席位的政黨，而是由國王任命的。議會中占多數席位的政黨與單獨組織政府或在政府中占主導地位這兩者之間的關系并沒有制度上的邏輯關系。直到1866年，現代意義的兩黨輪流執政的體制才固定下來。這就是說，英國資產階級革命后的180多年后，英國才有了政黨。因此，英國現在任何一個政黨都不敢說“沒有我這個黨，就沒有英國”。法國現代政黨最初也起源于在大革命中因贊成還是反對共和制而產生的各種派別，而法國政黨政治真正形成是在法蘭西第三共和國時期(1870—1940)。這就是說，法國大革命后的80年之后，法國才有了政黨。因此，法國現在任何一個政黨都不敢說“沒有我這個黨，就沒有法蘭西共和國”。美國也是先有不同政治派別，然后才有政黨。在討論和批準1787年憲法時，政府內部形成了聯邦黨和反聯邦黨兩個派別。以漢密爾頓為首的聯邦黨人主張建立一個強有力的聯邦政府，因而主張批準聯邦憲法。以杰斐遜為首的反聯邦黨人則反對給予聯邦政府太多的權力，主張在憲法中加上保障人民權利的條款之后再批準憲法，因此他們自稱是民主共和黨。從1828年到1852年，民主共和黨內部又分成民主黨和共和黨兩派并輪流執政。南北戰爭以后，美國開始出現民主黨和共和黨輪流執政的局面。這就是說從美國1774年打響獨立戰爭第一槍，經歷了100多年后才形成現代政黨制度。因此，美國現在沒有任何一個政黨敢說“沒有我這個黨，就沒有美利堅合眾國”。德國沒有統一之前的各個邦雖有政黨產生，但德國的統一是在俾斯麥領導下完成的，與任何一個政黨沒有直接關系。日本的現代化是在明治天皇領導下、通過明治維新(1868年開始)完成的，而明治維新進行了七八年之后，日本才產生了第一個全國性現代政黨——愛國社。日本的現代化的完成與任何一個政黨沒有直接關系。19世紀60年代，在愛國者馬志尼和加里波第的推動下，統一運動(意大利復興運動)蓬勃開展。1861年，意大利王國宣布成立。而意大利直到19世紀末期即1892年才成立了第一個現代政黨——工人黨。因此，學界一般認為從嚴格意義上講，德國、日本等國政黨是在第二次世界大戰之后、民主制度真正確立之后才形成的[8]。

因此，通過以上對中國和西方發達國家的近現代化的歷史加以比較，我們可以得出一個結論：多數西方發達國家尤其是老牌發達國家的現代政黨沒有締造國家的功勞，而中國共產黨具有締造國家的功勞。之所以出現這一差別，是因為歐美國家資產階級政黨是代議制特別是普選制的產物。在代議制、普選制下，不同階級、階層必須為爭奪議會的席位而拉選票，這就導致需要建立有綱領、有組織、有紀律的政治組織來運作此事，其目標和行動內容就是通過獲取選票達到奪取或維持政權的目的。中國屬于后發現代化國家，封建社會的母體里沒有孕育出現代意義上的資本主義的生產方式和民主法治，需要一個先進政黨領導人民推翻封建政權，然后再自上而下地推進現代化，因此，孫中山創立同盟會、國民黨等進行舊民主主義革命，建立“中華民國”；中國共產黨則領導人民進行徹底的反帝、反封建、反官僚資本主義三座大山的新民主主義革命，建立了中華人民共和國。從這個意義上來說，歐美國家政黨屬于“選舉黨”，中國共產黨最初屬于“革命黨”。

3．從執政的范圍來看，中國共產黨對政權采取的是全面執政,西方執政黨采取的則是部分執政。其表現為以下兩個方面。一是在中央權力層面上,中國共產黨通過在立法、行政、司法、軍隊等全部國家權力機關設立黨組織的方式，維護黨“總攬全局、協調各方”的領導地位,而西方國家的執政黨一般來說只執掌國家的行政權。二是就地方政權而言,在西方實行聯邦制的國家,執政黨一般不能控制地方政權,只能施加一定影響;而在實行單一制的國家,執政黨對地方政權有一定的控制力,但也非常有限。而中國共產黨則因擁有組織優勢、民主集中制原則等，對地方政權擁有較強的控制力。

4．從黨與黨之間的關系來看，中國共產黨與民主黨派的關系是：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對黨，而是同共產黨親密合作的友黨和參政黨；共產黨和各民主黨派在國家重大問題上進行民主協商、科學決策，集中力量辦大事；共產黨與各民主黨派互相監督，促進共產黨領導的改善和參政黨建設的加強。而西方國家的政黨之間常因爭奪選民而形成競爭關系。

5．從執政期限來看，西方國家的執政黨有具體的執政期限，執政黨和在野黨“輪流坐莊”。中國共產黨則是長期執政，民主黨派長期參政。“長期”沒有具體的時間，但黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”因為按照我國《憲法》規定，人民可以通過人民代表大會和人民政治協商會議表達對中國共產黨執政的意見，前者還可以通過修憲程序以修改憲法中某些規定的方式表達對共產黨執政、民主黨派參政的意見。例如，“中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是我國的一項基本政治制度”就是由全國人大代表依據《憲法》第六十四條(該條規定五分之一以上的全國人大代表有權提議修改憲法)規定，提出修正案草案，并為全國人民代表大會通過，而寫入了憲法序言。

6．從黨與社會的關系來看，西方政黨大都不在基層群眾中建立黨組織，即使有，也是一種選舉時的工作組織。而中國共產黨在1925年1月的第四次全國代表大會上，第一次將支部明確為黨的基本組織，確定了中國共產黨按照生產單位、工作單位和群眾居住點來建立黨的基層組織的原則。這樣，就使得黨的組織基礎放在社會組織的最基層，從而同廣大群眾保持著最直接的聯系。黨的五大第一次在黨章中將支部單獨列為一章，為黨的七大提出黨支部的“戰斗的堡壘”作用奠定了基礎。這與西方的政黨缺乏基層組織形成鮮明對比。

總之，中國共產黨具有領導黨地位，這在世界上是獨特的。

二、中國共產黨領導黨地位形成的原因

在世界林林總總的政黨中，中國共產黨為什么能夠成為領導黨？筆者覺得主要有如下三個原因。

1．中國共產黨領導人民經過80多年的努力，使中國人民實現了從站起來到富起來、再到強起來的歷史性飛躍，得到了人民的根本認同。自1840年第一次鴉片戰爭開始，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會。因此，中國的現代化面臨著三大任務：一是政治上捍衛國家主權，抵御西方侵略；二是經濟上實現繁榮富強，趕超西方；三是文化上形成立足中華民族文化，同時借鑒吸納人類一切優秀文化成果。為了完成這三大任務，晚清政府曾經努力過，康有為、梁啟超斗爭過，孫中山奮斗過，但都沒有成功。最終是中國共產黨在解決上述時代性問題上取得了巨大的成功，正如習近平在紀念改革開放40周年大會上的講話中指出的那樣：建立中國共產黨、成立中華人民共和國、推進改革開放和中國特色社會主義事業，是五四運動以來我國發生的三大歷史性事件，是近代以來實現中華民族偉大復興的三大里程碑。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，完成了新民主主義革命，建立了中華人民共和國，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，成功開創了中國特色社會主義。以江澤民同志為主要代表的中國共產黨人，確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和基本框架，開創了全面改革開放的新局面，成功地把中國特色社會主義推向21世紀。以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人，強調堅持以人為本、全面協調可持續發展，推進黨的執政能力建設和先進性建設，成功地在新的歷史起點上堅持和發展了中國特色社會主義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民，全面審視國際國內新的形勢，通過總結實踐、展望未來，深刻回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義這個重大時代課題，形成了新時代中國特色社會主義思想，堅持統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，對黨和國家各方面工作提出一系列新理念新思想新戰略，推動黨和國家事業發生歷史性變革，取得了歷史性成就，中國特色社會主義進入了新時代[9]。

社會主義制度與以往社會形態的更替不同，后者是不同私有制社會形態的升級換代，而前者卻是要建立公有制為主體、最終實現共同富裕的社會。因此，黨領導的社會主義在發展過程中出現曲折和反復是難以避免的。對待曲折和反復的態度應該是:一是要善于總結經驗教訓,盡最大努力將曲折和反復帶來的危害減少到最低程度;二是不要驚慌失措,不能一遇到曲折和挫折就動搖社會主義信念,而要把曲折和反復看作是繼續前進的新起點。歷史已經證明,正是在每一次挫折之后,人們才會認真總結經驗,吸取教訓,努力探索,為社會主義事業的發展開辟更加寬廣的道路,從而使之在新的實踐中繼續前進。

中國共產黨由于能夠長期領導和執政，一代接著一代地干，所以改革開放40年來，黨領導人民從中華人民共和國初期的站起來實現了富起來、強起來的飛躍。從1978年到2017年，中國的GDP從2165億美元增長到12.24萬億美元，40年間，中國年均GDP增幅達到9.6%，而世界經濟在同期年平均的增幅是2.78%，也就是說，中國GDP年均增幅是世界的3倍多。改革開放這幾十年，中國使7億多人擺脫了貧困，中國脫貧人口占全球脫貧人口的76%。中國人均預期壽命從中華人民共和國初期的43歲，增加到2017年的76.7歲。

中國人民在共產黨的領導下，一雪近代以來中華民族所受外國侵略的種種恥辱，實現了站起來、富起來和強起來的歷史性飛躍。這是中國共產黨能夠成為領導黨的根本原因。

2．中國共產黨做到了擁有領導權的兩個要求，因而使得民主黨派自愿接受了中國共產黨的領導。1948年1月，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出“共產黨的領導權問題現在要公開講”，但怎樣去領導別人呢？他提出了必須具備兩個條件，一是“率領被領導者(同盟者)向著共同的敵人作堅決的斗爭，并取得勝利”；二是“對被領導者給以物質福利，至少不損害其利益，同時對被領導者給以政治教育”。 毛澤東強調，“沒有這兩個條件或兩個條件缺一，就不能實現領導”。毛澤東同志提出的這兩個條件，一直被中國共產黨人繼承。

(1)在擁有領導權的第一個條件“率領被領導者(同盟者)向著共同的敵人作堅決的斗爭，并取得勝利”方面，中國共產黨在新民主主義革命時期提出了與帝國主義、封建主義和官僚資本主義作斗爭，建立新民主主義政權的綱領，得到了民主黨派和無黨派代表人士的認同，形成了推翻國民黨獨裁統治的統一戰線；在社會主義革命、建設和改革開放時期，中國共產黨同民主黨派一道探索出了中國特色社會主義的道路、制度、理論，使中國實現了從站起來、富起來到強起來的歷史飛躍。

1948年4月30日在解放戰爭取得了決定性勝利的時候，民主黨派紛紛響應中國共產黨提出的“五一”勞動節口號，表示愿在中國共產黨的領導下，在新民主主義綱領的基礎上召開好新的政協。譚平山在《華商報》發表《適時的號召——論中共“五一”節口號》一文，指出新政協領導的責任應“放在中國共產黨的肩上，這是歷史發展上一種不容放棄的任務”[10]。民進領導人馬敘倫說，中國共產黨是新政協“當然的領導者”[11]。致公黨在《告海外僑胞書》中說：“中共在中國革命艱苦而長期斗爭中，貢獻最大而又最英勇，為全國人民起了先導和模范作用。因此，這次新政協的召開，無疑我們得承認它是領導者和召集人。”民盟在《對于新政協共同施政綱領的意見》中指出：“新民主主義不是共產黨根據無產階級一個階級的利益出發制定的，除蔣介石獨裁政權代表的地主、官僚、買辦之外，其他階級階層都可以在這個基礎上共同合作，所以是符合全國人民要求的。”[12]124民進在有關文件中明確提出：“新民主主義為建設中華人民民主共和國之最高施政原則。”[13]

1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，其第一條規定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗。”這一條把新民主主義綱領和中國共產黨的領導地位上升到了憲法的地位。

過去不常被人研究的是，各民主黨派不僅認同了中國共產黨提出的新民主主義綱領，而且還在中國共產黨的領導下，發揮各自的優勢，指揮自己的成員開展組織武裝、策反起義、收集情報等活動，以實際行動參與到中國共產黨領導的推翻國民黨反動政權的偉大革命戰爭[12]167-182，與中國共產黨形成了患難與共的戰友、同盟關系。例如：為配合解放軍作戰，從1948年年初起，民革、民盟、農工黨等在廣東、廣西、云南、貴州、湖南、四川、福建、浙江、江西、安徽等省區建立了不同規模的數十支反蔣武裝，每支少則一二百人，多的達四五千人。這些反蔣武裝或者發動群眾為解放軍籌備糧草、修橋造路、介紹當地情況，或者直接配合解放軍進行戰斗，消滅敵人等，作出了很大貢獻。

1956年對資本主義工商業的成功改造，使得中國共產黨和民主黨派原來建立在新民主主義理論和綱領基礎上的政治同盟關系，順利過渡到以社會主義為基礎的政治同盟關系。從此，中國共產黨和民主黨派開始探索建設社會主義規律，最終找到了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論和制度。民主黨派人士和無黨派人士對中國特色社會主義道路的探索和建設從理念到實踐作出了不朽的貢獻。如早在1981年10月，香港著名企業家霍英東就曾提出搞商品房和土地有償使用建議。霍英東的建議，1988年被七屆全國人大一次會議采納。這次會議通過的憲法修正案第二條第四款規定了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，這是霍英東先生的一大貢獻。2005年1月10日中央統戰部副部長、全國工商聯副主席胡德平在泛珠江三角洲及世貿伙伴合作研討會上致辭時，說到霍英東：“他作為一名卓越超凡的工商巨子，敢于第一個把市場機制中的供求關系、價格機制和企業競爭的技巧引入當時計劃經濟一統天下的中國內地……他帶頭建造的路橋開始了收費，修建的五星級賓館讓人們自由進出，這些市場經濟的新鮮事物對我國人民來說，不啻是一次振聾發聵、耳目一新的深刻教誨和啟發。”[14]

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”被正式寫入憲法序言第10自然段。時任全國政協委員、民建中央委員、中國社科院法學所研究員陳春龍為此作出了貢獻。1991年年初，陳春龍通過中國社科院向黨中央提出堅持和完善多黨合作的立法建議，這一建議得到中央有關領導的重視和支持。1993年1月和3月，在北京市政協全會和全國政協全會上，陳春龍正式提出把多黨合作和政治協商制度正式寫入憲法的主張，并首先通過北京市政協提出提案。此后，他又積極參與了中國民主建國會中央委員會給中共中央的《在憲法中明確規定共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的建議》的醞釀和起草工作。很快，該建議被采納，在八屆全國人大一次會議上被通過，正式寫進憲法，使中國特色的政黨體制第一次在國家的根本大法中得到明確體現[15]。類似的例子不勝枚舉，國務院新聞辦公室白皮書《中國的政黨制度》(2007年)[16]有較為詳細的介紹，此處不再贅述。

(2)在擁有領導權的第二個條件“對被領導者給以物質福利，至少不損害其利益，同時對被領導者給以政治教育”方面，中國共產黨付出了很大努力，也取得了顯著的成效。

在新民主主義革命斗爭中，中國共產黨不惜犧牲自己的一定利益而滿足民主黨派的利益訴求。例如，中國共產黨從抗日戰爭時期就注意與其他階級聯合執政，而不壟斷政權。抗戰相持階段，中國共產黨提出了“三三制”的抗日民主政權體制。在各級政權中實行“三三制”，即在人員分配上，共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一，以達到發展進步勢力、爭取中間勢力、孤立頑固勢力的目的。1941年2月，陜甘寧邊區各級政府首先根據這一原則進行了改選，5月1日《陜甘寧邊區施政綱領》頒布，到1942年基本實現。

1949年9月30日，根據《中華人民共和國中央人民政府組織法》，中國人民政治協商會議選舉產生了中華人民共和國主席、副主席、人民政府委員和政務院組成人員。在六名副主席中，民主人士占50%；在56名中央人民政府委員中，民主人士占46.5%；在4名政務院副總理中，民主人士占50%；在15名政務院委員中，民主人士占60%。政務院下屬34個部、委、院、署、行中，擔任正職的民主人士共15人，擔任副職的42人。這充分表明中國的民主黨派已不再是國民黨統治下的在野黨或“不合法團體”，而是自覺接受中國共產黨領導的、與中國共產黨共同擔負管理國家和建設國家重任的政黨。

在1956年對資本主義工商業的改造中，中國共產黨根據中國的歷史和現實的條件，在社會主義改造中繼續保持同資產階級的聯盟，確定了對資本家實行和平贖買的政策。在社會主義改造期間，私營工業和公私合營工業提供的產值，從1949年的約70億增加到1956年的191億元，增長超過1.5倍，中國成功地實現了馬克思、列寧曾經設想的對資產階級的和平贖買。黨和民主黨派密切合作，使黨領導全國人民實現了從新民主主義到社會主義的歷史轉變，社會主義制度在我國基本建立起來了[17]。

1956年在社會主義改造基本完成、社會主義制度基本建立的新的歷史條件下，民主黨派是否有必要繼續存在下去，在共產黨內部和民主黨派內部都有不同看法。按照有些人的觀點，各民主黨派的階級基礎進入社會主義之后發生了變化，民主黨派自然是“皮之不存，毛將焉附”。1956年4月，毛澤東在中央政治局擴大會議上發表《論十大關系》的講話，在黨與非黨關系方面，首次提出了“長期共存，互相監督”的方針。9月，黨的八大政治報告鄭重宣布，在今后，“應當采取共產黨和民主黨派長期共存、互相監督的方針”。關于民主黨派在社會主義時期存在的社會基礎，黨的八大報告指出，社會主義改造完成以后，民族資產階級和上層小資產階級的成員變成了社會主義勞動者的一部分，各民主黨派將變成這部分勞動者的政黨。鄧小平在黨的八大所作的《關于修改黨的章程的報告》對“長期共存、互相監督”方面作了闡述。他說，黨外民主人士能夠對我們黨提供一種單靠黨員不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對我們的工作作出有益的幫助。2015年中共中央印發的《中國共產黨統一戰線工作條例》第六條第五款規定：“發現、培養、使用、管理黨外代表人士，尊重、維護和照顧同盟者利益。”尊重、維護和照顧同盟者利益已成為中國共產黨統戰工作的一項基本原則。

3.中國共產黨能夠成為領導黨，最根本的在于政黨的性質和宗旨不同。一般來說，西方的政黨維護的是某一階級、階層或群體的利益，而中國共產黨卻始終堅持把工人階級在內的最廣大人民群眾的根本利益和人類共同體利益相結合，不狹隘地局限于某一方面。

在1935年12月，毛澤東同志在陜北瓦窯堡黨的活動分子會議上就指出，我們黨“不但代表了工農的利益，同時也代表了民族的利益”“總括工農及其他人民的全部利益，就構成了中華民族的利益”。經過中央政治局討論通過的這次瓦窯堡會議決議指出：“中國共產黨是中國無產階級的先鋒隊……同時中國共產黨又是全民族的先鋒隊。”黨的七大黨章總綱中規定：“中國共產黨，是中國工人階級的先進的有組織的部隊，是它的階級組織的最高形式。中國共產黨代表中華民族與中國人民的利益。”《中國共產黨章程·總綱》開宗明義：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。黨的最高理想和最終目標是實現共產主義。”這里表明中國共產黨是工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，是實現人類最高理想——共產主義的先鋒隊。《中國共產黨章程·總綱》還明確提出了“實現推進現代化建設、完成祖國統一、維護世界和平與促進共同發展這三大歷史任務，實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗”，這一段中的“三大歷史任務”是鄧小平提出的，后面一段是習近平提出的，它們凝聚的都是工人階級利益、中國人民利益和世界人民共同利益。《中國共產黨章程·總綱》還明確規定了黨致力于推進構建“人類命運共同體”的責任：“在國際事務中，堅持正確義利觀，維護我國的獨立和主權，反對霸權主義和強權政治，維護世界和平，促進人類進步，推動構建人類命運共同體，推動建設持久和平、共同繁榮的和諧世界。”

中國共產黨的這種性質和宗旨，是西方任何一個政黨所沒有的。西方多黨競爭必然要爭奪選民，爭奪選民首先要“切割”選民，將選民的利益分歧公開化、對立化，從而形成競爭黨派各自的政治基礎，其結果必然是人為地擴大和深化社會分歧。例如，美國的政黨主要是共和黨和民主黨。共和黨的背后，主要有軍工、石油、制造等“傳統商業”的支持；民主黨的背后，則主要有金融、電信、傳媒等“新興商業”的支持。民主黨代表中產階層和貧民階層，城市力量較強，主要支持者是工會、知識分子、移民、女權主義、少數族群、同性戀團體等。共和黨主要支持者有宗教組織、大企業、退伍軍人，白人特別是男性白人是共和黨最重要的資源。德國的主要政黨包括基督教民主聯盟、基督教社會聯盟、社會民主黨、自由民主黨、綠黨、左翼黨。社會民主黨因資本家與工人之間的矛盾而產生，基督教民主聯盟、基督教社會聯盟作為保守黨，因為傳統與現代之間的矛盾而產生，自由民主黨因為國家控制與個人自由之間的矛盾而產生，綠黨因為社會經濟發展與環境保護之間的矛盾而產生。英國的政黨主要是保守黨、工黨、英國獨立黨、自由民主黨、蘇格蘭民族黨等。在脫歐方面，保守黨、工黨、獨立黨贊成英國脫歐，自由民主黨反對脫歐；在稅收方面，保守黨承諾在2020年前將免稅收入津貼提高到1.25萬英鎊，工黨承諾會提高收入稅；對于那些收入超過8萬英鎊和12.3萬英鎊的人，將提高他們收入稅，自由民主黨主張略微增加收入稅和企業所得稅，設立醫療保險稅，改革國民保險制度。蘇格蘭民族黨最主要主張就是號召舉行一場蘇格蘭獨立公投。他們主張的差別就是為了爭取和固化各自的選民群體。

而中國共產黨信奉共產主義遠大理想，所以它堅持革命的階段論和不斷革命論的統一，把中國工人階級、中國人民、中華民族利益與人類命運共同體利益相結合，一步一步地向著整個人類的自由而全面的發展奮進。

1922年7月，黨的二大提出了建立“民主的聯合戰線”戰略策略思想，改變了黨的一大不同其他黨派建立任何聯系的決定。黨的三大確立了國共合作政策。土地革命戰爭時期，黨的六大確立了工農民主統一戰線策略。1935年12月陜北瓦窯堡會議，黨中央確立了建立抗日民族統一戰線的新策略，指出“蘇維埃自己不但是代表工人階級的，而且是代表中華民族的”[18]。1939年10月毛澤東在為《共產黨人》寫的發刊詞中，明確指出了黨的領導、武裝斗爭、統一戰線是黨戰勝敵人的三個主要的法寶[5]606。

1949年9月中國人民政治協商會議的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立。1956年社會主義改造基本完成后，根據中國階級狀況發生的深刻變化，中國共產黨提出了“長期共存、互相監督”的八字方針，明確共產黨存在多久，民主黨派就存在多久，共產黨可以監督民主黨派，民主黨派也可以監督共產黨；由于共產黨居于領導、執政地位，主要是民主黨派監督共產黨。社會主義條件下中國多黨合作的基本格局由此確立。1957年后特別是“文化大革命”(1966—1976年)期間，中國多黨合作制度遭受嚴重挫折。1978年實行改革開放以來，根據形勢和任務的變化，中國共產黨明確多黨合作是中國政治制度的一個特點和優勢，確立了中國共產黨與各民主黨派“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，提出了一整套關于多黨合作和政治協商的理論和政策，使堅持和完善多黨合作制度成為中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。1989年中國共產黨制定了堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見，多黨合作和政治協商走上了制度化軌道。1993年召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議，將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”載入憲法，中國多黨合作制度有了明確的憲法依據。

改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會的經濟成分、經營方式、分配方式、就業方式等日益多元化、多樣化，非公有制經濟人士等新的社會群體、階層開始出現并迅速發展。2001年，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的重要講話中，從貫徹“三個代表”的戰略高度，將非公有制經濟人士等新的社會階層定義為中國特色社會主義事業的建設者，回答了長期以來社會各界普遍關注而又是社會主義現代化建設中急需解決的一個重大理論和實踐問題，鞏固了黨的階級基礎，擴大了黨的群眾基礎。黨中央把新的社會階層人士確立為統戰工作的著力點，確立了“充分尊重、廣泛聯系、加強團結、熱情幫助、積極引導”的工作方針。不僅如此，黨的十九大修改的《中國共產黨章程》還充實了黨的國際主義義務內容，提出要構建人類命運共同體、推進“一帶一路”建設的任務。因此，中國共產黨之所以能夠成為領導黨，是因為它是世界上一個獨特的把工人階級利益、中國人民和中華民族利益和人類根本利益有機結合的政黨。

可以說，中國共產黨關于性質(中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊、人類命運共同體的倡議者和實踐者)和宗旨(全心全意為人民服務)的規定與實踐，是決定它具有領導黨資格的根本原因。

三、憲法規定了中國共產黨對國家和社會全面領導的地位

我國憲法第一條第二款規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”根據黨的十八大報告，中國特色社會主義包括中國特色社會主義道路、理論體系和制度，三者統一于中國特色社會主義偉大實踐，中國特色社會主義道路是實現途徑，中國特色社會主義理論體系是行動指南，中國特色社會主義制度是根本保障。因為中國共產黨是中國特色社會主義最本質的特征，這表明憲法規定了中國共產黨對中國特色社會主義事業的全面領導。十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨2018年3月5日向十三屆全國人大一次會議作關于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》時，在說明憲法修正案(草案)在憲法第一章《總綱》第一條第二款后何以要增寫一句為“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”時說：“中國共產黨是執政黨，是國家的最高政治領導力量。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。憲法從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定，有利于在全體人民中強化黨的領導意識，有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業始終沿著正確方向前進。”這表明除了全國人民代表大會是國家最高權力機關之外，中國共產黨則是中國最高的政治領導力量，而且這種領導是全面的領導。

梳理有關文獻，中國共產黨作為領導黨對憲法中規定的不同事務和不同階層采取不同的領導方式，概而言之，主要有以下幾種。

1．全面領導。中國共產黨是中國最高政治領導力量，對國家和社會實行“全面領導”，這是最根本、最高的領導權。

在我國的政治體制中，有兩個“最高”，一是全國人民代表大會是國家的最高權力機關，二是中國共產黨是我國最高的政治領導力量。關于后者，習近平同志說：“在當今中國，沒有大于中國共產黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量。”[1]30黨的十九大報告在總結歷史和現實經驗基礎上旗幟鮮明地提出了新時代黨的建設總要求，其中堅持和加強黨的全面領導是重中之重。

黨的領導是“全面的領導”，含義主要有二個方面。一是“全面領導”的內容包括政治、思想和組織等。《中國共產黨章程·總綱》規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導。”所謂政治領導，就是政治方向、政治原則、重大決策的領導，集中體現在黨的路線、方針、政策方面。這是黨最基本的領導原則。所謂思想領導，就是理論觀點、思想方法以至精神狀態的領導，用先進的理論教育和武裝廣大黨員和人民群眾，把黨的主張變成人民群眾的自覺行動。所謂組織領導，就是通過黨的各級組織、黨的干部和廣大黨員，組織和帶領人民群眾為實現黨的任務和主張而奮斗。二是黨的領導范圍覆蓋整個國家和社會。中國共產黨是我國最高的決策組織，它決策之后，國家機構、人民團體、社會各界中的黨組織就分別去貫徹落實。對此，習近平同志說道：“中央委員會，中央政治局，中央政治局常委會，這是黨的領導決策核心。黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統戰、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業單位、人民團體等黨的組織也要貫徹落實，黨組織要發揮作用。各方面黨組織應該對黨委負責、向黨委報告工作。”[1]27近年來成立的中共中央全面深化改革委員會、全面依法治國委員會等，是中國共產黨實行對國家和社會進行全面領導的體現。

2．全面領導基礎上的直接領導。即在堅持黨對一切工作全面領導的基礎上，黨直接指揮軍隊、黨直接管干部、黨管紀檢監察、黨直接管新聞媒體出版、黨直接管統戰工作等，其中有些直接領導是通過黨政機關合并設立或合署辦公實現的，這些原則是我國的憲法慣例或政治慣例。

堅持黨對軍隊的絕對領導，這是我國的憲法慣例或政治慣例。1927年9月29日至10月3日，毛澤東在江西永新縣三灣村領導了舉世聞名的三灣改編，初步解決了如何把以農民及舊軍人為主要成分的革命軍隊建設成為一支無產階級新型人民軍隊的問題，保證了黨對軍隊的絕對領導，奠定了政治建軍的基礎。《中國人民解放軍政治工作條例》(2010)第一章第四條規定：“中國人民解放軍必須置于中國共產黨的絕對領導之下，其最高領導權和指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。”

關于黨管干部，《中華人民共和國公務員法》第四條規定“堅持黨管干部原則”。中共中央印發的《黨政干部選拔任用條例》第二條第一款規定，選拔任用黨政領導干部必須堅持“黨管干部原則”。第四條規定該條例適用的范圍是：適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協、中央紀律檢查委員會工作部門或者機關內設機構領導成員，最高人民法院、最高人民檢察院領導成員(不含正職)和內設機構領導成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關內設機構領導成員；上列工作部門內設機構領導成員；選拔任用民族區域自治地方黨政領導干部，法律法規和政策另有規定的，從其規定；選拔任用參照公務員法管理的縣級以上黨委和政府直屬事業單位和工會、共青團、婦聯等人民團體及其內設機構領導成員，參照本條例執行；上列機關、單位選拔任用非中共黨員領導干部、處級以上非領導職務的干部，參照本條例執行。

為了加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，設立中華人民共和國國家監察委員會，規定它是最高監察機關。它和黨的紀委合署辦公。

關于黨管宣傳，為加強黨對新聞輿論工作的集中統一領導，加強對出版活動的管理，發展和繁榮中國特色社會主義出版事業，將國家廣播電視總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署(國家版權局)牌子。為更好發揮電影在宣傳思想和文化娛樂方面的特殊重要作用，發展和繁榮電影事業，將國家廣播電視總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。

關于黨管統戰工作，中共中央印發的《中國共產黨統一戰線戰工作條例(試行)》第四條規定統一戰線工作對象為黨外人士，重點是其中的代表人士；第六條規定統戰工作主要職責包括發現、培養、使用、管理黨外代表人士，尊重、維護和照顧同盟者利益等七項；第七條規定統戰部是黨委主管統一戰線工作的職能部門，承擔了解情況、掌握政策、協調關系、安排人事、增進共識、加強團結等職責，負責黨外代表人士在人大、政協安排的有關工作，會同有關部門做好安排黨外代表人士擔任政府和司法機關等領導職務的工作，做好黨外代表人士和后備干部隊伍建設工作，協助民主黨派做好干部管理工作，等等。為加強黨對民族工作的集中統一領導，將民族工作放在統戰工作大局下統一部署、統籌協調、形成合力，更好貫徹落實黨的民族工作方針，更好協調處理民族工作中的重大事項，將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，國家民族事務委員會仍作為國務院組成部門。為加強黨對宗教工作的集中統一領導，全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，統籌統戰和宗教等資源力量，積極引導宗教與社會主義社會相適應，將國家宗教事務局并入中央統戰部，中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子。為加強黨對海外統戰工作的集中統一領導，更加廣泛地團結聯系海外僑胞和歸僑僑眷，更好發揮群眾團體作用，將國務院僑務辦公室并入中央統戰部，中央統戰部對外保留國務院僑務辦公室牌子。

通過黨政機構合署辦公實現黨對有關工作實行直接領導的組織形式還有：為加強黨中央對法治中國建設的集中統一領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，更好落實全面依法治國基本方略，組建中央全面依法治國委員會，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，作為黨中央決策議事協調機構，中共中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部。為加強黨中央對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用，組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，中央審計委員會辦公室設在審計署。為加強黨中央對教育工作的集中統一領導，全面貫徹黨的教育方針，加強教育領域黨的建設，做好學校思想政治工作，落實立德樹人根本任務，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育，組建中央教育工作領導小組，作為黨中央決策議事協調機構，中央教育工作領導小組秘書組設在教育部。為全面加強黨對干部培訓工作的集中統一領導，統籌謀劃干部培訓工作，統籌部署重大理論研究，統籌指導全國各級黨校(行政學院)工作，將中央黨校和國家行政學院的職責整合，組建新的中央黨校(國家行政學院)，實行一個機構兩塊牌子，作為黨中央直屬事業單位。為加強黨對機構編制和機構改革的集中統一領導，理順機構編制管理和干部管理的體制機制，調整優化中央機構編制委員會領導體制，作為黨中央決策議事協調機構，統籌負責黨和國家機構職能編制工作。中央機構編制委員會辦公室作為中央機構編制委員會的辦事機構，承擔中央機構編制委員會日常工作，歸口中央組織部管理。為更好落實黨管干部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，更好統籌干部管理，建立健全統一規范高效的公務員管理體制，將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子。

3．全面領導基礎上的間接領導。即在堅持黨對一切工作全面領導的基礎上，黨通過在有關機構、組織等設立黨組、黨委來實現黨的領導。

(1)黨對國家政權機關、政協、人民團體、國企等主要通過設立黨組實行領導，即：既執行黨的指示，對其進行政治、組織和思想領導，又支持其依法獨立負責、協調一致地開展工作。

黨與國家政權、政協和人民團體的關系，與黨對軍隊實行直接、絕對領導的關系不同。黨對國家政權總攬但不包攬、協調但不代替，具體而言，就是黨在國家政權的各個機構里設立黨組，由黨組按照國家機構的有關法律規定，按照程序把黨的要求變成國家機構的政令、法令，然后予以貫徹執行。早在1941年4月15日，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中闡釋了這一點：“黨要細心地研究政策，正確地決定政策，并經過行政機關或民意機關中的黨團，使黨決定的政策成為政府的法令和施政方針。黨的指導機關只有命令政府中黨團和黨員的權力，絕對沒有命令政府的權力。”[19]《中國共產黨章程》第三十三條規定：“國有企業黨委(黨組)發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。”第四十八條規定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組發揮領導核心作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項；團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作。”

雖然國家政權、政協和人民團體要接受黨的領導，但他們又都可以依法、依章程獨立負責地開展工作，不像黨對軍隊那樣實行絕對領導。習近平多次強調黨“要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作”[1]19，47，92。《中國共產黨章程》規定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”黨的十九大報告指出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的。”

(2)實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權。

我國的公辦大學實行黨委領導下的校長負責制。屬于黨委決策大事，校長執行、同時具有自己的一定職權。類似的事業單位有許多也實行這種體制。《中國共產黨章程》第三十三條規定：“實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮戰斗堡壘作用。實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權。”

4．全面領導基礎上的體制外監督式領導。我們習慣把黨政機關、人民團體、事業單位等之外的民間組織、非公有制企業等稱之為體制外的組織。體制外組織中的黨組織，對民間組織、非公企業不具有決策方面的領導權，而是擁有引導和監督它們遵守法律，貫徹黨的路線、方針和政策的權利。

《中華人民共和國公司法》第十九條：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”《中國共產黨章程》第三十三條規定：非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群團組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展； 社會組織中黨的基層組織，宣傳和執行黨的路線、方針、政策，領導工會、共青團等群團組織，教育管理黨員，引領服務群眾，推動事業發展。

5．鞏固中國共產黨領導黨地位所面臨的幾個問題。第一，如何破解“一把手”監督難這一課題。2013年1月，習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調，要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。筆者認為，一把手監督難主要表現為：上級監督太晚，同級監督太軟，下級監督太難，群眾監督太遠。這不僅是中國面臨的問題，在整個國際共產主義運動中都存在一把手監督難的問題，這一點，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中已有分析。第二，中國共產黨的黨員人數規模多大為宜問題。既然中國共產黨是中國人民和中華民族的先鋒隊，這就決定了不可能所有人都能成為先鋒隊。因此，黨員人數究竟多少才能符合我們黨的管理能力要求，這是一個我們繞不過去的問題，需要思考和研究。這涉及了我們從嚴治黨，永遠保持黨的先進性、純潔性、戰斗性等大問題。 第三，中國共產黨如何領導“一國兩制”問題。1997年7月1日，我們不用一槍一彈，成功地收回了香港，中國共產黨從過去領導社會主義事業轉變為既要領導社會主義、還要領導局部區域的資本主義，從領導“一制”到領導“兩制”。如何處理“兩制”之間的關系，既能使社會主義事業波瀾壯闊，又能使局部區域的資本主義社會長期保持繁榮穩定，這也是對我們執政能力的一次考試。

總之，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，但事物總是普遍性和特殊性的統一，因此，中國共產黨對不同的對象又采取有所不同的具體領導方式。

四、結語

列寧說過，憲法是各種政治力量對比的產物。各國憲法往往都帶有本國特殊國情決定的某些特殊性規定，美國實行三權分立制，英國、日本實行君主立憲制和議會內閣制，法國實行半總統制半議會制，瑞士是聯邦委員會議會制。中國共產黨領導黨地位的入憲，是中國各族人民奮斗的結果，是中國特色社會主義的產物。仔細探究世界上林林總總的法律，不難發現，各國民法相同之處最多，而憲法差異之處最多。因此，我們不可按照所謂的西方模式來剪裁我國憲法，鞋子合適不合適，只有自己的腳知道。在這一點上，我們需要牢記馬克思的名言：不是社會以法律為基礎，而是法律以社會為基礎。