中小學(xué)生欺凌行為立法規(guī)制芻議

譚 笑 珉

(南陽(yáng)師范學(xué)院 期刊部，河南 南陽(yáng) 473061)

2018年3月31日，四川省內(nèi)江市資中縣鐵佛鎮(zhèn)一名初中女生被多人毆打凌辱，甚至被逼下跪，相關(guān)視頻在網(wǎng)絡(luò)流傳，造成了惡劣的社會(huì)影響，引起了廣泛關(guān)注。然而，這起案例只不過(guò)是近年來(lái)我國(guó)時(shí)有發(fā)生的中小學(xué)生欺凌事件的一個(gè)縮影。在諸多欺凌現(xiàn)象的背后，折射出的是整個(gè)教育環(huán)境不良和相關(guān)法制及體制機(jī)制不健全等深層次問(wèn)題。因此，從國(guó)家層面對(duì)各種中小學(xué)生的欺凌行為進(jìn)行立法規(guī)制勢(shì)在必行。

一、我國(guó)中小學(xué)生欺凌現(xiàn)象及研究現(xiàn)狀

“中小學(xué)生欺凌是發(fā)生在校園(包括中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校)內(nèi)外、學(xué)生之間，一方(個(gè)體或群體)單次或多次蓄意或惡意通過(guò)肢體、語(yǔ)言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺負(fù)、侮辱，造成另一方(個(gè)體或群體)身體傷害、財(cái)產(chǎn)損失或精神損害等的事件。”[注]引自教育部等十一部門制定的《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》(2017年11月22日)。這種現(xiàn)象在世界各國(guó)有著跨文化的普遍性，并且它的存在可謂由來(lái)已久。早在20世紀(jì)70年代，挪威發(fā)生的三名學(xué)生被同伴欺凌后自殺的嚴(yán)重事件，引起了該國(guó)卑爾根大學(xué)心理學(xué)系奧爾韋斯(Dan Olweus)教授的高度關(guān)注，他隨即開(kāi)始了對(duì)于這一現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查研究。20世紀(jì)80年代以后，由于中小學(xué)生欺凌現(xiàn)象頻發(fā)，英國(guó)、美國(guó)、日本和澳大利亞等國(guó)也開(kāi)始日益關(guān)注這一領(lǐng)域[1]，有關(guān)的調(diào)查研究也不斷深入。

2000年前后，我國(guó)也著手對(duì)中小學(xué)生欺凌現(xiàn)象開(kāi)展調(diào)查和研究。近20年來(lái)的調(diào)查研究表明，我國(guó)中小學(xué)生欺凌行為已經(jīng)呈現(xiàn)出類型多樣且持續(xù)多發(fā)的特點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心(NSRC)于2014至2016年間對(duì)全國(guó)28個(gè)區(qū)縣112所城鄉(xiāng)學(xué)校的10279名初中學(xué)生全程進(jìn)行的持續(xù)追蹤調(diào)查結(jié)果，學(xué)生欺凌涵蓋了言語(yǔ)欺凌、身體欺凌、社交欺凌、網(wǎng)絡(luò)欺凌等多種形式。從遭受欺凌的學(xué)生比例來(lái)看，言語(yǔ)欺凌占比最高，達(dá)到了49.6%。從發(fā)生的地域來(lái)看，農(nóng)村學(xué)校的欺凌發(fā)生率要高過(guò)城市學(xué)校。從性別來(lái)看，男生遭受欺凌的比例高于女生，甚至肥胖學(xué)生遭受欺凌的比例也明顯高過(guò)體型正常和偏瘦的學(xué)生，更有一些學(xué)生曾經(jīng)同時(shí)或先后遭受過(guò)多種形式的欺凌[2]。從造成的后果來(lái)看，遭受欺凌時(shí)年齡越小，對(duì)其身心傷害越大，有的受欺凌學(xué)生甚至出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的心理健康問(wèn)題及違法行為。

二、我國(guó)遏制中小學(xué)生欺凌行為的立法現(xiàn)狀及其缺陷

目前，我國(guó)遏制中小學(xué)生欺凌行為的立法，主要散見(jiàn)于《民法總則》《侵權(quán)責(zé)任法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《刑法》《治安管理處罰法》以及《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《公安機(jī)關(guān)維護(hù)校園及周邊治安秩序八條措施》等法律法規(guī)和部門規(guī)章當(dāng)中。另外，針對(duì)中小學(xué)生的欺凌行為，教育部等部門還專門出臺(tái)了有關(guān)的規(guī)范性文件。比如，2016年11月，教育部等9個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。在此基礎(chǔ)上，2017年11月，教育部等11個(gè)部門又制定頒布了《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》(以下簡(jiǎn)稱《治理方案》)。

由此不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前遏制中小學(xué)生欺凌行為的立法和制度建設(shè)具有明顯的不足與缺陷。第一，立法太過(guò)分散。《民法總則》第2章第2節(jié)對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)管制方面進(jìn)行了責(zé)任劃分；《侵權(quán)責(zé)任法》第38、39、40條對(duì)于無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人在學(xué)校、幼兒園、其他教育機(jī)構(gòu)受到人身?yè)p害的情況進(jìn)行了責(zé)任規(guī)制；《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《刑法》從刑事角度對(duì)于未成年人犯罪規(guī)定了預(yù)防和懲戒措施；《治安管理處罰法》從社會(huì)治安管理層面對(duì)違反治安管理者進(jìn)行制裁。這樣一來(lái)，好像哪一部法律都與遏制中小學(xué)生欺凌行為有關(guān)，而實(shí)際上無(wú)論哪一部法律都不是主要針對(duì)中小學(xué)生欺凌行為的。立法的分散、統(tǒng)一完整的反欺凌專門法的缺失，使得以上法律難以形成合力，其在應(yīng)對(duì)各種中小學(xué)生欺凌行為的實(shí)施效果自然也就難以保障。第二，規(guī)范性文件可操作性不夠。前述《指導(dǎo)意見(jiàn)》分“積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力” “依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件”“切實(shí)形成防治學(xué)生欺凌和暴力的工作合力”3個(gè)部分、共11個(gè)方面對(duì)遏制中小學(xué)生欺凌行為提出了要求，但其內(nèi)容是宏觀性和原則性的。至于《治理方案》，雖然它對(duì)何謂學(xué)生欺凌做出了明確的界定，并提出了預(yù)防欺凌行為的具體舉措、規(guī)范了欺凌事件處置程序、對(duì)不同欺凌情形明確了懲戒措施、建立了長(zhǎng)效機(jī)制、厘清了職責(zé)分工，因而其針對(duì)性、操作性明顯增強(qiáng)，但與專門的法律相比，仍然是遠(yuǎn)不夠精細(xì)的。

三、建立專門遏制中小學(xué)生欺凌行為法律制度的必要性和可行性

(一)建立專門遏制中小學(xué)生欺凌行為法律制度的必要性

這種必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，建立專門遏制中小學(xué)生欺凌行為的制度是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院要求的具體舉措。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出：“要突出抓好政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)土安全、社會(huì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等各方面安全工作。”學(xué)生安全是社會(huì)安全的重要組成部分，國(guó)務(wù)院對(duì)此也是高度重視。李克強(qiáng)總理曾專門做出批示，明確指出：“校園應(yīng)是最陽(yáng)光、最安全的地方。校園暴力頻發(fā)，不僅傷害未成年人身心健康，也沖擊社會(huì)道德底線。教育部要會(huì)同相關(guān)方面多措并舉，特別是要完善法律法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的法制教育，堅(jiān)決遏制漠視人的尊嚴(yán)與生命的行為。”劉延?xùn)|副總理也多次批示要求加強(qiáng)校園欺凌預(yù)防和治理，堅(jiān)決遏制傷害未成年人身心健康的行為[3]。另一方面，建立相關(guān)的法律制度是解決防治中小學(xué)生欺凌工作現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的客觀需要。前已述及，我國(guó)在遏制中小學(xué)生欺凌行為的立法方面太過(guò)分散，難以形成有效的合力，而《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》作為教育部牽頭制定的規(guī)范性文件，本身的效力就難以和法律相比，再加上多頭參與和層層轉(zhuǎn)發(fā)，等轉(zhuǎn)發(fā)到全國(guó)各地、各基層部門的時(shí)候，難免會(huì)出現(xiàn)“有些單位存在對(duì)防治學(xué)生欺凌重視程度不夠、多方聯(lián)動(dòng)防治機(jī)制不健全”等問(wèn)題。要真正解決這一問(wèn)題，勢(shì)必要制定一系列專門的遏制中小學(xué)生欺凌行為的法律制度進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

(二)制定專門遏制中小學(xué)生欺凌行為法律制度的可行性

經(jīng)過(guò)之前的不懈努力，我國(guó)在遏制中小學(xué)生欺凌行為方面已經(jīng)有了比較充分的實(shí)踐，奠定了比較扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。比如，2016年4月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，全國(guó)各地迅即開(kāi)展了為期9個(gè)月的專項(xiàng)治理。2016年11月《指導(dǎo)意見(jiàn)》和2017年11月《治理方案》相繼下發(fā)后，各地在治理中小學(xué)生欺凌行為方面，持續(xù)推進(jìn)，取得了積極的進(jìn)展，在一定程度上遏制了中小學(xué)生欺凌事件頻發(fā)的勢(shì)頭。2016年12月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室還印發(fā)了《中小學(xué)(幼兒園)安全工作專項(xiàng)督導(dǎo)暫行辦法》，將學(xué)生欺凌和暴力行為預(yù)防與應(yīng)對(duì)納入安全專項(xiàng)督導(dǎo)工作。在此過(guò)程中，全國(guó)各地都積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，而這些經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)的制度探索，都為將來(lái)制定專門遏制中小學(xué)生欺凌行為法律制度準(zhǔn)備了有利條件。

四、建立專門遏制中小學(xué)生欺凌行為法律制度及配套機(jī)制的構(gòu)想

(一)盡快制定專門的《中小學(xué)生欺凌行為規(guī)制法》

可以說(shuō)，《治理方案》本身就是近些年來(lái)我國(guó)在遏制中小學(xué)生欺凌行為方面取得的一項(xiàng)重要成果。它的基本框架和內(nèi)容設(shè)計(jì)已經(jīng)具備了作為一部法律的雛形，因此，完全可以以此為基礎(chǔ)，來(lái)制定專門的《中小學(xué)生欺凌行為規(guī)制法》，建議盡快將其納入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。當(dāng)然，在制定這一法律的過(guò)程中，要力戒以往立法時(shí)常出現(xiàn)的原則性有余而精細(xì)化不足的缺陷，注意條文細(xì)節(jié)的斟酌設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是如何在可操作性上下功夫，確保制度條文落到實(shí)處，務(wù)求實(shí)效。

(二)建立完善的欺凌行為預(yù)防和救濟(jì)機(jī)制

1.加強(qiáng)欺凌行為的事前預(yù)防

第一，應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定將反欺凌專項(xiàng)教育納入必修課程。從法制宣傳、心理健康、自我保護(hù)和防御措施等多個(gè)方面對(duì)學(xué)生進(jìn)行正確引導(dǎo)，形成健康和諧、互助友愛(ài)的同學(xué)關(guān)系，從源頭上遏制欺凌隱患。第二，應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)監(jiān)護(hù)人和學(xué)校的監(jiān)護(hù)責(zé)任。就學(xué)校而言，可以要求其建立“視頻巡查”機(jī)制，以便在欺凌行為發(fā)生后，能夠在第一時(shí)間予以制止和還原事件經(jīng)過(guò)，有助于快速明確責(zé)任主體，對(duì)受害學(xué)生的身心健康予以救濟(jì)。第三，建立完善的發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制。立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定“各學(xué)校及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全欺凌事件匿名報(bào)告及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決所發(fā)生的欺凌事件。

2.完善欺凌行為的事后救濟(jì)

第一是主體責(zé)任認(rèn)定。對(duì)于輕微的通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、言語(yǔ)的侮辱、嘲笑而未造成嚴(yán)重后果，或是當(dāng)面踢打未造成受害者明顯人身?yè)p害的欺凌行為，可以認(rèn)定為傷害后果較輕。在此情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)欺凌者采取訓(xùn)誡、批評(píng)教育等措施，并要求其及時(shí)向受害學(xué)生賠禮道歉。對(duì)于造成受害學(xué)生嚴(yán)重心理疾病、輕傷、重傷甚至死亡等嚴(yán)重后果的欺凌行為，應(yīng)當(dāng)依法追究欺凌者和家長(zhǎng)等監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任。第二是對(duì)受害者的救濟(jì)和疏導(dǎo)。可以規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立心理咨詢中心等專門機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)心理咨詢教師，以引導(dǎo)、保護(hù)學(xué)生的心理健康安全”。對(duì)于受欺凌學(xué)生進(jìn)行及時(shí)的心理疏導(dǎo)，最大限度地減輕因欺凌行為對(duì)其心理方面所造成的傷害。

(三)建立健全多元主體協(xié)同治理機(jī)制

我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外規(guī)制學(xué)生欺凌的立法實(shí)踐，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建立多元主體協(xié)同治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第一，各有關(guān)部門加強(qiáng)自身責(zé)任機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善細(xì)化各有關(guān)部門自身的責(zé)任機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將家庭納入多元主體協(xié)同治理機(jī)制之中，充分發(fā)揮家庭教育在遏制欺凌行為方面的重要作用。第二，構(gòu)建各有關(guān)部門之間良好的協(xié)同機(jī)制。為防止彼此之間協(xié)同不到位，甚至欺凌事件發(fā)生后相互推諉的情況出現(xiàn)，應(yīng)該建立嚴(yán)格的因不予協(xié)同而引起的失職追責(zé)機(jī)制。第三，要加強(qiáng)各有關(guān)部門之間的信息資源共享，建立政府、學(xué)校、家庭三位一體的針對(duì)學(xué)生欺凌的防范共治機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)和提高防治學(xué)生欺凌行為的能力和水平，以保護(hù)學(xué)生健康成長(zhǎng)。