從自貿區到自貿港：由來、發展及中國實踐

吳煜 何念如

摘? ?要：自貿區和自貿港是現階段我國以開放促改革的重要平臺，是我國參與國際競爭和經濟一體化的重要途徑。本文試圖把自貿區放在新產業空間這一更加寬泛的學術角度來進行考察，從制度層面梳理自貿區和自貿港的內涵及效應，在比較國際自貿區（港）的基礎上，比照全球最高標準，歸納和總結中國自貿區（港）的實踐。

關鍵詞：自貿區;自貿港;新產業空間;區域發展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.11.003

中圖分類號：F552.7? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）11-0022-08

在技術和經濟轉型期，許多國家、區域和城市將新產業空間的塑造譽為推動經濟發展的萬靈藥，我國也不例外。無論是小范圍的開發區、出口加工區、產業園，還是更大范圍、更高層面的經濟特區都是同一性質的概念。隨著國際國內宏觀經濟大背景的變化，這一概念在實踐層面的側重點不斷發生變化。我國自2013年上海自貿區掛牌以來，自貿區在地方層面充分發揮改革開放試驗田的作用，成為新產業空間的先鋒力量。

一、制度層面的新產業空間

（一）新產業空間

空間是經濟與社會運動的表現形式，由一系列具象化的地理單元來表征其實際存在，如地區、區域、區、地帶、場所、地點等，并由各種經濟和社會運動賦予其實質內涵和現實意義。因此，產業空間就是各種產業活動所在的地域，并且包含了這些活動所營造出來的建成環境。新產業空間具有鮮明的時代特征，是信息技術革命的結果，并由此代表了一個一般性的概念來表征最近形成的和正在形成的產業空間。借用S. Park&A. Markusen（1995）的研究，在當前時代背景下，新產業空間總體上包含了三種相互交織的基本類型：催生新興產業的發源地區（如美國硅谷）;應用新技術得以更生的地區（如意大利新產業區）;新近產生而之前未曾工業化的地區（如中國經濟技術開發區）。

隨著大量各式各樣新產業空間在全球范圍內繁榮起來，大部分概念和實踐可以歸納為相互區別而沒有明顯重疊的“園區”政策與“集群”兩類策略。各種類型的政府機構經常采用這兩類方式去促進產業集聚。園區政策主要基于區位理論假設，認為在具有增長潛力的地方，能夠通過集中進行基礎設施建設或直接投資來催生產業發展。而Michael Porter（2000）所倡導的集群策略則主張政府要對已有或正在出現的產業集群加強支持，而不是從頭開始建立新的集群，因已有產業集群有很大機會產生新的產業。對于地方而言，這兩大類為新產業空間演化提供了最為通行的政策切入點。

無論是在發達國家還是在欠發達國家，園區政策已經被廣泛用來推動產業發展。在不同國家和地區的實踐中，盡管名目繁多，這些政策還是可以根據不同的規劃目標和優惠措施進行布局。從技術層面的特征來看，新產業空間大概率會以科學園和技術中心作為概括性主題，具體包括遍布全球的研究園、科學城、工業綜合體、技術園、創新中心和科技城等。

與強調技術層面特征不同的是，新產業空間從更寬泛、更突出制度層面的角度定義為自由經濟區，具體包括出現在各地的經濟特區、自由貿易區、自由港和出口加工區等。在此基礎上，根據設計運營的側重點不同還出現了產業園、物流園、企業園、孵化中心等具體形態。

（二）自由貿易區

與其他類型的新產業空間不同的是，自由貿易區（Free Trade Zone）的出現一般與港口的發展結合在一起，是開拓國際市場、促進國際貿易發展的制度安排在空間上的具體體現。第一個正式涉及自由貿易區的國際規范來自于《京都公約》，從海關監管的角度明確了進入自由區的貨物視同在關境之外，在稅費上進行豁免或退還。此后，隨著國際貿易在20世紀80年的蓬勃發展，在多個國際組織、國家（地區）的法規、條例等文本中陸續對自由貿易區的概念進行界定，側重于制度設計和區域范圍兩方面。

從制度設計看，自由貿易區實行特殊的海關監管政策并倡導經濟自由。具體的界定出現在《歐共體海關法典》《聯合國貿發會議報告》《美國對外貿易區委員會通用條例》及《智利自由貿易區法》等多個文件中，普遍認為貨物進出自由貿易區免于實施慣常的海關監管制度，不受國內海關法的約束。具體來看，任何國外和國內的商品都可以進區，受海關治外法權保護，并且不必繳納關稅。從更宏觀的角度看，自由貿易區作為國際通用的概念，由于其享受“境內關外”的待遇，更強調與之相適應的經濟自由，包括貨物儲存、加工、制造、銷售等無任何限制，免除各種繁雜的行政手續，并進一步提高在貿易、投資、金融等多方面的自由程度。

從區域范圍看，自由貿易區有明確的邊界，與關境內的其他區域進行有效隔離。在《京都公約》專項附則中，國家立法對有關自由貿易區的設立提出要求、并應對海關監管的安排做出包括自由貿易區適用、建造和布局的適當規定。《歐共體海關法典》把自由貿易區界定為與關境內的其他區域相隔離的空間范圍，用于實施特殊的海關監管政策，如緊靠某港口或機場的區域或單獨的地塊。這個區域的概念是屬于一個國家主權下經國家授權和立法確定的境內一部分領土，是“區域”或“地區”的層面，與國與國之間的自由貿易區不同，雖然中文的翻譯一致，但范圍區別明顯。

（三）自由貿易港

與其他類型的自由貿易區相比，自由港更加倚重港口這一空間載體，而且根據區域范圍的不同，可進一步細分為自由港（Free Port）和自由貿易港區（Free Trade Port-Zone）。自由港的范圍基本上等同于港口城市本身，整個城市都享受海關治外法權保護，并在貿易自由、運輸自由的情況下進一步實現投資自由和金融自由。自由貿易港區的范圍主要限定在港口內部或包括港口附近的小部分區域，在空間形態上可以是“一港+一區”，也可以是“多港+多區”，主要是借助港口的有利地勢，允許外國商品貨物豁免關稅、免除通關及清關的行政手續，實現貿易自由，并在此基礎上提供與貨物貿易配套的物流、商業、金融和加工等綜合業務服務。

自由港根據海關特殊監管政策實施程度的不同，分為完全自由港和有限自由港，區別在于享受海關豁免關稅的主體不同，前者是全部國外貨物，后者是對負面清單以外其他貨物。從更長的時間來看，自由港經歷了自由貿易區、出口加工區和組合發展等三個階段，并在每個階段演化出不同的產業功能。除了第一代自由港履行港口的基礎功能外，從第二代開始，功能定位不斷豐富，開始轉向運輸和工商業服務中心、國際物流中心和國際貿易綜合服務中心等復合型功能拓展。比較常見的是將自由港按功能劃分為“轉口集散外向型、出口加工外向型、工貿結合外向型、貿工結合開放型”和在此基礎上進一步擴展的“貿易、加工制造、物流運輸、金融、口岸、現代服務”等六大主要功能及近五十項細分功能。雖然自由港的設立背景、具體功能、管理運作方式不完全相同，但核心是一致的，即依托港口資源、免于慣常的海關監管、用“境內關外”的特殊制度安排來實現貿易自由、金融自由、投資自由和運輸自由。

二、自由貿易區（港）是自由化程度最高的區域

（一）區域特征明顯

多種類型的新產業空間共同塑造著區域經濟專業化的全球地理新形態。全球經濟景觀呈現出高度復雜的結構，生產過程片段化，并在全球范圍內重新進行著空間布局。與其他類型的新產業空間不同的是，自貿區特別是自由港對接以信息化、全球化和網絡化為特征的新經濟是從深挖港口資源開始的。

從地理位置看：漢堡港位于易北河、阿爾斯特河與比勒河的入?？?，是大西洋通往東歐、東南歐最近的港口。迪拜港是中東地區第一大海港，是各國進入中東的門戶，其輻射范圍延伸至整個波斯灣，通過海港、物流走廊和空港的連接。鹿特丹港位于大西洋海上運輸線和萊茵河水系運輸線的交匯口，實現了從河港到海港的聯通，輻射范圍遍及整個歐洲大陸市場。香港是全球第七大海港、第一大貨運空港，新加坡是全球第二大海港、第十二大貨運空港，鹿特丹是歐洲第一大海港、全球第十一大海港，迪拜杰貝·阿里自由港是全球第十大海港、第六大貨運空港①。

從基礎設施建設看：關于集裝箱處理，香港的亞洲貨柜物流中心年集裝箱貨物處理量超過香港散貨量的44%，全面進行貨物處理、倉儲、集散和分配，提供物流服務設施、集裝箱拆裝及拼箱、各種設施維護;關于修船服務，在新加坡，船塢、碼頭、大型吊車、專業公司在內的平臺和網絡體系完整且高效，尤其擅長VLCC、ULCC、FPSO、LPG、LNG等大型船舶和海上石油鉆井平臺等維修服務;關于聯運網絡及信息處理，迪拜港通過海港、物流走廊和空港的連接，物流渠道直達海灣合作委員會國家。鹿特丹港通過“自由港+1500多個自由園區”的構架設計，把自由港的自由從一點延伸到多點，同時允許符合條件的公司與海關建立連接，取得海關執照，并通過聯網系統保證貨物高效流動;新加坡實現了航運和港口信息的點到點連接，完善了包括燃料采購和船舶追蹤在內的海事服務，提供了港口服務之外的區域和全球空運服務。

從產業布局看：港口服務型自由港依靠港口發展貿易的同時發展出口加工、延伸港口服務產業。以鹿特丹為例，在依托港口發展與貿易直接相關的運輸業、倉儲業、批發業、造船業的基礎上，大力發展包括石油化工、金屬工業、食品工業、商業和非商業服務業，其中海事服務業集群最具特色、最有附加值;綜合型自由港，定位為國際物流中心和國際貿易綜合服務中心，實現了港城一體，形成了貿易物流、金融、專業服務、旅游等多個支柱產業。以香港為例，金融服務、旅游、貿易物流和專業服務等四大主導行業增加值占全港GDP的比重超過50%，香港還重點發展文化及創意產業、醫療產業、教育產業、創新科技產業、檢測及認證產業及環保產業等六大產業。

（二）自由貿易是核心

傳統意義上的自貿區主要為國家間開展商品貿易提供便利。隨著全球經濟的重構，發達國家正通過多邊、區域、雙邊等渠道，推行更高標準的國際貿易投資規則①。與此同時，國際經貿競爭更加激烈，自貿區包括自由港快速成為全球網絡中的重要節點，發揮強大的外向交流功能、高效連接功能和集聚外溢功能，新加坡、香港就是其中的杰出代表。

新加坡自由港的全面升級得益于全球貿易商計劃。沒有生產和消費市場優勢的區域貿易中心新加坡，在20世紀80年代末受到來自中國擴大開放的競爭壓力，在中轉基地的貿易中心功能和媒介作用預期弱化的背景下，自1989年和1990年起開始實施AOT計劃②和AIT計劃③，鼓勵大型跨國公司將其作為貿易活動的基地。截至到2001年，通過AIT/AOT政策已吸引了約100家跨國公司在新加坡建立全球和區域貿易中心，2001年離岸貿易總規模較10年前快速增長了近9倍，達到1200億美元，占同期貨物出口量的98.5%。為了繼續促進和發展新加坡的國際貿易活動，新加坡國際企業發展局于2001年6月開始實行GTP計劃①。在大力實施AOT、AIT、GTP計劃后，新加坡已發展成為全球第三大石油交易中心和石油提煉中心、全球重要的電子產品分銷中心、跨國企業重要的亞太區域物流與后勤管理中心。

中國香港的國際貿易中心地位依靠離岸貿易顯著增強。受到中國香港周邊具有同樣地理優勢的國家/地區工業發展、港口建設、清關便利等因素的影響，香港自由港在基礎設施和地理位置方面的稟賦優勢不斷弱化，慣常的轉口貿易被不斷取代，1987年香港超過荷蘭鹿特丹港成為全球最大的集裝箱港后，此后近15年里，香港在全球集裝箱港的排名持續下降，2005年將全球最大貨柜港的地位讓給了新加坡，2007年將第二大港的地位讓給了上海，2013年又被深圳奪取了第三名，2015年則是將第四名的位置讓給了寧波，到2017年香港的位置下降到第五位。在這種情況下，無需在香港清關的“離岸貿易”所涉貨值快速增長，數據顯示，香港地區轉口貿易和離岸貿易的總貨值從1988年的4131億港幣穩步上升至2002年的28878億港幣，并在2014年達到88477億港幣的歷史新高。同期，離岸貿易與轉口貿易的比率從50%上升到102%進而達到145%。從2000年開始，香港離岸貿易貨值開始超過當年的轉口貿易，到2017年離岸貿易涉及貨物價值為44558億港幣，是同期轉口貿易貨值的116%。②

（三）規則體系高標準

自貿區包括自由港，是設在一國（地區）境內關外，實施貿易高度開放的特定區域，在降低貿易關稅和非關稅壁壘的制度安排下，貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅。隨著“準入前國民待遇+負面清單”為核心的貿易和投資協定成為新一輪國際貿易投資談判和規則制定的核心內容，投資自由化成為對傳統貿易自由化最重要的功能升級。

關稅減少和降低非關稅壁壘。自貿區包括自由港一個主要特點是提供納稅激勵措施，即提供關稅豁免，新加坡、香港、迪拜的自貿港都是豁免關稅的。此外，該區域一般還不征增值稅和消費稅，大稅種只有所得稅。各國為競爭需要，還對所得稅有不同的優惠政策，最高免稅達到50年。當然，由于自貿區提供就業機會和創造外匯收入所取得的經濟效益也在一定程度上抵補了稅收的減少，總體上對國家發展有利。

具有較高的經濟自由度。包括企業經營自由、貨物流動自由、人員進出自由、金融外匯自由等。如香港對貨物實施開放程度最高的進出口管理、有形貿易不受管制、進出口自由。政府對企業經營進出口貿易沒有限制，任何企業在完成相關手續后都可從事進出口貿易，無形貿易也不加限制。新加坡在1997年以后形成了一體型離岸金融市場，放開了對資金進出的管制，資金跨境流動自由。香港在1974年取消了外匯和黃金管制，資金自由進出匯兌，貿易結算自由。

高標準的投資規則。全球產業鏈的重構和創新鏈的更新，要求高標準的全球投資規則體系。在以美國為首的發達國家主導下，在《哈瓦那憲章》確定投資自由化的原則以來，《解決國家與他國國民之間投資爭端公約》《多邊投資協定》《與貿易有關的投資措施》《北美自由貿易協定》《跨太平洋伙伴關系協定》《跨大西洋貿易與投資伙伴關系》等一系列談判表明，高標準的全球投資規則體系已初步形成，包括投資的公平競爭環境、投資準入的國民待遇及準入后的權益保護等，進一步細分為競爭中立、準入各階段的國民待遇、“負面清單”的準入管理模式、外匯轉移、透明度等多項規則。

三、自貿區的中國實踐

（一）以雁陣結構融入全球化

自由貿易區是各國參與國際競爭和經濟一體化的重要途徑，也是我國以開放促改革的新平臺。與其他新產業空間相比，我國自由貿易試驗區最有意義和最核心的工作就是建設一個國際化、法治化的營商環境，承載了國家主動參與全球投資規則體系重構進程的試驗區、企業適應全球產業鏈重構和融入全球創新鏈的橋頭堡、政府實施職能轉變改革的排頭兵等多項任務。2013年9月29日，全國首個自由貿易試驗區在上海掛牌成立。此后6年，自貿區的隊伍不斷擴大，經過多次擴容，我國自由貿易試驗區形成“1+3+7+1+6”的新格局，實現了對沿海及重點地區（上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江）的全覆蓋，并以雁陣結構積極融入經濟全球化潮流，引領開放型格局。

從制度創新的角度看，自貿區創新了政府管理方式，通過負面清單等方式減少行政審批事項，推進事中事后監測管理;從城市發展的角度看，自貿區已成為地方經濟發展的重要驅動力，甚至是火車頭。其標志性結果是自貿區實現了空間上的多點擴散和顯著擴展，政府趨向于通過自貿區來促進區內各類要素自由流動，依托貿易便利化水平提升來顯著提升經濟效率;從產業發展的角度看，自貿區加快投資領域開放，營造良好的市場氛圍，有利于新產業、新外資進入，為城市未來的發展奠定了新的產業基礎。

為了支持這一開放型經濟新體制的構建，地方政府正將自身重新定位為服務提供者的角色，在整體的運作中變得更加綜合和細致，關注的重點不再是簡單的政策優惠，而是更高層面的制度框架構建，用建設與國際投資、貿易通行規則相適應的行政管理體系來推動基于自貿區的產業發展，構建安全高效的開放型經濟體系，這可以認為是對產業鏈重構和創新鏈更新背景下跨國公司本土化過程以及中小企業發展的積極回應。通過制度創新，自貿區立足本地有效利用了國家比較優勢，將新的動力注入到地方發展。一方面，自貿區從國家政策轉變為地方發展工具，不僅在經濟上也在空間上推動城市增長。另一方面，基于其制度創新和發展策略，各類市場主體正在自貿區內塑造新的市場氛圍和產業環境。

（二）構建國際共性的高度開放高地

為打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放型高地，黨的十九大明確提出探索建設自由貿易港，習近平總書記提出要支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。2018年11月5日，習總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式重要講話中，提出增設自由貿易試驗區的新片區，為全國積累更多可復制可推廣經驗。2019年政府工作報告在推動全方位對外開放工作中明確“賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，增設上海自貿試驗區新片區”。自貿港和新片區作為自貿區的升級版，在區域治理層面的核心任務就是按國際高標準不斷改善區域營商環境，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。

自由港和新片區作為自貿區的兩大前沿區域，不僅是對自貿區物理空間的擴大，更是制度創新的整體升級。在制度層面，從單向的特殊激勵政策集合上升為具有系統性的特殊經濟功能塑造，通過借助較為封閉的區域，在對風險進行有效隔離的基礎上，嘗試實施高度自由化的政策，理解、消化和吸收國際高標準的貿易投資規則，以開放促改革。在逐步提高政府監管能力的同時，形成符合國際高標準的營商環境，建設更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區;在產業層面，嘗試構建有利于全球性跨國公司進行產業布局的近岸轉移和創新型中小企業開展全球點狀生產和貿易的高標準的投資競爭、準入和保護環境等規則體系，并結合本地優勢運用集群的方法推動包括集成電路、人工智能、生物醫藥、高端裝備等在內的新產業和新動能的發展壯大，通過集聚經濟構建“軟性”的基礎設施網絡形成并以此促進內生的創新活動，促進內部發明創造和先進產業的功能提升;在區域層面，結合本地優勢，利用自貿區先行先試政策溢出效應，培養新的經濟增長空間，推進新型工業化與新型城市化的有效銜接，通過產城融合發展，鼓勵居住、商業和其他城市活動的混合，打造宜業宜居的新城空間，創新并重置中國城市生長的方式。

（三）實現多層面的推廣和輻射

無論是新產業產生還是生產方式改變，都帶來了生產區位的變化。自貿區，作為中觀層面上生產區位變化的代表，日益成為城市和區域可能的區位機會窗口，這種窗口不僅表現為制度創新的復制推廣，更為今后的“集聚—輻射”奠定基礎。

目前，自貿區已實施了同新一輪擴大開放密切相關的改革舉措，包括投資審批、服務貿易、商事登記、境外投資管理等，為全國提供了政府職能轉變、投資領域開放、貿易發展方式、金融領域開放、政策和法制保障等多個領域的可復制、可推廣的改革經驗。以上海為例，自貿區全面深化“證照分離”改革試點任務，實施企業設立全流程便利化改革，放寬外資準入，建成國際先進水平的國際貿易“單一窗口”，并為全國提供了超過100項可復制可推廣的制度創新經驗。在金融外匯管理創新方面，截至2018年底，外匯管理支持上海自貿區建設出臺的試點任務措施已全部實現復制推廣，試點政策簡化了自貿區相關業務操作，便利跨境貿易和投融資，市場主體獲得感明顯提升。

從更長遠的角度看，自貿區的推廣作用將進一步升級為集聚之后的輻射，既要借助國內市場的優勢實現全球生產要素尤其是價值鏈高級要素在自貿區的集聚，更要以此為動力源，加大加快對國內產業和企業的溢出與輻射，促進整條產業鏈效率提升。一方面構建樞紐，實現更大范圍內的國際貿易、國際中轉、國際采購、國際配送、出口加工和貿易結算;整合國際貿易貨源、信息、服務能力，加強貿易與產業結合，打造亞太供應鏈核心樞紐;對接國際上處在價值鏈中高端的技術、管理、品牌、人才等優質要素，全面提升產業和企業的國際競爭力。另一方面，在開放條件下建立關鍵核心技術產業集群，支持企業參與全球協同研發、開放創新，加強國際合作與推進產業轉型升級，并更進一步依托與國內的聯動，實現上下游產業鏈跨省、跨地區延伸傳導，把自由貿易區的關鍵節點作用從一點延伸到多點，著力突破一批關鍵核心技術，研究儲備一批重大產業項目，為加快產業轉型升級和提升能級創造條件。

（責任編輯：李興發）

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